□文/郭 奮

公共工程是推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件。它對提高廣大人民群眾的物質(zhì)文化生活水平，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展，起著十分重要的作用。按2004年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，公共工程屬于政府投資項目的范疇。它是指以提供良好的宏觀經(jīng)濟運行條件或刺激總需求以實現(xiàn)充分就業(yè)為目標，由政府資助或直接從事的各項建設(shè)項目，其中主要包括道路、防災(zāi)、照明、生態(tài)環(huán)境治理、義務(wù)教育制學(xué)校、經(jīng)濟適用房、大型體育場館、公園、水利設(shè)施等國家重點建設(shè)項目和市政建設(shè)項目。近年來，隨著我國改革開放事業(yè)的不斷深入和發(fā)展，公共工程建設(shè)進入了一個全新的階段，一大批關(guān)系到國計民生的大型公共工程項目應(yīng)運而生。但是，我國由計劃經(jīng)濟體制沿襲下來的公共工程管理體制暴露出了如效率低下、資源浪費嚴重、易滋生腐敗現(xiàn)象等弱點。因此，引入先進的管理方法、加強監(jiān)督管理是改善公共工程的管理體制的重要努力方向。

一、我國公共工程管理中存在的問題

（一）投資決策機制不完善，決策的科學(xué)性不足。我國政府目前的公共工程投資決策缺乏綜合、長遠和戰(zhàn)略的考慮，甚至有些政府官員在決策中不顧公眾利益，盲目決策，不按照程序辦事，興建了一大批勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”。與此同時，我國公共工程項目決策的有關(guān)方法與參數(shù)標準也比較落后，相關(guān)風(fēng)險分析技術(shù)與手段更是難以滿足公共工程項目建設(shè)的實際需要，比如統(tǒng)計數(shù)據(jù)的來源渠道、采集方式、分析方法等規(guī)章制度的不健全。另外，公共工程項目的信息化建設(shè)不足，在一定程度上也影響了項目決策信息的真實性與客觀性。

（二）管理缺乏專業(yè)性，管理質(zhì)量不高。公共工程項目具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性，它對造價、工期、質(zhì)量、安全等方面的要求十分嚴格。但是，我國公共工程項目大多是采用臨時性的“工程指揮部”或“基建處”進行管理，管理人員從各單位或各部門抽調(diào)而來，且大多數(shù)是非本專業(yè)人員，其專業(yè)水平和管理經(jīng)驗均有限，很多甚至缺乏起碼的工程建設(shè)知識，這直接導(dǎo)致了公共工程管理效率低下，造成人力、物力、財力的大量浪費。

（三）管理中的責、權(quán)、利沒有明確的劃分。公共工程項目的建設(shè)過程往往涉及多個部門，雖然有關(guān)文件規(guī)定了各個部門在項目管理中的責任與權(quán)利，但在實際操作過程中，各個管理部門往往表現(xiàn)為“各自為政，多頭管理”、“各負其責”又“不知誰最后負責”。各管理部門為了個人利益和個人偏好，從各自的業(yè)務(wù)角度出發(fā)，忽視公眾利益。同時，各管理部門之間也是竭力維護自身利益并抵制其他部門對自己利益的損害，最終使得項目不能統(tǒng)一管理，政令不一、職責不清，對工程的有效開展造成不便。

（四）缺乏對管理主體的有效監(jiān)督與制約。因為絕大多數(shù)公共工程項目屬于無收益或非盈利性的公益性項目，沒有增值保值、還本付息的壓力，各方參與者似乎都希望投資額越大越好，多多益善。而我國的公共工程在建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，都欠缺“透明度”和“問責制度”，因此極易導(dǎo)致建設(shè)單位私自擴大建設(shè)規(guī)模、提高標準和挪用建設(shè)資金，使投資虛增，總額失控，并滋生腐敗現(xiàn)象。這就要求在公共工程管理中，審計、紀檢、檢察等部門應(yīng)及時介入，對項目管理部門進行有效的監(jiān)督與制約。

二、價值管理改進公共工程管理的機理

價值管理是從價值分析（VA）和價值工程（VE）發(fā)展起來的現(xiàn)代管理方法，它是以功能分析為導(dǎo)向的系統(tǒng)群體決策和工作方法，它的目的是增加產(chǎn)品、系統(tǒng)或者服務(wù)的價值。通常這種價值的增加是通過降低產(chǎn)品的成本來實現(xiàn)，也可以通過提高顧客需要的功能來實現(xiàn)。與傳統(tǒng)的價值工程相比，價值管理在工程項目的工作范圍和時間范圍上都有所拓展。隨著應(yīng)用范圍的不斷擴展，價值管理不但用于解決一些“硬性”問題，如降低工程成本、改善工程設(shè)計等，而且也廣泛用于解決一些“軟性”問題，如制定建設(shè)規(guī)劃、合理調(diào)配資源等。這種方法逐步從一種較低層次的、針對具體產(chǎn)品和項目的技術(shù)手段，發(fā)展成為提升整個組織價值創(chuàng)造效率的管理手段。

價值管理之所以能夠在公共工程中廣泛應(yīng)用，其根本原因是它能適應(yīng)公共工程項目管理的特點，在提高管理質(zhì)量，降低工程成本，保證公共投資效益方面具有顯著的功效。從價值管理的定義中可以明確:在目標上，價值管理著眼于提高價值，這種價值的提高是為了更好地滿足業(yè)主和使用者對工程項目的要求，使得業(yè)主所追求的價值得到更好地實現(xiàn)。在方法上，功能分析是價值管理的核心，創(chuàng)造性是價值管理的根本。在活動領(lǐng)域上，價值管理活動可以多次應(yīng)用于項目建設(shè)的全過程中，每個階段運用價值管理都會對項目產(chǎn)生不同的效果。在組織上，價值管理是由多個專業(yè)的專家共同組成一個團隊持續(xù)地開展研究工作，它有效地保證了客戶、業(yè)主、建筑設(shè)計人員、咨詢專家和承包商之間的充分交流。通過信息交流會，特別是通過功能分析的方式可以條理清晰地展現(xiàn)客戶對項目的功能要求，使得參與項目的設(shè)計人員、施工人員和其他相關(guān)人員對客戶的利益有充分的理解和認識。另外，價值工程通過其特有的研究形式和方法（如頭腦風(fēng)暴法等）讓各個專業(yè)的代表在一起暢所欲言，充分交流，不但可以統(tǒng)一認識，打破各個專業(yè)的界限和隔膜，而且常常會創(chuàng)造出意想不到的優(yōu)秀設(shè)計和施工方案。所以，在公共工程中運用價值管理理論可以有效地提高公共工程管理的科學(xué)性，同時也盡可能地避免公共工程中因主觀因素而產(chǎn)生的問題。

三、價值管理在公共工程管理中的實施框架

價值管理在公共工程中的實施步驟分為信息收集、功能分析、方案創(chuàng)造、方案評價、方案發(fā)展和成果匯報六個方面，它可以運用于項目全壽命周期的各個階段，即從項目的概念階段、可行性研究階段、設(shè)計階段、施工階段和運行階段，一直持續(xù)到項目壽命終止，每個階段都會對公共工程的價值產(chǎn)生影響。

（一）決策設(shè)計階段。項目的決策設(shè)計階段包括項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計、技術(shù)設(shè)計和施工圖設(shè)計等五個方面。從項目的整個流程來看，對項目目標實現(xiàn)影響最大的階段就是項目的決策設(shè)計階段，雖然進行決策設(shè)計所花費的費用僅占建設(shè)項目總投資的5%左右，卻決定了工程項目85%以上的總投資；而施工階段，可以節(jié)省工程成本的潛在量只占到項目總投資的5%～15%。在一些應(yīng)用實例中，在決策設(shè)計階段應(yīng)用價值管理甚至可以將項目的總成本降低30%。

1、項目決策階段的價值管理。在公共工程項目的前期決策階段進行價值管理研究，其核心目標是審核項目建設(shè)的必要性，并確定項目有關(guān)決策的正確性。在這個階段，價值管理不僅要分析項目的總體功能和目標，而且要研究實現(xiàn)功能和目標的方法。這時，價值管理主體首先通過創(chuàng)造一個讓項目參與各方、利益相關(guān)各方進行溝通和交流的平臺，使他們能夠理解各自的目標和功能需求，從而把業(yè)主的價值、項目的價值、項目其他利益相關(guān)者的價值最大限度地統(tǒng)一起來。然后，根據(jù)項目的功能要求，在對項目進行功能分析的基礎(chǔ)上，盡可能多地創(chuàng)造出實現(xiàn)項目功能的新方案。最后，根據(jù)相關(guān)利益主體所提供的意見，系統(tǒng)地分析各方案的功能和成本，以得到最優(yōu)方案。

2、項目設(shè)計階段的價值管理。項目設(shè)計階段包括初步設(shè)計、技術(shù)設(shè)計和施工圖設(shè)計。在該階段運用價值管理，主要是對項目的功能及其手段進行分析，把整個設(shè)計方案作為價值管理的研究對象。對于公共工程項目，設(shè)計方案如果只追求經(jīng)濟效果，降低成本，就會導(dǎo)致項目功能的缺失，無法達到預(yù)計的社會效果。與此同時，如果設(shè)計方案只考慮項目的功能水平，一味求“大”求“強”，就可能造成項目的投資浪費，同樣無法滿足使用者的要求。所以，要對眾多設(shè)計方案進行分析比較，找出價值與成本之間的平衡點，即在不超出成本控制的前提下，盡可能地提高項目功能。

（二）項目實施階段。項目的實施階段包括工程招投標、簽訂工程承包合同、施工準備、施工以及交付驗收等，這個階段是工程設(shè)計活動的繼承，是工程設(shè)計意圖實現(xiàn)的過程。在公共工程建設(shè)的過程中，由于其建設(shè)周期長，中間環(huán)節(jié)復(fù)雜多樣，并有許多不同的施工方案可供選擇，其經(jīng)濟效益也有明顯差異，這就使得在施工實施過程中，在保證滿足項目設(shè)計所規(guī)定的功能和價值的前提下，勞動生產(chǎn)率與施工經(jīng)濟效益仍有較大的提升空間。因此，運用價值管理對不同的施工方案進行技術(shù)經(jīng)濟分析與評價，從而選出最佳的施工方案，降低每個建筑產(chǎn)品的勞動消耗，同時也降低了建設(shè)生產(chǎn)領(lǐng)域各部門的平均勞動消耗，最終使得施工階段的勞動生產(chǎn)率與經(jīng)濟效益得到有效的提高。

四、結(jié)束語

公共工程建設(shè)是我國國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的重要基石。本文從多個角度分析了現(xiàn)階段公共工程管理中存在的問題及其解決思路，并從價值管理的基本特征入手，分析了價值管理改進公共工程管理的機理，最后從項目全壽命周期的角度，提出了價值管理在公共工程管理中的實施框架。在公共工程管理中運用價值管理理論不僅保證了公共工程價值的有效實現(xiàn)，并且將對公共工程今后的發(fā)展趨勢產(chǎn)生重大影響。

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