魏清華

（山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院， 山西 太原 030012）

森林采伐限額制度是《中華人民共和國(guó)森林法》明確規(guī)定的一項(xiàng)基本制度，是保護(hù)發(fā)展森林資源的一項(xiàng)根本性措施。其目地是在森林資源恢復(fù)、發(fā)展時(shí)期在堅(jiān)持生長(zhǎng)量大于消耗量的原則下，限量采伐利用森林資源，以實(shí)現(xiàn)森林資源的不斷增長(zhǎng)。這項(xiàng)制度自1987年實(shí)施以來(lái)，對(duì)保護(hù)和發(fā)展山西森林資源，控制森林過(guò)量消耗，正確處理在利用森林資源過(guò)程中眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益之間的關(guān)系，促進(jìn)森林資源走向面積和蓄積雙增長(zhǎng)方面發(fā)揮了不可替代的作用。由國(guó)家林業(yè)局審核、國(guó)務(wù)院下達(dá)執(zhí)行的“十一五”期間山西森林資源采伐限額，基本符合全省森林資源實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，較好地解決了森林采伐中存在的問(wèn)題，使限額指標(biāo)的編制更為科學(xué)合理，又為執(zhí)行限額采伐打下了良好的基礎(chǔ)。

1 采伐限額執(zhí)行情況

1.1 采伐限額指標(biāo)情況

山西省“十一五”期間年森林采伐限額總量70萬(wàn)m3。按采伐類型分：主伐4.50萬(wàn)m3，撫育采伐37.60萬(wàn)m3，更新采伐2.40萬(wàn)m3，低產(chǎn)林、低效林改造9.20萬(wàn)m3，其他采伐16.30萬(wàn)m3。按消耗結(jié)構(gòu)分：商品材40.90萬(wàn) m3、出材量 23.20萬(wàn) m3，非商品材29.10萬(wàn)m3。全省共分解下達(dá)各編限單位“十一五”期間年森林采伐限額64.40萬(wàn)m3，省級(jí)預(yù)留總限額5.60萬(wàn)m3，占全省總限額的8%。

1.2 限額執(zhí)行效果

1）從2008年山西省林業(yè)廳組織的森林資源采伐限額檢查結(jié)果看：全省受檢單位2007年度共核發(fā)林木采伐許可證257張，發(fā)證采伐量12 506 m3，林木采伐許可證發(fā)證合格率為100%，伐區(qū)憑證采伐率平均95.60%，未發(fā)現(xiàn)受檢單位超限額采伐。這一情況表明，全省森林資源采伐限額制度執(zhí)行基本到位，林木采伐許可證管理和伐區(qū)作業(yè)質(zhì)量管理工作漸趨規(guī)范，憑證采伐情況良好，林木采伐管理水平得到了提高。隨著全民生態(tài)保護(hù)意識(shí)的繼續(xù)增強(qiáng)、各地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)林木采伐收入依賴減少及采伐限額管理力度進(jìn)一步加強(qiáng)，全省的森林資源采伐限額執(zhí)行水平已經(jīng)得到了穩(wěn)步提升。

2）省林業(yè)廳下達(dá)給受檢單位2007年度木材生產(chǎn)計(jì)劃總量52 532 m3，發(fā)證商品材采伐量8 948 m3，發(fā)證商品材生產(chǎn)比計(jì)劃減少43 584 m3，僅占17%，不存在超計(jì)劃生產(chǎn)問(wèn)題。全省實(shí)際木材生產(chǎn)與木材生產(chǎn)計(jì)劃之間存在較大空間，究其原因，主要有：一是由于部分采伐類型指標(biāo)難以落實(shí)，如撫育采伐就因采伐成本高、資金缺乏而難以完成計(jì)劃；二是與當(dāng)前有些地方消極機(jī)械地保護(hù)森林資源，不敢開(kāi)展正常的森林經(jīng)營(yíng)采伐有很大關(guān)系；三是和省級(jí)林業(yè)主管部門把各地的木材生產(chǎn)嚴(yán)格控制在國(guó)家下達(dá)的木材生產(chǎn)計(jì)劃之內(nèi)有關(guān)。

2 存在問(wèn)題

從全省近幾年執(zhí)行“十一五”期間森林資源采伐限額效果來(lái)看，總體表現(xiàn)良好。但是還應(yīng)當(dāng)看到，有些單位雖然未超限額采伐，可是無(wú)證采伐、超過(guò)采伐證規(guī)定數(shù)量采伐等亂砍濫伐情況在一定程度上還存在?？陀^上暴露出了部分單位在林木采伐管理中存在認(rèn)識(shí)不足、伐區(qū)作業(yè)設(shè)計(jì)滯后、審批不嚴(yán)格、管理松懈等問(wèn)題。

2.1 普遍存在“重管理、輕經(jīng)營(yíng)”思想

從2008年山西省林業(yè)廳組織的全省森林資源采伐限額檢查結(jié)果看，全省總限額使用率不足20%，還存在較大余額。這與當(dāng)前在森林資源的保護(hù)利用上消極機(jī)械地保護(hù)，不敢開(kāi)展正常的森林經(jīng)營(yíng)有很大的關(guān)系。在天然林工程保護(hù)區(qū)，有的縣宣布一棵樹(shù)也不砍伐；還有些地方對(duì)立地條件很好的低價(jià)林、低效林卻不敢改造，投鼠忌器；甚至有些地方還以“嚴(yán)管”為名，對(duì)法律沒(méi)有明確禁止采伐利用的，也以行政命令的方式，不允許對(duì)森林特別是生態(tài)公益林進(jìn)行撫育、更新等，這既不符合森林生長(zhǎng)的客觀規(guī)律，也不符合森林經(jīng)營(yíng)利用的客觀規(guī)律。

2.2 無(wú)證采伐問(wèn)題還比較突出

檢查結(jié)果表明，全省2007年度有近54%的受檢單位在一定程度上存在無(wú)證采伐現(xiàn)象，雖采伐量不大，但卻暴露出一些問(wèn)題。究其原因：一是農(nóng)民自用材和燒柴零星采伐未納入發(fā)證管理，客觀上導(dǎo)致農(nóng)民零星砍伐樹(shù)木；二是當(dāng)?shù)匕傩辗梢庾R(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為靠山吃山，砍些樹(shù)木自用天經(jīng)地義，從而使得這類毀林事件屢禁不止；三是有些縣（區(qū)）由于林政資源管理人員少、業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，遇事臨時(shí)抓差，沒(méi)有一支穩(wěn)定的資源管理隊(duì)伍作保障。加之經(jīng)費(fèi)短缺，使得無(wú)證采伐在一些地方時(shí)有發(fā)生。

2.3 林木采伐管理制度有待加強(qiáng)

全省受檢單位2007年度伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)率為85.60%。其中國(guó)有伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)率為97.90%，集體伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)率為78.10%，這表明，全省還有許多單位或伐區(qū)未搞伐區(qū)作業(yè)設(shè)計(jì)，結(jié)果造成了在伐區(qū)撥交、采伐作業(yè)及檢查驗(yàn)收時(shí)的工作難度。在檢查中還發(fā)現(xiàn)，有些單位缺少伐區(qū)撥交單和檢查驗(yàn)收資料，說(shuō)明其對(duì)伐區(qū)的監(jiān)管不到位。

3 對(duì)策與建議

3.1 正確處理好森林資源保護(hù)和利用的關(guān)系

要實(shí)現(xiàn)山西森林資源的持續(xù)增長(zhǎng)、質(zhì)量的穩(wěn)步提高、功能的不斷增強(qiáng)，完成林業(yè)在改善生態(tài)環(huán)境、保障國(guó)土生態(tài)安全和滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)林產(chǎn)品日益增長(zhǎng)的要求，必須牢牢堅(jiān)持“嚴(yán)格保護(hù)、積極培育、科學(xué)經(jīng)營(yíng)、持續(xù)利用”的方針，真正做到在保護(hù)中合理利用，在利用中積極保護(hù)，實(shí)現(xiàn)越保護(hù)越多、越利用越好的局面。這就要求，必須統(tǒng)一思想、端正認(rèn)識(shí)，在工作實(shí)踐中糾正“重管理、輕經(jīng)營(yíng)”的錯(cuò)誤思想，正確處理好森林資源保護(hù)和利用的關(guān)系。要通過(guò)出臺(tái)相關(guān)資金投入、稅費(fèi)減免扶持政策，充分調(diào)動(dòng)各類森林經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展林業(yè)的積極性，真正把相應(yīng)的采伐指標(biāo)用到需要撫育、更新、改造的林分上，把該采的采好、用足，進(jìn)一步提升森林經(jīng)營(yíng)管理水平，實(shí)現(xiàn)森林采伐管理由單純的指標(biāo)管理、控制森林資源消耗向森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)管理、全面提高森林功能和效益轉(zhuǎn)變。逐步建立起以森林分類經(jīng)營(yíng)為指導(dǎo)、縣級(jí)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃為依據(jù)、森林經(jīng)營(yíng)方案為載體、小班經(jīng)營(yíng)為單元、多種經(jīng)營(yíng)模式并存的森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)管理體系。

3.2 加大林木采伐管理執(zhí)行力度

各編制單位要在審批程序、伐區(qū)撥交、施工作業(yè)、檢查驗(yàn)收等方面加強(qiáng)管理，努力執(zhí)行伐前認(rèn)真審核、伐中全程監(jiān)管、伐后驗(yàn)收不放松的制度。堅(jiān)決推行林木采伐“陽(yáng)光作業(yè)”管理，繼續(xù)加大《中華人民共和國(guó)森林法》和相關(guān)林業(yè)法律法規(guī)的宣傳力度，要讓林木所有者知法守規(guī)，切實(shí)減少和杜絕超面積、超蓄積濫伐樹(shù)木情況的發(fā)生，真正做到依法憑證采伐；對(duì)沒(méi)有搞伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)，或者采伐設(shè)計(jì)質(zhì)量不高的單位，林業(yè)主管部門要堅(jiān)決做到不審批、不蓋章、不發(fā)證；對(duì)無(wú)證采伐的現(xiàn)象，應(yīng)加大對(duì)轄區(qū)的巡查力度，實(shí)行派駐護(hù)林員、簽定管護(hù)狀和建立管護(hù)責(zé)任追究制度等辦法，同時(shí)廣泛發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行監(jiān)督，從而避免毀壞、偷盜樹(shù)木的情況發(fā)生。

3.3 積極探索森林資源采伐管理制度改革

集體林權(quán)制度改革完成以后，林業(yè)的生產(chǎn)關(guān)系將發(fā)生重大變化。要真正確立林農(nóng)在森林資源經(jīng)營(yíng)中的主體地位，保障廣大林農(nóng)的合法權(quán)益，讓廣大林農(nóng)從林權(quán)制度改革中真正得到實(shí)惠，就必須加快森林資源采伐制度改革，確保集體林權(quán)制度改革“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)和保障收益權(quán)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建議山西應(yīng)在堅(jiān)持森林資源采伐限額制度和基本原則的前提下，先行試點(diǎn)、循序漸進(jìn)，積極探索不同地區(qū)、不同類型森林的經(jīng)營(yíng)措施和管理模式，進(jìn)一步優(yōu)化森林資源采伐限額管理機(jī)制。根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，改革試點(diǎn)應(yīng)著重突出“兩個(gè)重點(diǎn)”：一是放活非規(guī)劃林地的林木采伐管理，允許非規(guī)劃林地林木采伐不納入采伐限額管理；二是抓好森林經(jīng)營(yíng)方案的編制，對(duì)于編制森林經(jīng)營(yíng)方案的經(jīng)營(yíng)主體，在森林資源消耗量低于年生長(zhǎng)量的前提下，嚴(yán)格按照森林經(jīng)營(yíng)方案安排森林資源采伐指標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

只要政策、措施得力，管理到位，嚴(yán)格執(zhí)行森林資源采伐限額，山西的森林資源將在繼續(xù)保持面積和蓄積雙增長(zhǎng)的同時(shí)，達(dá)到森林質(zhì)量的整體好轉(zhuǎn)。并在促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)方面，發(fā)揮不可替代的作用，從而為推進(jìn)全省現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)、促進(jìn)林業(yè)又好又快發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。