張 航

(南京大學 政府管理學院,南京 210093)

我國失地農民市民化問題研究述評

張 航

(南京大學 政府管理學院,南京 210093)

隨著我國城市化進程的不斷加快,失地農民總量急劇增加,加快推進失地農民市民化的進程已成當務之急,因此進一步深化失地農民市民化問題的研究顯得尤為重要。近幾年來學界對失地農民市民化問題的研究方興未艾,通過對已有的相關研究進行初步梳理和分析,可見現(xiàn)有的成果主要集中在闡釋失地農民市民化的內涵、意義、進程、困境以及相關對策等方面,然而相關的研究無論在數(shù)量上還是在深度上都有待進一步加強。

失地農民市民化;研究現(xiàn)狀;述評

世界城市化的歷史進程,無一例外經(jīng)歷了土地非農化過程以及由此帶來的一系列的社會問題。城市的地域擴張只是城市化的前奏,失地農民的市民化才是城市化的根本。近十年來,我國城市化進程不斷加快,失地農民總量急劇增加,加快推進失地農民市民化的進程已成當務之急,進一步深化失地農民市民化問題的研究顯得尤為重要。然而,根據(jù)筆者近幾年來對相關研究的跟蹤,發(fā)現(xiàn)失地農民市民化問題的研究無論在數(shù)量上還是在深度上都有待進一步加強,從現(xiàn)有的成果看,研究主要集中在失地農民市民化的內涵、意義、進程、困境以及相關對策等方面。本文試圖對已有的相關研究進行初步的梳理和分析,以期推動失地農民市民化問題研究的深入。

一、失地農民市民化的內涵

關于“失地農民市民化”的內涵界定,目前國內學界尚未達成共識,既有內外兩個向度的分野,也有狹義與廣義的分歧。

楊禮瓊認為失地農民的市民化包括“外在市民化”和“內在市民化”兩個同步過程?！巴庠谑忻窕敝皋r民獲得市民身份 (戶籍)以及市民近似的就業(yè)和生活方式;“內在市民化”最主要的內容是失地農民充分獲取附著戶籍的相關權益、尤其是基本社會保障權利[1]。

文軍認為失地農民的市民“化”包含兩項基本內容:第一,失地農民群體實現(xiàn)從農民角色集向市民角色集的全面轉型;第二,在實現(xiàn)角色轉型的同時,通過外部“賦能”(e Mpow2 er Ment)與自身增能,適應城市,成為合格的新市民[2]。

劉源超和潘素昆認為,“市民化不單是農民居住地的轉變,還意味著具備了在非農產(chǎn)業(yè)就業(yè)的職業(yè)特征,與城市文化接軌的意識、行為方式的文化特征,從傳統(tǒng)的以親密關系為主的鄉(xiāng)土社區(qū)網(wǎng)絡轉變?yōu)橐云跫s關系為主的城市化社區(qū)?！盵3]118

浙江省人民政府研究室課題組認為失地農民市民化泛指農民逐步向市民轉化的過程,它不僅是指農民由居住在農村轉變?yōu)榫幼〉匠鞘?從農村戶口轉為城市戶口,更重要的是其思想觀念、生活方式、行為方式、社會組織型態(tài)等由農村范式向城市范式的轉變,最終成為一個真正意義上的城市居民[4]。

也有學者將失地農民市民化具體概括為經(jīng)濟、政治、社會、心理四個層面的適應過程,認為只有完成了所有層面的適應過程,才算實現(xiàn)了失地農民向市民的轉變?！敖?jīng)濟適應主要指失地農民擁有穩(wěn)定的收入來源,收入水平達到城市居民的平均水平;政治適應主要指失地農民擁有并能夠行使與市民平等的政治權利和義務,如選舉權、參與社區(qū)管理的意識和能力等;社會適應指失地農民社會關系網(wǎng)絡的重建過程,包括生活方式、交往方式、休閑娛樂方式的轉變;心理適應主要指失地農民對自己市民身份的認同,對社區(qū)的歸屬感等。”[5]

此外,其他學者也對失地農民市民化的內涵進行了分析和探討,但從總體上看諸多闡述其實大相徑庭。事實上,失地農民市民化可以理解為失地農民從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的一個由淺入深的角色轉變過程,這個過程是失地農民被動市民化和主動市民化的統(tǒng)一。以失地農民對待市民化的態(tài)度來區(qū)分這兩個過程,則失地農民被動或被迫去適應城市的過程就是被動市民化,反之,他們自愿并主動融入城市的過程就是主動市民化。

二、阻礙失地農民市民化進程的原因

作為邊緣群體的失地農民不僅僅被排斥在社會主流的經(jīng)濟生活之外,而且還被整體排斥出社會生活的各個方面。因此,我國失地農民市民化的進程顯得遲緩而艱難,許多學者就其原因進行了多視角的剖析。

1.土地制度中的缺陷。理論界普遍認為,土地資源在城鄉(xiāng)之間的重新配置依然沿襲了傳統(tǒng)發(fā)展模式,是基于非市場化的行政強制,帶有明顯的計劃經(jīng)濟體制的特征,“其一,土地產(chǎn)權不清晰,農民所賴以生存的土地產(chǎn)權歸屬模糊不清,在土地流轉過程中,并非按照市場規(guī)則談判而是由政府以‘征用’方式進行,帶有明顯的強制性;其二信息不對稱,農民對于土地征用的利益補償標準和利益補償原則不清晰;其三,談判能力低下,在征地過程中,農民的利益不能得到有效的表達,農民既不能參與談判,也沒有真正能夠代表農民利益進行談判的組織或個人。在處于劣勢地位和整體監(jiān)管不力的情況下,農民利益受損則在情理之中?！薄霸趦r值型態(tài)上,現(xiàn)行征地制度下的土地價值轉移造成對農民的利益損害,使失地農民陷入經(jīng)濟貧困;而在功能型態(tài)上,農民土地的被征用是對他們基本資料的剝奪,其后果是他們的可行能力受到嚴重削弱,導致他們能力貧困?！盵6]這嚴重阻礙了失地農民市民化進程。對于土地保障問題,學術界也有學者對此持反對意見,比如秦暉便指出,“國家保障”與“土地保障”并不構成一種并列的選擇關系[7]。但是,無論該爭論如何,土地保障所具有的深遠的歷史意義和現(xiàn)實意義是不容忽視的,土地制度缺陷造成的失地農民市民化進程的阻力,這一事實也是毋庸置疑的。

2.社會保障制度的缺位?！吧鐣Ｕ蠈φ麄€經(jīng)濟的總儲蓄具有顯著效應”[8],它通過影響儲蓄率繼而影響投資規(guī)模,從而改變資本積累速度,而社會保障基金在發(fā)放之前,亦是一筆重要的投資基金,能為資本市場提供巨大的動能。觀之我國不難發(fā)現(xiàn),失地農民社會保障供給與需求之間嚴重不平衡,除少數(shù)發(fā)達城市和區(qū)域針對失地農民建立了相應的社會保障以外,大部分經(jīng)濟發(fā)展水平較低的城市對失地農民的未來生計和社會保障問題并沒有足夠的重視,失地農民需要自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇[9]。城郊的社會轉型總是表現(xiàn)為對農民從土地上的排擠,而城市產(chǎn)業(yè)增長和非農領域資本積累卻不足以適應農民被排擠的速度和規(guī)模,不能吸收失去土地的農村勞動力,致使眾多失地農民面臨就業(yè)困難[10]。失地農民的失業(yè)問題是農村城市化進程中的必然現(xiàn)象,若單純地將城市化理解為地理空間的外部擴張,而不給予失地農民充分的就業(yè)保障,那么這僅僅是土地的城市化,其結果就是擴張土地的占有者獲利,從而把失地農民的失業(yè)和社會不穩(wěn)定等社會成本推給社會,最終導致大量城市貧民的產(chǎn)生。有學者指出,如今在我國,失地農民的失業(yè)保險保障缺位,很多地方的失地農民并沒有被納入失業(yè)保險體系中;就業(yè)促進與服務制度缺失,通往城市的就業(yè)崗位缺乏有序引導;失地農民作為一個新的就業(yè)弱勢群體缺乏就業(yè)保護缺乏,很多正當權益在就業(yè)中得不到保障,常常處于不利位置,遭受不公平的對待[11]。相應的,農民失去土地后在養(yǎng)老、醫(yī)療、保險、福利等方面也都未真正取得與城市居民一樣的社會保障待遇。我國城鄉(xiāng)二元的社會保障制度使得城鄉(xiāng)居民之間社會保障待遇存在很大差別,目前的失地農民社會保障制度尚缺乏法律的明確規(guī)定,各地的措施有差別,尤其是運行、管理、監(jiān)督等制度處于混亂、于法無據(jù)的狀態(tài),更不能實現(xiàn)基金的保值增值[12]。社會保障制度的缺位無疑已經(jīng)成為阻礙失地農民市民化的主要障礙之一。

3.失地農民的身份認同困境。失去土地的農民無從界定自己的職業(yè)角色,也無法認同自己的身份,從而陷入身份認同的困境之中[13]7。有學者使用錯位性認同、土地情結的雞肋性認同、經(jīng)濟生活的剝奪性認同和制度環(huán)境的失衡性認同來概括失地農民身份認同的障礙,指出之所以有這種障礙主要是因為失地農民有特殊的時空記憶和時空轉換導致社會建構失調[14]。失地農民被動城市化的“時間性”效應導致自我認同的轉換滯后于物質的搬遷,“空間性”小樣帶來的強烈的相對剝奪感則阻礙了他們自我認同系統(tǒng)的轉換[15]。

4.失地農民社會資本的先天不足和后天制約。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡是一個封閉型社區(qū)。失地農民在定居城鎮(zhèn)以后,“出于維持和保護共通的相似資源的目的,通過同質性互動來維持已有的社會資本”[16]。失地農民所形成的傳統(tǒng)的封閉性社區(qū)網(wǎng)絡會帶來消極的社會資本,而經(jīng)濟上的二元特征如果沒有在農民失地過程中得到糾正,就必然會反映到失地農民進城以后的生活方式和文化觀念上,這些消極影響會使失地農民在建立新的社會網(wǎng)絡時遇到文化上的摩擦,影響其社會資本的積累[3]119。作為弱勢群體,他們很難擺脫傳統(tǒng)陋習導致的經(jīng)濟資本的損失,再加上新網(wǎng)絡 (即城市)對新加入的失地農民群體存在排斥和歧視,更導致失地農民社會網(wǎng)絡地位的降低,嚴重阻礙了其市民化進程。

5.“差序結構”帶來的信任問題?！霸诓钚蚋窬种?社會關系是逐漸從一個一個人推開的,是私人聯(lián)系的增加,社會范圍是一根根私人聯(lián)系所構成的網(wǎng)絡。因此,我們傳統(tǒng)社會里所有的社會道德也只在私人聯(lián)系中發(fā)生意義?！盵17]中國“家本位”的傳統(tǒng)使農民在交往中奉行特殊主義的人際信任原則。失地農民對互動中的陌生人持著低信任的懷疑態(tài)度,對跨出狹小的生活圈與陌生人接觸有著一種莫名的恐懼感和本能的排斥,可能使外界對失地農民的支持行為產(chǎn)生適得其反的后果。同時,其關系網(wǎng)絡并沒有整體性的格局改觀,所需要的關系鏈條沒有太多的增加,這影響了其職業(yè)流動與經(jīng)濟活動范圍的拓展。因此,在市民化過程中,必須主動采取措施引導失地農民轉變觀念,培養(yǎng)對外部環(huán)境的信任,主動參與融入城市。

6.失地農民合作意識和自治能力的羸弱。長期處于威權制度體系下的中國農民,形成了對國家全面服從的心態(tài)以及萬事不求人的生存哲學,這使中國農民從來沒有形成跨血緣、跨地域的自發(fā)性互助社團,對組織自治團體的必要性也完全沒有察覺,對通過自發(fā)團體訴求其正當權益、尋求發(fā)展的外部支持的建議也完全不感興趣。在市民化過程中,讓失地農民學習合作意識、形成具有內聚力的自發(fā)性自助社團、主動尋求外部世界的幫助等,才是失地農民市民化問題的根本解決之道[18]。

三、推進失地農民市民化的對策

就如何推進失地農民市民化的進程,現(xiàn)有的研究顯得較為匱乏,更多的是從土地流轉制度的改革、社會保障制度的完善和社區(qū)建設等方面進行了探討。

1.規(guī)范土地流轉制度改革。政府應規(guī)范自身的行為,積極營造公平競爭、健康有序的土地市場環(huán)境,加強對土地征用過程的管理和監(jiān)督,防止資源浪費和權利尋租,為失地農民獲得在新的經(jīng)濟社會系統(tǒng)中尋求市民化的可行能力。有學者提出規(guī)范土地流轉行為,在市場規(guī)則支配下實現(xiàn)政府、用人單位和農民之間的平等交換,土地使用權流轉,可采用入股形式,實行股份制,共擔風險,參與利潤分配。也有學者認為,承認農民的土地集體所有權和收益權,提高土地征用的補償額度,規(guī)范土地收益分配行為和加快農村社會保障體系建設是解決失地農民市民化問題的關鍵[19]。為切實保護農民利益,征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù),實行公平補償。有的學者提議征地補償?shù)男问娇梢远鄻踊?如貨幣、就業(yè)安置、社會保險、企業(yè)股份等。在公共利益之外的非公益性用地,不再動用國家征地權力,而是在土地利用總體規(guī)劃和農地轉用年度計劃的控制下,改為征購,同時要修改相應的法律法規(guī),即除國家非盈利性公益事業(yè)用地先征為國有外,其他類型的土地都應允許在不改變集體土地所有權性質的前提下進行集體非農建設用地流轉[20]。給予失地農民以合理的補償,這樣做不僅僅使農民的合法利益得到保障,生計和生存狀況得到改善,而且同樣使政府受益,因為通過妥善安置、優(yōu)惠農民,政府不僅少了社會治安方面的憂慮,更重要的是政府能更有效、更順利地征得必需的建設用地[21]。

2.健全和完善失地農民社會保障體系。失地農民也是國家的公民,國家有責任和義務照顧自己的公民,社會也應該從社會關懷出發(fā)貢獻部分力量;同時作為受益人的失地農民也應為自己將來的生活埋單。從目前的實際出發(fā),為進城農民建立五方面的社會保障是緊要的:家庭養(yǎng)老保障可以讓人們老有所依;就業(yè)保障可以有穩(wěn)定的收入來源;最低生活保障可以為生活可能陷于困境的農民提供人道主義援助;醫(yī)療保障、住房保障則可以確保進城農民在城市健康、穩(wěn)定地生活[22]33。有學者認為可以“根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差別和農民對土地的依賴程度的差別,制定社會保障措施。從保障內容上,應重點保障失地農民的大病醫(yī)療和養(yǎng)老方面,這是失地農民融入社會的基礎。在保障金的來源方面,要堅持大部分由集體和政府、開發(fā)商出讓原則,并不斷探索多元化的籌資方式。另外,應努力拓寬失地農民的就業(yè)渠道,增加失地農民可支配收入”[13]16。政府或社會保障部可以建立面向失地農民的特殊社會保障,按照不同年齡,設立教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等多種保障,憑身份證和失地證明辦理[22]33。目前,對失地農民的法定補償標準普遍不足以參加城鎮(zhèn)社會保障制度體系,失地農民的經(jīng)濟承受能力決定了它們的繳費標準應當有別于城鎮(zhèn)職工,如果一步到位簡單地將其納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度體系,將會超越失地農民和許多地方政府的承受能力?！鞍凑战?jīng)濟學公共物品理論來說,失地農民的基本生活保障屬于純粹的公共物品,應該由政府來提供”[23]。因此,構建保障水平介于城鄉(xiāng)現(xiàn)有制度之間,政府主導的社會保障體系是社會保障的內在要求,它具有理論與現(xiàn)實的雙重意義[24]73。

3.加強失地農民集中居住的社區(qū)建設,依托社區(qū)加速市民化。如果我們能針對目前的實際情況,逐步引導失地農民在社區(qū)層次上,一步步走向自理,擴大民主生活的基礎和范圍,就會從最基本的層次上促進一種具有人文精神的、優(yōu)化合理的社會生活,使我們提高居民的生活質量實實在在地上一個臺階[25]。加強社區(qū)文化建設,具體包括增強文化基礎設施的投入和管理,轉變失地農民的行為方式;加強社區(qū)教育,增強失地農民的市民意識,提高失地農民的素質;開展形式多樣的文化活動,豐富失地農民的業(yè)余生活,提高失地農民的生活質量等[26],使失地農民在人性化、知識化、安全和諧的居住環(huán)境中受到更多的現(xiàn)代城市文明的熏染。社區(qū)建設過程中要注重意識型社會資本的提高,具體包括村民之間、村民與村干部之間信任感水平的提高,村民組織內部社會參與程度的擴大,互惠與社會支持等相關內容的改善[27]。社會資本的增加改善和提高了失地農民的身心健康和幸福感水平,進而有利于失地農民市民化的順利推進[24]74。

失地農民市民化問題的研究具有極為重要的理論和現(xiàn)實意義,未來的研究應當更多地注重對失地農民的人文關懷,尤其要從失地農民的傳統(tǒng)人格和社會心理、失地農民的話語權等新的視角分析失地農民市民化問題,對失地農民相關的利益關系進行更深入的探討,特別應重視第三部門和社區(qū)治理在推進失地農民市民化過程中的作用,在更高更深的層次上推動失地農民市民化問題的研究。

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Co M Mentary on the Theory of the C itizenship of Chinese Land2losing Peasants

ZHANG Hang
(School of Govern Ment Manage Ment,NanjingUniversity,Nanjing 210093,China)

In China,land2requisitioned far Mer proble Mhas already beco Me a hot spot around acade Mic circles and Many scholars develop the study on land2requisitioned proble M.Having no land,no job,and no social security after land being requisitioned,the land2losing far Mers e Merging in the urban2rural continuu Ms in the process of urbanization are causing Many social proble Ms.However,the citizenship of Chinese land2losing peasants attracted little attention.The paperwill give the detailed and all2sided penetration and conclusion,on the base ofwhich the co M Mentswere given.

citizenship of land2requisitioned fa Mer;focal point of land2requisitioned;review

C912.1

A

1001-7836(2010)07-0001-04

2010-03-09

江蘇省社科基金項目《蘇中地區(qū)失地農民市民化問題研究》的階段性成果 (08SHB016)

張航 (1987-),女,江蘇淮安人,勞動與社會保障專業(yè)碩士研究生,從事社會風險研究。

(責任編輯:孫大力)