陸遠(yuǎn)權(quán),牟小琴

(重慶大學(xué) 貿(mào)易與行政學(xué)院,重慶 400044)

協(xié)同治理理論視角下公共危機治理探析

陸遠(yuǎn)權(quán),牟小琴

(重慶大學(xué) 貿(mào)易與行政學(xué)院,重慶 400044)

在深入分析當(dāng)前我國公共危機治理的現(xiàn)狀及難題的基礎(chǔ)之上,提出在當(dāng)前國際國內(nèi)背景下,公共危機治理應(yīng)在協(xié)同治理理論視角下,壯大非政府組織力量,培育民間組織,構(gòu)建協(xié)同治理的組織體系;完善公共危機預(yù)警體系,強化協(xié)同治理的“軟硬件”設(shè)施建設(shè);建立公共危機治理的國際區(qū)間、中央與地方、政府與公民社會組織之間的多方位合作機制,從而提高協(xié)同治理效率。

協(xié)同治理;政府;公共危機

公共危機是因為破壞,并由于內(nèi)部與外部等一系列不穩(wěn)定因素對社會公共利益及生命財產(chǎn)安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險狀態(tài)[1]。自20世紀(jì)90年代以來,全球社會都面臨著各種重大的自然災(zāi)害、人為災(zāi)害、烈性病毒傳染等爆發(fā)性及流行性公共危機的威脅。面對公共危機影響越來越大,發(fā)生頻率越來越高這個不爭的事實,對公共危機采取妥善而有效的治理便顯得尤為重要。協(xié)同治理理論正是當(dāng)今理論界及學(xué)術(shù)界所推崇的一個足以應(yīng)對當(dāng)前公共危機治理現(xiàn)實困境的理論選擇。

一、協(xié)同治理理念的內(nèi)涵

協(xié)同治理理論起源于協(xié)同學(xué)(synergetics)。協(xié)同是一種價值理念,治理則是一種行為選擇。協(xié)同來源于希臘文,意為共同、協(xié)作。協(xié)同學(xué)理論在20世紀(jì)70年代初由聯(lián)邦德國物理學(xué)家哈肯創(chuàng)立。哈肯等人認(rèn)為,整個世界就是一個協(xié)同系統(tǒng),協(xié)同學(xué)是研究協(xié)同系統(tǒng)在外在參量的驅(qū)動下和子系統(tǒng)之間相互作用,以自組織的方式在宏觀尺度上形成空間、時間或功能有序結(jié)構(gòu)的條件、特點及其演化規(guī)律的新興綜合性學(xué)科[2]。協(xié)同思想被廣泛地應(yīng)用到各個學(xué)科領(lǐng)域,強調(diào)不同社會主客體之間的相互配合與協(xié)作?！爸卫怼币辉~最早來源于拉丁文和古希臘語,原意是操縱、控制、引導(dǎo)。治理區(qū)別于傳統(tǒng)的管制、管理。聯(lián)合國全球治理委員會在1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中,對治理作出了如下界定:“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。”[3]治理具有以下特征:治理權(quán)力主體的多元性;治理過程的協(xié)調(diào)系統(tǒng)性;治理目標(biāo)實現(xiàn)的靈活多樣性。簡言之,“治理就是政府運用公共權(quán)威管理一國經(jīng)濟和社會資源,制定和執(zhí)行相關(guān)政策,非政府組織分擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與義務(wù),共同維護國家秩序,提供公共服務(wù)的過程”。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益[4]。綜上所述,筆者把“協(xié)同治理”定義為:在公共生活中,公共危機治理主體的眾多子系統(tǒng)構(gòu)成一個開放、整體的系統(tǒng),運用法律、行政、科技、知識、信息、輿論等手段,使一個無序、混亂的系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間相互協(xié)調(diào)、共同作用,從而產(chǎn)生一個有序、合作、協(xié)同的系統(tǒng),實現(xiàn)力量的整合與增值,并使其高效地進行社會公共事務(wù)治理,最終達到維護與保證公共利益的目的。

二、當(dāng)前公共危機治理的現(xiàn)狀及問題

自“9.11”事件和“SARS”危機之后,我國相繼發(fā)生了一系列公共危機事件:拉薩3.14打砸搶燒事件,地震、禽流感、礦難等公共衛(wèi)生安全事件,雪災(zāi)、臺風(fēng)、洪水等一系列自然災(zāi)害事件,讓我們切身體會到我國已進入公共危機高頻發(fā)生期。這些公共危機既是對我國民眾及政府的一次劫難,也是對我國法治建設(shè)進程的一種磨礪。自“SARS”危機發(fā)生以后,我國相繼頒布了一系列法典。2003年5月7日通過了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》,2006年1月8日頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,2006年1月10日實施了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》,2007年11月1日開始實施《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》,2008年5月1日開始實行《政府信息公開條例》等,這些都足以證明當(dāng)前我國突發(fā)危機事件應(yīng)急預(yù)備體系已初步建立。但是中國公共危機治理理論研究起步晚,實踐經(jīng)驗尚不足,當(dāng)前中國公共危機治理依然面臨一些理論上的困境與實踐中的難題。

1.公共危機治理主體單一,民眾參與不足,民間組織發(fā)展不夠完善,政府負(fù)擔(dān)過重

建國后,中國逐漸建立的是一個與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的全能型政府治理模式,政府權(quán)力滲透到城鄉(xiāng)社會的各個領(lǐng)域,最終導(dǎo)致政府處于社會整合能力低下,行政組織運轉(zhuǎn)低效,社會成員生產(chǎn)積極性受到抑制等制度性危機中。60多年來,隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和完善,國家權(quán)力因素與各種社會性因素都發(fā)生了劇變。在新的時代背景下,政府在某些市場領(lǐng)域或公共領(lǐng)域難免有些力不從心。在當(dāng)前危機治理體系當(dāng)中,公共危機治理主體單一,民眾參與不足,民間組織發(fā)展不夠完善,社會力量的缺失,必然會增加危機治理成本,降低治理成效。

2.缺乏完整有效的公共危機“預(yù)警-治理”系統(tǒng)

(1)公共危機預(yù)警—治理系統(tǒng)缺乏科學(xué)有效的“硬件”設(shè)施。筆者所指公共危機預(yù)警系統(tǒng)中的硬件設(shè)施,包括對災(zāi)難的預(yù)測及警示所需的一系列技術(shù)、設(shè)備、物資等。完善的預(yù)警系統(tǒng)離不開科學(xué)技術(shù)的支持,科學(xué)的危機治理更離不開充足的物資支撐。對于一些自然災(zāi)害的危機監(jiān)測能力,需要應(yīng)用一些高科技手段,提供快捷、精準(zhǔn)的信息服務(wù)。我國當(dāng)前的危機預(yù)警技術(shù)及設(shè)備與世界先進水平差距甚大,這在很大程度上影響了政府危機治理效率。

(2)公共危機預(yù)警—治理系統(tǒng)缺乏完整有效的“軟件”設(shè)施。公共預(yù)警系統(tǒng)中的軟件設(shè)施包括完善的法律體系,公民高度的危機防范意識,暢通的信息溝通渠道以及健全的危機治理體制等。在軟件體系方面,我國缺乏一部完整的抗災(zāi)法典來規(guī)定各個權(quán)利主體在抗擊危機方面的義務(wù)與責(zé)任,這導(dǎo)致我國政府在危機治理實踐操作中,由于無明細(xì)的法則可依,出現(xiàn)了一系列的違規(guī)現(xiàn)象;除此之外,我國公民缺乏專業(yè)完備的危機防范意識與知識;在信息溝通渠道方面,從甲流到玉樹大地震,我國的信息溝通渠道方面有了一定的改善,這與我國政府“以人為本”和高度重視公民知情權(quán)是分不開的。但是,在實踐當(dāng)中我們不得不承認(rèn),某些部門依然存在壟斷信息,不及時與公眾進行有效溝通情況,導(dǎo)致了公眾猜疑及社會秩序混亂等事件。比如,前段時間在網(wǎng)絡(luò)上廣為流傳的“針刺事件”,由于政府沒能對公眾發(fā)布及時可靠的信息,公民對這件事情真假無法判斷,從而導(dǎo)致社會謠言四起,嚴(yán)重影響了社會秩序及公民的日常生活。簡言之,我國缺乏一套完備且高效的危機治理體制。

3.國際區(qū)間、中央與地方之間、政府與公民社會之間缺乏制度化的合作機制

H1N1病毒是一場全球性的危機,自從首例病例被發(fā)現(xiàn)后,短短幾個月后,全球近30個國家和地區(qū)的人們都遭受感染。嚴(yán)峻的事實再次說明,在全球化時代,國際國內(nèi)事務(wù)之間已無明晰界線。隨著現(xiàn)代社會功能分化的加劇,公眾的民主參與意識大幅度提高,政府高層壟斷權(quán)力難以適應(yīng)現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)及功能的分化,權(quán)力高度集中的政策制定與執(zhí)行機制難以適應(yīng)突發(fā)事件的應(yīng)急處理[5]。

三、協(xié)同治理視角下公共危機的治理對策

(1)壯大非政府組織力量,培育民間組織,構(gòu)建協(xié)同治理的組織體系并合理界定組織職能與義務(wù)。作為公民社會主體的非政府公共組織,既是凝結(jié)社會資本的網(wǎng)絡(luò),又是政府與公民社會合作治理的主要載體,還是公共危機治理多元主體之一,因此,必須在發(fā)展現(xiàn)代市場經(jīng)濟的同時,大力培育和發(fā)展非政府公共組織。一方面,轉(zhuǎn)變政府職能,避免政府對非政府公共組織的過多干預(yù),提高它們的獨立性和自主性。另一方面,非政府公共組織應(yīng)充分認(rèn)識自身的特性、職能和優(yōu)勢,完善內(nèi)部管理制度,不斷加強自身建設(shè)。

(2)進一步完善公共危機預(yù)警體系,強化協(xié)同治理的“軟硬件”設(shè)施建設(shè)。公共危機預(yù)警—治理系統(tǒng)的建立和完善是一項系統(tǒng)的工程,需要借鑒世界發(fā)達國家或地區(qū)的先進經(jīng)驗。在“硬件”設(shè)施方面,引進國內(nèi)外先進科技理論與技術(shù)設(shè)備,搭建協(xié)同治理的信息平臺,整合國際國內(nèi)資源,形成信息網(wǎng)絡(luò);在軟件設(shè)施方面,大力推進制定完善的公共危機治理法典的進程,規(guī)范各個主體的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù),使危機治理主客體在應(yīng)對危機時臨危不亂,有章可循,有法可依;加強危機預(yù)警信息的普及與危機治理意識的培養(yǎng)以及公共危機協(xié)同治理文化的重塑,大力培養(yǎng)政府與國民協(xié)同治理的社會基礎(chǔ),開展公共生活的廣泛實踐,從而使所有政府組織機構(gòu)及民間力量形成合力,高效地處理危機。

(3)建立公共危機治理的國際區(qū)間、中央與地方之間、政府與公民社會之間的立體合作機制,提升協(xié)同治理的運行效率。當(dāng)今全球化背景下,任何政府或組織妄圖實行單極統(tǒng)治已無法適應(yīng)歷史潮流,因此,建立全方位、多角度的危機治理合作體制就顯得尤為重要。新公共管理理論認(rèn)為,政府功能應(yīng)該由單純以經(jīng)濟為中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟與社會協(xié)同發(fā)展,中央與地方、國際與國內(nèi)共同發(fā)展,才能最大限度地實現(xiàn)公共利益。突發(fā)性危機發(fā)生之后,各政府之間、中央與地方之間、政府與公民之間不應(yīng)各自為戰(zhàn),應(yīng)在協(xié)同治理的基礎(chǔ)之上,有效地管理和調(diào)配公共資源,共同應(yīng)對危機。此外,國家應(yīng)給予公民社會、非政府組織和第三部門充分發(fā)育的空間,并使其自治能力不斷增強。只有這樣,才能進一步體現(xiàn)出公民組織在社會管理中的重要作用,才能從日益增長的社會資源中獲得自身發(fā)展所需的經(jīng)濟和政治資源,才能在突發(fā)性公共危機治理中獲得合作與支持力量,最終實現(xiàn)國家與社會協(xié)同發(fā)展。

[1] 斯亞平.公共危機管理體系研究[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2009:18-25.

[2] 曾健,張一方.社會協(xié)同學(xué)[M].北京:科學(xué)出版社,2000: 10-15.

[3] Commission on Global Governance.Our global neighborhood: the report of the commission on global gorernance[M]. Oxford,New York:Oxford University Press,1995:23.

[4] 俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實,2002(1): 22-23.

[5] 鄭巧,肖文濤.協(xié)同治理:服務(wù)型政府的治道邏輯[J].中國行政管理,2008(7):48-52.

Public Crisis Management From Perspective of Synergetic Governance Theory

L U Yuanquan,MU Xiaoqin
(School of Trade and Administration,Chongqing University,Chongqing 400044,China)

Based on the analysis of the current states and problems of public crisis management,it is proposed that in the current context of international and domestic,the public crisis management should strengthen NGO,cultivate civil organization,build synergetic governance system;Improve public crisis warning-system,and optimize the hardware and software facilities of synergetic governance;Establish the multilateral cooperation mechanisms under the perspective of synergetic governance theory to enhance the efficiency of synergetic governance.

synergetic governance;government;public crisis

D 631.43

A

【責(zé)任編輯 王立欣】

1008-9225(2010)05-0105-03

2010-07-09

陸遠(yuǎn)權(quán)(1966-),男,重慶云陽人,重慶大學(xué)教授,博士。