□文/張旭

新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村土地政策

□文/張旭

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村管理、村鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、國(guó)土整治等方方面面，需要一整套完備的土地政策體系作支撐。經(jīng)過二十多年的改革探索，我國(guó)已經(jīng)建立了一系列行之有效的農(nóng)村土地政策，但也有一些農(nóng)村土地政策不能適應(yīng)新形勢(shì)、新變化、新要求，必須進(jìn)行調(diào)整和改革。

一、新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村土地政策中的問題

我國(guó)有8億多農(nóng)民，人多地少是我們的基本國(guó)情。據(jù)《世界經(jīng)濟(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，中國(guó)陸地面積是世界陸地面積的1/15，而耕地面積卻不足世界耕地總面積的1/20，大約18億畝左右。土地對(duì)農(nóng)民來講，不僅是生產(chǎn)資料、生活保障，更是集體和農(nóng)民個(gè)人的重要財(cái)產(chǎn)?？梢哉f，在我國(guó)農(nóng)村進(jìn)行的任何一項(xiàng)改革或其他事業(yè)，幾乎都與土地有著直接或間接的聯(lián)系，而這離不開政策的引導(dǎo)和支持，尤其是農(nóng)村土地政策。新農(nóng)村建設(shè)正是在這樣的背景中進(jìn)行的事關(guān)數(shù)億農(nóng)民利益的偉大事業(yè)，這也就決定了農(nóng)村土地政策對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)的極端重要性。

農(nóng)村土地政策對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的廣泛而深入的影響不僅表現(xiàn)在對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的積極促進(jìn)，與此同時(shí)，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，新農(nóng)村建設(shè)涵蓋著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和國(guó)土整治等方方面面的內(nèi)容，需要一整套完備的土地政策體系作支撐，而如今現(xiàn)實(shí)卻表明，既有的一些農(nóng)村土地政策已經(jīng)不能完全滿足新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的需求，由于當(dāng)前農(nóng)村土地政策的供給不足或固有缺陷以及執(zhí)行扭曲等與推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)總體目標(biāo)不協(xié)調(diào)一致的問題的存在，在不同程度上對(duì)新農(nóng)村建設(shè)造成嚴(yán)重制約。

目前社會(huì)上存在著一種呼聲，就是農(nóng)村土地的私有化。農(nóng)民維持生計(jì)的重要保障就是土地，30年土地延包不變使許多農(nóng)民視其土地為私有。而贊成土地私有化的研究者也認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，如果農(nóng)民能夠作為土地所有者進(jìn)入市場(chǎng)，將使政府獲取土地資源的成本大幅度上升，這是從根本上遏制政府對(duì)土地資源肆意掠奪的治本之策。還有學(xué)者認(rèn)為“土地改革方面，應(yīng)實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)多元化政策，條件成熟的地區(qū)實(shí)行政府管制下的土地私有化政策”。

按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償采用的是有限的低價(jià)補(bǔ)償，并且補(bǔ)償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。

當(dāng)前在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，失地農(nóng)民問題表現(xiàn)的極為突出，具有復(fù)雜性、艱巨性。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國(guó)每年都有一定數(shù)量的農(nóng)用地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，越來越多的農(nóng)民會(huì)全部或部分地失去賴以生存的土地。相當(dāng)一部分失地農(nóng)民收入來源少、生活水平下降明顯，成為“種地?zé)o田、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的典型的“三無(wú)”人員。

二、新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村土地政策改革和完善的重點(diǎn)

2006年中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)要注重實(shí)效，不搞形式主義；要量力而行，不盲目攀比；要民主商議，不強(qiáng)迫命令；要突出特色，不強(qiáng)求一律；要引導(dǎo)扶持，不包辦代替。由此，農(nóng)村土地政策的改革和完善必須思路明晰，科學(xué)決策，重點(diǎn)突破，整體推進(jìn)，以更為適合當(dāng)前形勢(shì)任務(wù)要求的農(nóng)村土地政策，確保社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

（一）逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在土地政策上具有深深的烙印，黨和政府已深刻認(rèn)識(shí)到這種二元結(jié)構(gòu)會(huì)造成城鄉(xiāng)差距不斷拉大的弊病，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了戰(zhàn)略性的調(diào)整，轉(zhuǎn)向“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”。變革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村土地政策是對(duì)建設(shè)新農(nóng)村最有力的支持，可以說這個(gè)歷史機(jī)遇已經(jīng)到來。

（二）逐步解決地區(qū)差距和發(fā)展不平衡。地區(qū)發(fā)展不平衡是中國(guó)的基本國(guó)情，這種局勢(shì)下搞新農(nóng)村建設(shè)，謀求統(tǒng)一的土地政策支持，強(qiáng)求整齊劃一，其效果不佳是可想而知的。因此，在對(duì)農(nóng)村土地政策的改革與完善過程中，應(yīng)正視這一客觀規(guī)律，切實(shí)把統(tǒng)一與變革，堅(jiān)持與發(fā)展的問題解決好，使農(nóng)村土地政策更加符合國(guó)情，適應(yīng)大局，更具有可操作性與有效性。

（三）依法嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地審批制度。嚴(yán)格農(nóng)村土地審批制度，依法治地，要從“審批環(huán)節(jié)、審批事項(xiàng)、批準(zhǔn)權(quán)限、報(bào)批方式、報(bào)批程序和審查內(nèi)容”六大方面，嚴(yán)把土地審批中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行“全方位卡位”?？傮w來看，這項(xiàng)改革的重點(diǎn)主要集中在以下三個(gè)方面：一是加強(qiáng)農(nóng)村土地審批管制。審批管制是土地用途管制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵措施，它不同于過去分級(jí)限額審批，而是嚴(yán)格程序、全程覆蓋、全程管理，主要表現(xiàn)為對(duì)規(guī)劃、計(jì)劃的審批，對(duì)增量建設(shè)用地的審批，其中又細(xì)化為諸如城市土地改變用途審批、農(nóng)民宅基地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可審批等。審批管制的實(shí)施要從體制上控制農(nóng)用地向建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，為土地的可持續(xù)利用建立保障體系。并且建立更加嚴(yán)格的農(nóng)村用地審批制度和土地監(jiān)管體系，針對(duì)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的糧棉油生產(chǎn)基地、有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地、正在實(shí)施改造和可以改造的中低產(chǎn)田、蔬菜基地等在內(nèi)的耕地，實(shí)行嚴(yán)格審批和從嚴(yán)監(jiān)管；二是嚴(yán)格新增建設(shè)用地的審查報(bào)批，保障國(guó)家重點(diǎn)工程必需用地。而且，土地審批權(quán)限要進(jìn)一步向中央集中，并由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)控，建立新增建設(shè)用地審批與國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合的機(jī)制。凡屬國(guó)家限制性產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目用地，不論占地面積多少，都應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院審批，或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家土地管理部門審批；凡屬國(guó)家禁止性產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目用地一律不準(zhǔn)供地；凡屬人均耕地面積低于一定限度的地區(qū)，則取消非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地審批權(quán)等等；三是加大審查力度。即對(duì)各地土地利用總體規(guī)劃、占補(bǔ)平衡、產(chǎn)業(yè)政策、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收等等進(jìn)行嚴(yán)格審查，嚴(yán)格執(zhí)法，制止亂批濫用的違法行為。

（四）采取更有效的方法保護(hù)耕地、特別是保護(hù)好基本農(nóng)田。新農(nóng)村建設(shè)中，必須繼續(xù)完善和嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度，還應(yīng)該進(jìn)一步探索建立和完善最嚴(yán)格的適合我國(guó)國(guó)情的耕地保護(hù)制度，以保障國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。一是對(duì)于非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，沒有條件開墾的，通過繳納相關(guān)稅費(fèi)，專項(xiàng)用于耕地整理開發(fā)以補(bǔ)充耕地。按照土地管理法規(guī)定，凡征用基本農(nóng)田和一定數(shù)量耕地的，必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；由省級(jí)政府批準(zhǔn)的征地，今后應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院備案；二是科學(xué)規(guī)劃，剛性管死，彈性管活，建立起合法、有序、集約的農(nóng)地利用制度。應(yīng)把基本農(nóng)田不折不扣落實(shí)到地塊，變“總量控制”為“空間控制”，一經(jīng)劃定就是“禁區(qū)”，必須“管死”?！俺岁P(guān)乎國(guó)家全局、有利于區(qū)域生態(tài)改善的重大工程（如南水北調(diào)）不得不占用基本農(nóng)田外，其他項(xiàng)目建設(shè)一律不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田。對(duì)必須占用基本農(nóng)田的項(xiàng)目，要按照當(dāng)?shù)卣魇照饔猛恋氐淖罡邩?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償”；三是加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)基礎(chǔ)性工作，將基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任逐級(jí)落實(shí)到地方政府、村組和農(nóng)戶。加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，通過土地整理建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的基本農(nóng)田；強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)的監(jiān)督管理，嚴(yán)禁擅自改變基本農(nóng)田數(shù)量、布局和用途的行為。嚴(yán)格執(zhí)行占用基本農(nóng)田聽證和公告制度；建立基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與核查制度，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)，完善監(jiān)管手段。

（五）合理分配、使用土地收益，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)土地的價(jià)值快速上揚(yáng)，農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地會(huì)帶來巨額的增值效益，土地問題的背后是利益分配問題。如何合理分配和使用土地收益，可以在改變權(quán)利配置方面上做文章。一是把更多的非農(nóng)建設(shè)用地直接留給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，分享土地增值收益。僅提高對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵是縮小征地范圍，在符合國(guó)家土地利用規(guī)劃，嚴(yán)格管制非農(nóng)用地總量的基礎(chǔ)上，把更多的非農(nóng)建設(shè)用地直接留給農(nóng)村社區(qū)集體組織開發(fā)，這是增加社區(qū)集體組織收入的最重要的來源；二是合理分配和使用土地收益，要從土地的收益中拿出更大的比例用于支持新農(nóng)村的建設(shè)，讓農(nóng)民更多收益。國(guó)土資源部李元表示，“明年中央和地方土地收益直接用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的數(shù)量將大大增加，預(yù)計(jì)將超過1，000億元”；三是建立土地收益基金專項(xiàng)管理制度，嚴(yán)格規(guī)范土地出讓收益用于失地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村建設(shè)用地整理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)土地收購(gòu)儲(chǔ)備和風(fēng)險(xiǎn)備用金等的具體標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、結(jié)束語(yǔ)

改革與完善新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中的農(nóng)村土地政策，當(dāng)前最重要、最緊迫的任務(wù)是進(jìn)一步完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)行節(jié)約用地、集約用地；進(jìn)一步建立健全保障體系，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益；進(jìn)一步調(diào)整土地收益取得格局，合理分配、使用土地收益；進(jìn)一步發(fā)育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)?？傊瑹o(wú)論是新農(nóng)村建設(shè)，還是農(nóng)村土地政策的改革與完善，我們都要立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌安排、科學(xué)規(guī)劃，廣泛聽取基層和農(nóng)民群眾的意見和建議；要尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，區(qū)分輕重緩急，突出建設(shè)重點(diǎn)，分步實(shí)施，扎實(shí)推進(jìn)；要從農(nóng)民群眾最關(guān)心、要求最迫切、最容易見效的事情抓起，不斷讓農(nóng)民群眾得到實(shí)實(shí)在在的好處。廣大干部要弘揚(yáng)求真務(wù)實(shí)精神，做到關(guān)心農(nóng)民疾苦、尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民利益、增加農(nóng)民福祉。

（作者單位：中共原陽(yáng)縣委黨校）

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