□文/鄧韓勝

近年來，隨著依法治稅工作的不斷推進(jìn)，征納雙方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)一步得到明確，稅務(wù)人員的執(zhí)法水平進(jìn)一步提高，在新的形勢下如何切實維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，規(guī)范執(zhí)法行為，同時加強(qiáng)自身的風(fēng)險防范意識，懂得自我保護(hù)是推進(jìn)依法治稅也是建設(shè)和諧社會的需要。而目前稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法現(xiàn)狀著實不能讓人樂觀，因執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法過錯或行政不作為等行為而引起的行政訴訟的敗訴、行政賠償以及導(dǎo)致國家稅收損失而被追究刑事、行政責(zé)任或過錯追究的案件時有發(fā)生。因此，幫助稅務(wù)干部增強(qiáng)風(fēng)險防范意識和能力，規(guī)避和預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險的發(fā)生，避免引發(fā)社會矛盾和問題，已成為新形勢下各級稅務(wù)機(jī)關(guān)和廣大稅務(wù)干部在履行職責(zé)過程中必須認(rèn)真研究解決的重要課題。

一、稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險的概念和表現(xiàn)形式

稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在稅收執(zhí)法過程中，不按稅收法律法規(guī)規(guī)定操作，錯誤執(zhí)法、濫用職權(quán)，從而引發(fā)法律后果，需要承擔(dān)法律責(zé)任或行政責(zé)任的情形。稅收執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險不是不可抗力的，它是完全可以預(yù)測、可以防范和避免的，稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險是稅收法制化的必然。稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險是稅收執(zhí)法過程中潛在的、因為執(zhí)法主體的作為和不作為可能使稅收管理職能失效以及這種作為和不作為可能對執(zhí)法主體和執(zhí)法人員本身造成傷害的各種危險因素的集合。也就是說，稅務(wù)干部在稅收執(zhí)法過程中，無論是在執(zhí)行稅收政策、履行執(zhí)法程序，還是在公開辦稅、優(yōu)化服務(wù)等方面，都要在依法行政上下功夫。因為稍有不慎，稅務(wù)干部就要承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法風(fēng)險。

稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險的表現(xiàn)形式，一是執(zhí)法水平低引發(fā)的執(zhí)法過錯。主要表現(xiàn)為：一方面是部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法程序不清，使用稅務(wù)文書及引用法律條文錯誤或職責(zé)履行不到位；另一方面是粗心麻痹，工作不細(xì)致，引發(fā)稅收執(zhí)法過錯。二是執(zhí)法不嚴(yán)被追究責(zé)任的風(fēng)險。主要表現(xiàn)為：不能嚴(yán)格依法治稅，執(zhí)法隨意性大，疏于管理、玩忽職守、推諉扯皮、處罰不當(dāng)、違法不究等行政不作為問題。三是執(zhí)法腐敗，以權(quán)謀私被處罰。主要表現(xiàn)為：一些干部依法行政的意識淡薄，不嚴(yán)于律己，執(zhí)法不公等問題。四是執(zhí)法不文明引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險。主要表現(xiàn)為：部分干部執(zhí)法方式和手段簡單粗暴，誘使征納雙方矛盾激化，惡化執(zhí)法環(huán)境等問題。

二、我國稅收執(zhí)法現(xiàn)狀

根據(jù)有關(guān)資料和媒體報道，由于稅務(wù)人員執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法錯誤、行政不作為或稅法執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)确矫娴膯栴}，引起的稅務(wù)行政復(fù)議案和行政訴訟案在全國是比較普遍的，近年呈上升的態(tài)勢，因此而受到責(zé)任追究的稅務(wù)人員為數(shù)不少。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國稅務(wù)行政復(fù)議案件1994～2000年為 1，035起，2001～2005年上升到3，305起，是前六年的3.2倍；全國稅務(wù)行政訴訟案件1994～2000年為328起，2001～2005年上升到 1，081起，是前六年的3.3倍；在行政復(fù)議案和行政訴訟案中，能維持原處理決定的并不多，敗訴率比較高，如2005年全國稅務(wù)機(jī)關(guān)已辦結(jié)的復(fù)議案件中，復(fù)議決定維持和撤銷、變更的比率為54∶46；人民法院審結(jié)的稅務(wù)行政訴訟案件中，判決維持和撤銷、變更的比率為48∶52；2004年全國稅務(wù)機(jī)關(guān)受責(zé)任追究的稅務(wù)人員20.49萬人次，受行政處分的4，597人次，移送司法機(jī)關(guān)的191人次；2005年7月至2006年底，全國稅務(wù)機(jī)關(guān)因瀆職侵權(quán)被檢察機(jī)關(guān)立案查處的稅務(wù)人員439人，2006年全國僅國家稅務(wù)系統(tǒng)因瀆職侵權(quán)被檢察機(jī)關(guān)立案查處的稅務(wù)人員為144人。由此可見，進(jìn)一步提高我們稅收執(zhí)法工作的質(zhì)量，增強(qiáng)稅收執(zhí)法風(fēng)險意識，有效地防范和控制稅收執(zhí)法風(fēng)險是很重要而緊迫的。

三、規(guī)避和防范稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險的對策

（一）完善稅收執(zhí)法環(huán)境

1、加大宣傳。推進(jìn)依法治稅，堅持“聚財為國、執(zhí)法為民”的稅收工作宗旨，規(guī)范執(zhí)法行為，實施陽光執(zhí)法，推行政務(wù)公開，切實保障納稅人合法權(quán)益，增強(qiáng)征納雙方的良性互動，促進(jìn)納稅人依法納稅意識和能力的提高；積極開展稅收咨詢輔導(dǎo)，大力開展稅法知識宣傳，提高納稅人依法納稅的技能和水平。

2、優(yōu)化外部環(huán)境，降低執(zhí)法風(fēng)險。一是大力加強(qiáng)稅法宣傳，減少執(zhí)法阻力。通過稅法宣傳，不斷增強(qiáng)全社會依法誠信納稅意識，改善執(zhí)法環(huán)境。尤其要加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行稅法知識培訓(xùn)，進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法治稅的意識和能力，不干預(yù)、不設(shè)障，多支持、多配合稅務(wù)部門依法治稅；二是科學(xué)分配稅收計劃，減少體制風(fēng)險。要改革稅收任務(wù)計劃制定程序，變由上而下為上下結(jié)合，先由基層稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實際稅源狀況，結(jié)合當(dāng)年征收情況，下年變化趨勢，撰寫潛力分析和稅源統(tǒng)計，逐級上報匯總，上級再根據(jù)總體發(fā)展經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)及規(guī)劃統(tǒng)籌兼顧，安排確定稅收計劃，盡量做到計劃與稅源大致相符。由此減少財政管理體制帶來的執(zhí)法風(fēng)險。

3、推進(jìn)社會綜合治稅，優(yōu)化稅收執(zhí)法環(huán)境。大力推進(jìn)社會綜合治稅，積極爭取各級黨政部門的支持；全面加強(qiáng)國、地稅協(xié)作，定期交流溝通情況，建立有效的協(xié)作機(jī)制，實現(xiàn)信息共享，形成工作合力；加強(qiáng)與工商、公安、財政、銀行、海關(guān)等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，形成全方位的協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，提高社會綜合治稅水平，營造稅收執(zhí)法的良好外部環(huán)境。提高社會公眾的法律意識，增強(qiáng)公民的守法意識和權(quán)利意識，為公民、單位和法人及相關(guān)組織依法維權(quán)創(chuàng)造條件，培養(yǎng)法律意識、權(quán)利意識；并加強(qiáng)稅收宣傳、增強(qiáng)服務(wù)意識，通過提高稅收執(zhí)法行為的公信力，吸引公民、單位和法人及相關(guān)組織依法維護(hù)自身權(quán)益；通過完善稅收執(zhí)法程序及相關(guān)制度，降低公民、單位和法人及相關(guān)組織借助法律手段維護(hù)自身權(quán)益的風(fēng)險。

（二）加強(qiáng)制度約束，防范執(zhí)法風(fēng)險

1、健全工作機(jī)制，確保規(guī)范執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法是規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險的落腳點，要通過落實執(zhí)法責(zé)任制和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督來規(guī)范執(zhí)法。一是落實執(zhí)法責(zé)任制，以制度規(guī)范執(zhí)法。首先，分解崗位職責(zé)。按照法定權(quán)限，結(jié)合規(guī)范執(zhí)法要求，以崗定責(zé)，以責(zé)定人，構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣的崗責(zé)體系；其次，明確工作規(guī)程。按照法定程序要求，量化每個執(zhí)法崗位的工作步驟、順序、時限、形式和標(biāo)準(zhǔn)，并注意有機(jī)銜接，確保鏈條式運(yùn)行；第三，實行過錯追究。建立健全執(zhí)法質(zhì)量考評制和責(zé)任追究制，實現(xiàn)對稅收執(zhí)法全過程、全方位的監(jiān)督制約。二是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，以監(jiān)督規(guī)范執(zhí)法。首先，強(qiáng)化事前監(jiān)督。對新出臺的各種程序規(guī)定和文書，一律要經(jīng)過法規(guī)部門審核把關(guān)，防止“帶病上崗”，先天不足；其次，強(qiáng)化事中監(jiān)督。認(rèn)真執(zhí)行大案要案集體審理制度，對涉嫌構(gòu)成犯罪的稅務(wù)案件要依法及時移交司法機(jī)關(guān)。做好行政處罰聽證工作，保證稅務(wù)行政處罰全過程的公正、公開；第三，強(qiáng)化事后監(jiān)督。要強(qiáng)化稅收執(zhí)法監(jiān)督檢查，歸口法規(guī)部門負(fù)責(zé)，并將執(zhí)法檢查情況在系統(tǒng)內(nèi)公開通報，并作為年終考核的重要依據(jù)，嚴(yán)格考核兌現(xiàn)。同時，嚴(yán)格執(zhí)行稅務(wù)行政復(fù)議制度，自我糾錯，自我保護(hù)。

2、實行稅收執(zhí)法責(zé)任制，提升依法行政能力，加強(qiáng)對稅收執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的制約和監(jiān)督，有效防止權(quán)力濫用和執(zhí)法的隨意性。建立健全監(jiān)督制約機(jī)制：一是建立規(guī)范的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。用相互制約的運(yùn)行機(jī)制規(guī)范稅收執(zhí)法行為，以達(dá)到減少和杜絕引發(fā)稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險的行為發(fā)生。要從定崗定責(zé)、設(shè)置工作流程入手，對執(zhí)法崗位實施有效的責(zé)任考核，降低執(zhí)法中的風(fēng)險和不確定性。我們正在開展的機(jī)制創(chuàng)新、橫向監(jiān)督和“稅收執(zhí)法、征管質(zhì)量評價體系”工作就是為了有效解決這些問題；二是進(jìn)一步加快計算機(jī)應(yīng)用步伐，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段管理稅收事務(wù)，通過計算機(jī)的剛性管理，盡量減少人為因素，防止權(quán)力濫用；三是健全集體審理、審核制度，堅持對重大稅務(wù)案件、稅務(wù)稽查案件和減免緩稅款以及雙定戶核定稅額的集體審理審核，進(jìn)行事前、事中監(jiān)督，防止一人獨斷專權(quán)和暗箱操作；確保辦事程序的制度化、規(guī)范化、公開化。通過全面推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，增強(qiáng)干部職工的法制意識、程序意識和責(zé)任意識，形成執(zhí)法講依據(jù)、工作講程序、辦事講責(zé)任的良好風(fēng)氣，規(guī)范執(zhí)法行為，提高稅收執(zhí)法的整體水平。

（三）注重培訓(xùn)，提高稅務(wù)執(zhí)法人員素質(zhì)

1、提高稅務(wù)人員素質(zhì)是防范稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險的前提。稅收執(zhí)法人員素質(zhì)的高低、能力強(qiáng)弱，直接決定了執(zhí)法行為的質(zhì)量和效果。建立稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制考核制度，依據(jù)考核內(nèi)容、原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對干部進(jìn)行定期和不定期的考核，將執(zhí)法考核質(zhì)量作為獎、懲、培訓(xùn)、辭退和調(diào)整職務(wù)、級別和工資的重要依據(jù)。因此，要求稅務(wù)執(zhí)法人員結(jié)合工作實際積極自學(xué)，重點以法學(xué)基礎(chǔ)理論、憲法、刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法、賠償法、行政許可法、行政處罰法等薄弱環(huán)節(jié)為主，在掌握這些基本法律知識的基礎(chǔ)上，觸類旁通，完善法律培訓(xùn)制度。按照不同的崗位，學(xué)以致用，同時按因需施教的原則，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)。

2、加強(qiáng)教育，引導(dǎo)稅務(wù)人員樹立正確的人生觀、權(quán)力觀。大力開展教育培訓(xùn)，提高稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)，強(qiáng)化依法行政意識和按程序辦事意識，促使稅收執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)執(zhí)法工作中的責(zé)任意識，自覺規(guī)范和約束自己的執(zhí)法行為，杜絕隨意執(zhí)法行為的發(fā)生。一是加強(qiáng)稅收執(zhí)法人員的法制教育，提高執(zhí)法道德水平，從根本上預(yù)防和杜絕濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等行為的發(fā)生；二是對稅務(wù)干部開展理想信念教育、職業(yè)道德教育、勤政廉潔教育，使稅務(wù)干部樹立正確的人生觀、世界觀、價值觀和道德觀。把權(quán)力當(dāng)作責(zé)任，謹(jǐn)慎行使權(quán)力，絕不能用手中掌握的權(quán)力為自己謀取私利。要利用正面典型來教育干部職工，用反面典型來警示干部職工，使其提高執(zhí)法能力，樹立廉潔從政意識，自覺接受監(jiān)督；稅收執(zhí)法人員應(yīng)懂得首先作為一個社會人，既要適應(yīng)日益復(fù)雜的稅收工作環(huán)境，更要注重防范執(zhí)法風(fēng)險，懂得自我保護(hù)。因此，稅務(wù)干部應(yīng)當(dāng)努力提高自身的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)風(fēng)險防范意識和能力，規(guī)避和預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險的發(fā)生。

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