□文/尚馥娟 陳偉 韓曉虎 曹麗勇

河北三年大變樣中城中村改造成效與經(jīng)驗(yàn)

□文/尚馥娟 陳偉 韓曉虎 曹麗勇

城市化是現(xiàn)代化的必由之路，而改造城中村則是城市現(xiàn)代化發(fā)展道路上的一個(gè)重要任務(wù)。但隨著城市化的推進(jìn)，在人居環(huán)境、公共安全、社會(huì)治安等方面的負(fù)效應(yīng)正日益顯現(xiàn)，越來(lái)越成為城市健康發(fā)展的瓶頸。2 0 0 8年以來(lái)，河北省委、省政府在全省部署并在省會(huì)率先啟動(dòng)了“三年大變樣”工作，掀開(kāi)了省會(huì)城市化的新篇章。本文通過(guò)對(duì)城中村改造工作方法研究分析，力求把握城中村改造的背景動(dòng)因、主要方法、工作成效及存在的問(wèn)題。

三年大變樣；城中村；改造

城市化是現(xiàn)代化的必由之路，而改造城中村則是城市現(xiàn)代化發(fā)展道路上的一個(gè)重要任務(wù)。河北省會(huì)石家莊是一個(gè)依村而建的年輕城市，隨著全省、全市的城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期，更多的農(nóng)村被城市擴(kuò)張包裹，成為城中村，同時(shí)變?yōu)槌鞘鞋F(xiàn)代化的嚴(yán)重制約。為進(jìn)一步提高全省城鎮(zhèn)化水平，推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程，2008年以來(lái)，省委、省政府在全省部署并在省會(huì)率先啟動(dòng)了“三年大變樣”工作，掀開(kāi)了省會(huì)城市化的新篇章。本文以石家莊裕華區(qū)為例，分析城中村改造的成效與經(jīng)驗(yàn)。

一、裕華區(qū)概況和城中村改造動(dòng)因

裕華區(qū)成立于2001年，位于省會(huì)東南方向，總面積70平方公里，人口42萬(wàn)，共轄7個(gè)街道、1個(gè)鎮(zhèn)、23個(gè)村（其中17個(gè)已村改居）、56個(gè)社區(qū)居委會(huì)。未成區(qū)面積高達(dá)3/4，全區(qū)23個(gè)村中，“城中村”和“城邊村”占到17個(gè)，都已經(jīng)進(jìn)行了“村改居”，但是農(nóng)村的形式?jīng)]有得到根本改變，特別是被包裹在城市當(dāng)中的11個(gè)典型“城中村”，已經(jīng)成為了城市現(xiàn)代化的突出制約，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）影響城市總體規(guī)劃。由于城中村的存在，城市總體規(guī)劃不能有效落實(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施、商業(yè)設(shè)施得不到合理擺放，一些管線的鋪設(shè)需要繞村而行，也產(chǎn)生了許多斷頭路。

（二）破壞城市環(huán)境的整體協(xié)調(diào)。“城中村”里私搭亂建現(xiàn)象非常嚴(yán)重，樓上樓、“貼面樓”、“拉手樓”、“一線天”等特殊“景觀”比較普遍，建筑密度高，有的甚至高達(dá)70%以上，同時(shí)綠化率低?；A(chǔ)設(shè)施不完善，配套設(shè)施不健全，環(huán)境臟亂差，與整潔有序的城市環(huán)境相去甚遠(yuǎn)。

（三）社會(huì)問(wèn)題突出。一些城中村群眾沿襲多年來(lái)的舊習(xí)，文明程度低，責(zé)任意識(shí)差，群眾思想混亂，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，產(chǎn)生了大量社會(huì)問(wèn)題?！俺侵写濉币彩峭鈦?lái)人口聚集地，如尖嶺村，本村只有6，000人，但外來(lái)人口近2萬(wàn)人。而且形形色色、良莠不齊，存在嚴(yán)重的治安隱患和計(jì)生、疾控等各方面管理難題。

（四）制約城市生產(chǎn)力?！俺侵写濉钡耐恋厥褂闷毡榇嬖跓o(wú)序粗放、利用率和產(chǎn)出率低的問(wèn)題，集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模效益不高。雖然都位于“金角銀邊”優(yōu)勢(shì)地帶，但是大多還基本處于“捧著金碗要飯吃”的尷尬境地。

（五）加劇城鄉(xiāng)二元矛盾沖突?！俺侵写濉彪m然經(jīng)過(guò)“村改居”，村民已經(jīng)變成市民，但在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、低保等社會(huì)福利方面，仍然遭遇制度的壁壘，無(wú)法享受到與市民同等的待遇。城中村已經(jīng)成為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾對(duì)立最突出、最尖銳的區(qū)域。

由于這些問(wèn)題的存在，“城中村”成為了城市的“孤島”和“角落”，加快“城中村”的城市化步伐，已經(jīng)成為歷史必然和現(xiàn)實(shí)的需要。

二、裕華區(qū)城中村改造的主要做法

“三年大變樣”啟動(dòng)以來(lái)，裕華區(qū)深刻理解省市決策意圖，首先確定了“以城中村改造為重點(diǎn)，實(shí)施成區(qū)連片開(kāi)發(fā)”的思路，開(kāi)展了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的城中村拆遷改造戰(zhàn)役。2008年、2009年兩年時(shí)間，共有13個(gè)村列入市改造計(jì)劃，7個(gè)村徹底拆平。回遷樓建設(shè)順利推進(jìn)，省市領(lǐng)導(dǎo)多次調(diào)查研究，給予高度評(píng)價(jià)，省內(nèi)外近百個(gè)考察團(tuán)前來(lái)學(xué)習(xí)考察。裕華區(qū)的城中村改造，主要抓了以下六個(gè)環(huán)節(jié)：

（一）堅(jiān)持因地制宜，確定恰當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)模式。集體經(jīng)濟(jì)勢(shì)力強(qiáng)或規(guī)模不大的村采取自主開(kāi)發(fā)模式，如槐底、方北、大馬、小馬。村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱和規(guī)模較大的村采取合作開(kāi)發(fā)模式，如尖嶺、東崗頭、塔冢、趙卜口等。并且在實(shí)踐中逐步確定了以合作開(kāi)發(fā)為主的模式，引進(jìn)戰(zhàn)略開(kāi)發(fā)商，進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)，為現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供雙重保證。與大連萬(wàn)達(dá)集團(tuán)合作謀劃了尖嶺萬(wàn)達(dá)城市廣場(chǎng)項(xiàng)目，該項(xiàng)目總投資80億元、180萬(wàn)平方米、商業(yè)面積40萬(wàn)平方米，是集多樣三產(chǎn)業(yè)態(tài)于一身的城市綜合體。建成后，可提供10，000個(gè)就業(yè)崗位，年利稅超億元。與上海仲盛集團(tuán)合作謀劃了南焦南茵河城市園林項(xiàng)目，總占地2，000多畝，水系環(huán)繞，建成后將成為現(xiàn)代宜居宜看新城區(qū)的范本。

（二）堅(jiān)持理念先行，提高規(guī)劃設(shè)計(jì)水平。針對(duì)城中村干部群眾眼光狹窄、觀念落后、土打土鬧的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，分期分批組織村干部、村民代表到大城市參觀，到理念先進(jìn)、布局科學(xué)、樣式新穎、環(huán)境和諧的現(xiàn)代化小區(qū)里考察，引導(dǎo)城中村干部群眾不斷拓寬視野，更新理念，不斷完善規(guī)劃設(shè)計(jì)。大馬村在經(jīng)過(guò)幾次考察后，對(duì)改造項(xiàng)目雙子星金色假日酒店的設(shè)計(jì)，進(jìn)行了完善；小馬村回遷樓也由起初的多層連體樓全部改為27層的高層住宅，騰出了更多的土地規(guī)劃商業(yè)設(shè)施。

（三）堅(jiān)持民利至上，讓群眾最大限度地享受改造成果。始終把保障群眾利益放在首位，最大限度地考慮群眾利益。在回遷安置標(biāo)準(zhǔn)上，一般每戶分配300～330平方米住房；在發(fā)展商業(yè)上，每個(gè)村民可以分得25～30平方米的商業(yè)門(mén)臉或產(chǎn)權(quán)，作為失地、失業(yè)后永久的生活保證；在過(guò)渡安置費(fèi)上，每戶每月2，800元，對(duì)于提前按規(guī)定時(shí)間搬遷的還給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。拆遷戶子女上學(xué)、就業(yè)等方面也優(yōu)先安置，最大限度地調(diào)動(dòng)村民的積極性和主動(dòng)性。

（四）堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，均衡各方面利益關(guān)系。既照顧大多數(shù)群眾的利益，也兼顧閨女戶、職工戶、大宅戶等少數(shù)特殊群體的合法利益，均制定了合理的安置補(bǔ)償辦法。

（五）堅(jiān)持股份制改革與城中村改造同步推進(jìn)。在大力開(kāi)展城中村改造的同時(shí)，裕華區(qū)也積極穩(wěn)妥地不斷推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)股份制改革，通過(guò)對(duì)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，對(duì)村民身份界定，合理配置股權(quán)，把村集體資產(chǎn)量化到人。做到了村集體資產(chǎn)明晰化，資產(chǎn)運(yùn)行透明化，資產(chǎn)共享合理化。同時(shí)，也明確了閨女戶、職工戶這些特殊群體到底能夠享受到多少利益，為城中村改造打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（六）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，凝聚強(qiáng)大拆遷合力。變項(xiàng)目單位拆遷為政府主導(dǎo)拆遷，利用政府擁有行政手段、法律手段、組織手段和群眾工作等手段多樣化的綜合優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌開(kāi)展拆遷工作，收到了“拆遷成本最低、拆遷手段最多、拆遷速度最快、拆遷效益最大、拆遷效果最佳”的“五最”效果。尖嶺村僅用8個(gè)月的時(shí)間，完成全村1，462宅，學(xué)校、供銷(xiāo)社等公用設(shè)施11處，共計(jì)80萬(wàn)平方米拆遷任務(wù)，騰地666畝，6，000多名動(dòng)遷群眾全部妥善安置，沒(méi)有發(fā)生一起大的不穩(wěn)定事件，沒(méi)有發(fā)生一例重大事故。大馬村148戶僅用了34天就拆遷完畢，槐底村469多戶不到一個(gè)月內(nèi)拆完，二十里鋪654戶也只用了兩個(gè)多月時(shí)間完成拆遷任務(wù)。

三、城中村改造效果

（一）極大地改善群眾生活。改造后提供了面積大、質(zhì)量高、環(huán)境優(yōu)的居民回遷房，改善了群眾的居住條件。開(kāi)發(fā)商為村集體提供相當(dāng)數(shù)量商業(yè)面積，其經(jīng)營(yíng)收益為廣大群眾提供了生活保障。納入城市管理系統(tǒng)，使廣大居民享受到市民的各種福利待遇和社會(huì)保障。

（二）提升城市形象。通過(guò)改造，城中村脫胎換骨，一大批新建高檔小區(qū)及商業(yè)設(shè)施，出現(xiàn)在城市主要道路，高樓林立、節(jié)次鱗比，更不乏一些亮點(diǎn)建筑。夜間流光溢彩，增添了現(xiàn)代化氣息。其中，萬(wàn)達(dá)城市廣場(chǎng)、劍橋春雨等項(xiàng)目，還將成為地標(biāo)性建筑。

（三）打造城市經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。在城中村改造騰出的寶貴土地上，一些大型商業(yè)設(shè)施相繼開(kāi)工建設(shè)，便利的交通、完善的設(shè)施、優(yōu)美的環(huán)境吸引了各種服務(wù)業(yè)態(tài)入駐經(jīng)營(yíng)，形成了新的產(chǎn)業(yè)集群和商圈，大大提高了城市生產(chǎn)力，也促進(jìn)了城市的繁榮與繁華。

（四）促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。城中村改造后，一些特殊區(qū)域社會(huì)管理難度大大降低。原尖嶺村流動(dòng)人口超過(guò)2萬(wàn)，是本村人口的3倍，人員構(gòu)成復(fù)雜，治安問(wèn)題突出，發(fā)案率占裕華區(qū)的1/3，改造后這一問(wèn)題得到根治。在改造過(guò)程中，大量的歷史遺留問(wèn)題、一些信訪積案、“老大難”問(wèn)題得到徹底解決。結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，將建立新的更加公平的利益分配機(jī)制，避免許多信訪隱患和社會(huì)矛盾發(fā)生。

四、推進(jìn)城中村改造問(wèn)題與建議

城中村改造過(guò)程中，也遇到一些問(wèn)題，有的需要在今后工作中加以改進(jìn)，有的則需要在政策、法律上作出相關(guān)規(guī)定予以支持，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是規(guī)劃滯后。目前，石家莊在城中村區(qū)域還缺乏區(qū)域性的詳規(guī)，各地塊招商引資各自為戰(zhàn)，缺乏與周邊環(huán)境的規(guī)劃銜接。既需要出臺(tái)詳規(guī)，為科學(xué)擺布項(xiàng)目提供框架，也需要持續(xù)不斷地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。

二是資金缺口大。城中村改造是一個(gè)龐大工程，所需資金投入相當(dāng)大，亟須研究措施，拓寬融資渠道，為加快回遷建設(shè)提供資金支持。

三是回遷樓布局集中?，F(xiàn)階段，所有城中村項(xiàng)目都是將村民集中安置，與城市之間還存在相對(duì)的隔離，不利于農(nóng)村城市化，需要積極引導(dǎo)各村在舊村改造中減少住宅性房產(chǎn)安置，增加貨幣安置和商業(yè)性股份安置，讓村民更多地通過(guò)回購(gòu)住宅實(shí)現(xiàn)回遷，從而引進(jìn)大量城市人口與原村民混合居住，加快城中村城市化進(jìn)程。

四是一些特殊問(wèn)題有待深層次研究解決。城中村改造過(guò)程中，巨大的利益分配帶來(lái)了尖銳的沖突，突出的表現(xiàn)在“閨女戶”、“職工戶”的具體問(wèn)題上。如何妥善解決這一問(wèn)題，還需要從民主制度、法律、政策各個(gè)層面進(jìn)行探討。

五是“新市民”素質(zhì)有待提高。村改居后，大部分“新市民”仍保持原來(lái)農(nóng)村的生活習(xí)慣，特別是婚喪嫁娶中的一些舊風(fēng)俗，一時(shí)難以摒棄，需要通過(guò)市民學(xué)校等平臺(tái)，大力開(kāi)展宣傳教育，提升“新市民”的文明素質(zhì)，使他們真正融入到城市中。

（作者單位：河北行政學(xué)院）

[1]馬航.城中村改造的城市社會(huì)學(xué)視野分析[A].規(guī)劃50年——2006中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集（下冊(cè)），2006.

[2]張光文.城中村改造中的思考與啟示[A].規(guī)劃50年——2006中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集（中冊(cè)），2006.

[3]毛永強(qiáng)，馬強(qiáng).我國(guó)“城中村”改造的制約因素及對(duì)策分析——以濟(jì)南市為例[A].2005年山東土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集，2005.

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