楊君軍,黃一軍

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙 410081)

“釣魚執(zhí)法”的行政法思考
——以“孫中界案”為視角

楊君軍1,黃一軍2

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙 410081)

行政法是調(diào)整行政關(guān)系和規(guī)范行政行為的法律規(guī)范,行政法治要求依法行政,即行政執(zhí)法應(yīng)遵從行政法的基本原則,符合行政法的基本要求,嚴(yán)格按照法律規(guī)范行使行政權(quán)?！搬烎~執(zhí)法”是行政機(jī)關(guān)對行政相對人實施誘惑方法進(jìn)行的行政執(zhí)法活動。“釣魚式”行政執(zhí)法在實體上和程序上都不符合我國的行政法治,與行政法的基本原則相違背。

行政法;“釣魚執(zhí)法”;行政法治

一、問題的提出

2009年10月14日晚,年僅18歲的農(nóng)村青年孫中界駕駛的公司車輛被上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局以涉嫌黑車營運為由暫扣,為證清白,血氣方剛的他揮刀自殘。慘案經(jīng)媒體報道后,引發(fā)社會的廣泛討論,浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的這種執(zhí)法方式被媒體冠以“釣魚式”執(zhí)法而引起社會的廣泛關(guān)注。[1]“釣魚式”執(zhí)法與行政法的基本原則相違背,損害了公民的合法權(quán)益,從根本上破壞了行政機(jī)關(guān)與相對人之間的良好互動關(guān)系,對政府行政機(jī)關(guān)的公信力產(chǎn)生很大負(fù)面影響,極大地?fù)p害了政府的形象,讓公眾對行政機(jī)關(guān)的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。

二、行政法的概念及其基本內(nèi)涵

行政法的概念,美國行政法學(xué)者蓋爾霍恩·博耶提出:“行政法是控制和限制政府機(jī)關(guān)權(quán)力(主要通過程序)的法律制約器?！盵2]3英國行政法權(quán)威教授韋德也認(rèn)為:“行政法是控制政府權(quán)力的法”。[3]4也有學(xué)者認(rèn)為所謂行政法,是指調(diào)整行政關(guān)系的、規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范體系。[4]18我國也有學(xué)者認(rèn)為,行政法是調(diào)整行政關(guān)系,規(guī)范組織及其職權(quán)、行政行為的條件與程序,以及對行政活動予以監(jiān)督的法律規(guī)范的總稱。[5]6由此可以看出,行政法包括以下基本內(nèi)涵。

第一、限制國家權(quán)力,防止權(quán)力濫用

國家公權(quán)力的運行是以國家權(quán)力的合法性為前提的。對于國家權(quán)力的合法性問題,凱爾森認(rèn)為“作為國家特征的統(tǒng)治關(guān)系總主張是合法的,而且在實際上一定要由統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者當(dāng)作是合法的。只有在統(tǒng)治關(guān)系根據(jù)其效力為行為人所預(yù)定的法律秩序來實現(xiàn)時,這種統(tǒng)治關(guān)系都是合法的;而這個秩序就是其機(jī)關(guān)為‘國家的統(tǒng)治者’的那個共同體的法律秩序。”[6]210這就意味著國家權(quán)力僅僅是由實在法組織起來的權(quán)力,是法律之下的權(quán)力,由法律規(guī)范代替國家對社會進(jìn)行統(tǒng)治,其目的必然是體現(xiàn)國家公權(quán)力為公民權(quán)權(quán)利服務(wù)。因此,“行政法治”也不僅僅是“依法行政”,而是指行政權(quán)力的整體和整個運行過程都遵行一套科學(xué)、民主的、體現(xiàn)法治要求的規(guī)則,也就是說行政權(quán)力的運行與整個國家法治的要求是和諧統(tǒng)一的。孟德斯鳩:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方休止。”[7]154國家公權(quán)力的運行是國家意志的體現(xiàn),需要用一定的程序來限制和約束。

第二、定位政府角色,保護(hù)公民權(quán)益

在現(xiàn)代社會,公民的權(quán)利和自由有了更豐富的內(nèi)涵,行政法通過對公民權(quán)利的確認(rèn)及建立相應(yīng)的行政法律制度來保障公民權(quán)利和自由的實現(xiàn)。行政法與公民的聯(lián)系非常緊密,是調(diào)整與規(guī)范政府與公民之間關(guān)系的法律,同時行政法首先得尊重政府在現(xiàn)實社會中應(yīng)該扮演的角色。行政法以法律的形式加以鞏固和維持社會的現(xiàn)實狀況和政府自身的能力決定的政府現(xiàn)實的角色問題,進(jìn)而為各種行政關(guān)系雙方確定適當(dāng)?shù)臋?quán)利、義務(wù),并通過相應(yīng)的制度保證這種權(quán)利、義務(wù)的實際實現(xiàn) 。行政法律制度之所以能夠建立并得到公民的廣泛認(rèn)同和有效遵守,是因為該制度能夠體現(xiàn)和保障公民的權(quán)利,能夠保護(hù)公民的合法權(quán)益。反之,就會出臺新的規(guī)范替代。所以,龐德:“一項法律制度之所以成功,就在于它成功地在專斷的權(quán)力一端與受限制的權(quán)力一端之間達(dá)到了平衡并且維持了這種平衡。這種平衡不可能永遠(yuǎn)維持下去。文明的發(fā)展會不斷的打破平衡,而通過把理性運用于經(jīng)驗之上,這種平衡又會得到恢復(fù),而且也只有憑借這種方式,政治社會才能使自己得以永久的存在下去?！?/p>

第三、監(jiān)督權(quán)力運行,程序化行政執(zhí)法

行使行政權(quán)除了依據(jù)行政法規(guī)的基本規(guī)范外,還需要遵從行政法的基本原則。行政法的基本原則包括實體性基本原則和程序性基本原則。前者主要調(diào)整行政實體關(guān)系,包括依法行政原則、尊重和保障人權(quán)原則、越權(quán)無效原則、信賴保護(hù)原則以及比例原則。后者主要調(diào)整行政程序關(guān)系的,包括正當(dāng)法律程序原則、行政公開原則、行政公正原則和行政公平原則。行政法的基本原則貫徹于行政法之中,指導(dǎo)行政法的制定和實現(xiàn)的基本準(zhǔn)則。它可以是成文的,也可以是不成文的,在法律規(guī)范空白和出現(xiàn)漏洞的時候,作為共同理念可以彌補法律的不足;任何行政法律規(guī)范及其實施都不得與其相抵觸[8]。行政法治國家的建立,不僅及是制定完善的行政法規(guī)范,還要嚴(yán)格依據(jù)行政法的基本原則。韋伯認(rèn)為,世界上的統(tǒng)治類型莫過于三種:傳統(tǒng)型統(tǒng)治、魅力型統(tǒng)治和合理型統(tǒng)治(也有學(xué)者翻譯為法理型統(tǒng)治)。但是,不論是哪種形式的統(tǒng)治,統(tǒng)治者命令能否被服從的命運都取決于是否建立并培養(yǎng)了被統(tǒng)治者對統(tǒng)治的普遍信仰。只有被人們認(rèn)為是具有某種正當(dāng)性理由的命令,才會獲得被統(tǒng)治者的追隨,從而具有合法性。因此,在韋伯看來,所謂的正當(dāng)性與合法性一樣,其基礎(chǔ)都是“一種對規(guī)范的規(guī)則模式‘合乎法律’以及根據(jù)這些規(guī)則有權(quán)發(fā)布命令的那些人的權(quán)利的確信”。[9]144只有行政法基本原則的很好遵從,才能達(dá)到行政法很好執(zhí)行的效果,也即對行政法規(guī)范的信仰以及由這種信仰指導(dǎo)下的對行政命令的自覺服從。

三、“釣魚執(zhí)法”的概念及其主要特征

“釣魚執(zhí)法”是英美法系的專門概念,也叫做執(zhí)法圈套(entrapment)。行政執(zhí)法中的“釣魚執(zhí)法”,與刑事偵查中的“誘惑偵查”,或者叫“誘惑取證”類似。其實質(zhì)是以執(zhí)法的名義創(chuàng)收,借公權(quán)的力量謀利,行政執(zhí)法公正性和權(quán)威性被褻瀆、被挑戰(zhàn),執(zhí)法部門蛻化為斂財集團(tuán),這是違法行政、濫用權(quán)力的現(xiàn)象。“釣魚執(zhí)法”從法理上分析,當(dāng)事人原本沒有違法意圖,在執(zhí)法人員的引誘之下,才從事了違法活動。大陸法系國家對此也有嚴(yán)格限制,禁止執(zhí)法者為了取證,誘惑當(dāng)事人產(chǎn)生違法意圖。

“釣魚執(zhí)法”的方式主要表現(xiàn)為三種。顯露式、勾引式、陷害式。“顯露式”即是當(dāng)事人本身有違法或犯罪的企圖,且已經(jīng)實施,但是尚未顯露出來,通過引誘從而顯露違法事實。“勾引式”就是當(dāng)事人本身沒有任何的違法或犯罪意圖,而執(zhí)法部門采取某些行動勾引當(dāng)事人產(chǎn)生違法、犯罪意圖。“陷害式”就是當(dāng)事人本身沒有任何的違法或犯罪意圖,而執(zhí)法部門采取計劃陷害當(dāng)事人,使當(dāng)事人產(chǎn)生違法、犯罪意圖?！搬烎~式”行政執(zhí)法具有行政執(zhí)法的外部表象,在很大程度上欺騙性和迷惑性,其主要特征主要表現(xiàn)在:

第一、“釣魚式”行政執(zhí)法的執(zhí)法主體是特定的行政機(jī)關(guān),特定的行政主體為執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)范,依照法定職權(quán),就特定的具體事項對特定的公民法人或其他組織作出的直接或間接影響其權(quán)利義務(wù)的行為。

第二、“釣魚式”行政執(zhí)法的行政相對人具有表面上的“違法行為”。而這種“違法行為”的存在卻是因為社會公共利益的需求或者行政執(zhí)法人為達(dá)到某種目的采用誘導(dǎo)方法而導(dǎo)致的。

第三、“釣魚式”行政執(zhí)法的執(zhí)法程序是非法的。“釣魚式”行政執(zhí)法的行政主體利用處于積極主動的態(tài)勢,為破獲特殊案件而積極主動地采取誘惑性手段,在案件調(diào)查階段,“被釣者”的整個活動過程處于行政主體的嚴(yán)密監(jiān)控之下,所有的調(diào)查取證工作都是事前精心設(shè)計和安排的,“違法結(jié)果”也是執(zhí)法主體積極追求的結(jié)果。在某種程度上說,這種“違法結(jié)果”的發(fā)生是執(zhí)法機(jī)關(guān)“自編自導(dǎo)”的產(chǎn)物。

第四、“釣魚式”行政執(zhí)法的動機(jī)是故意的。該行政行為是為懲罰而故意實施的行政行為,甚至不惜采用違反道德的方法誘導(dǎo)行為人實施某種行為,其最終目的是追求某種物質(zhì)利益。所以,“釣魚式”行政執(zhí)法的最后結(jié)果總是采取罰款而結(jié)束。

四、“釣魚執(zhí)法”的行政法分析

(一)“釣魚執(zhí)法”與行政法基本原則

行政執(zhí)法要嚴(yán)格遵守行政法的基本原則要求,國家公權(quán)力必須服從和服務(wù)于公民權(quán)利。依法行政是行政法的基本要求,也是我國行政法治的追求目標(biāo)。“釣魚式”行政執(zhí)法在執(zhí)法目的、執(zhí)法程序以及執(zhí)法結(jié)果都與行政法的基本原則相背離。主要表現(xiàn)在:

第一、“釣魚式”行政執(zhí)法不符合合法行政原則

合法行政要求行政機(jī)關(guān)從事執(zhí)法活動必須有合法依據(jù)。“孫中界案”中行政執(zhí)法的依據(jù)是《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條“違反本條例的規(guī)定,未取得道路運輸經(jīng)營許可,擅自從事道路運輸經(jīng)營的,由縣級以上道路運輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營;有違法所得的,沒收違法所得,處違法所得2倍以上10倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的,處3萬元以上10萬元以下的罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”。而實際上與《中華人民共和國道路運輸條例》的立法宗旨相違背的?！吨腥A人民共和國道路運輸條例》第六十四條的規(guī)定;該條法規(guī)是主要針對“未取得道路運輸經(jīng)營許可,擅自從事道路運輸經(jīng)營的行為”也對行政道路運輸經(jīng)營進(jìn)行嚴(yán)格的定義,其包括道路旅客運輸經(jīng)營和道路貨物運輸經(jīng)營,道路運輸相關(guān)業(yè)務(wù)包括站(場)經(jīng)營、機(jī)動車維修經(jīng)營、機(jī)動車駕駛員培訓(xùn)。而“被釣魚”的行為往往是普通人的善意行為,執(zhí)法機(jī)關(guān)為了某種特定目的,把這種普通人的善意行為認(rèn)定為非法營運,與合法行政的要求相違背。

第二、“釣魚式”行政執(zhí)法不符合合理行政原則

行政機(jī)關(guān)實施行政管理,應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。行政主體及其工作人員是人民的公仆,其行政權(quán)力是人民賦予的。因此,行政權(quán)力的行使是為人民服務(wù),而不能利用此種權(quán)力為自身或與之有某種關(guān)系的個人、組織謀取某種利益。只有公正的行使權(quán)力,才能達(dá)到公平,才能使各種關(guān)系得到調(diào)整,使國家、社會的公告利益和個人、組織的利益得到很好的兼顧?！搬烎~式”行政執(zhí)法往往是追求某集體的私利而采取不正當(dāng)?shù)氖侄紊踔敛幌Р捎眠`反道德的方法誘導(dǎo)行為人實施某種行為達(dá)到目的。

第三、“釣魚式”行政執(zhí)法不符合程序正當(dāng)原則

正當(dāng)程序原則是指行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益的行政行為時,必須遵循正當(dāng)法律程序,包括事先告知相對人,向相對人說明行為的根據(jù)、理由,聽取相對人的陳述、申辯,事后向相對人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑?！搬烎~式”行政執(zhí)法中的“勾引式”,就是當(dāng)事人本身沒有任何的違法或犯罪意圖,而執(zhí)法部門采取行動勾引當(dāng)事人產(chǎn)生違法、犯罪意圖。違背了先有違法事實后有立案調(diào)查的行政執(zhí)法程序規(guī)定,其非正當(dāng)性應(yīng)無爭議。而“陷害式”更是明顯的不符合程序正當(dāng)?shù)囊蟆男姓ǖ慕嵌榷?“按照一般處罰程序進(jìn)行處罰,就必須首先要進(jìn)行“全面、客觀、公正地調(diào)查,收集有關(guān)證據(jù),必要時,還需依照法律、法規(guī)的規(guī)定,進(jìn)行檢查”。

第四、“釣魚式”行政執(zhí)法不符合誠信原則

誠信原則也叫信賴保護(hù)原則,是政府對自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用,不得隨意更改,不得反復(fù)無常。在權(quán)衡公民與政府的沖突時,要服從法的安定性。特別是在實踐中發(fā)生的沖突行為,要具體問題具體對待。“釣魚執(zhí)法”的顯著特征是“釣魚式”行政執(zhí)法的行政相對人具有表面上的“違法行為”。而這種“違法行為”可能是為社會公共利益或者緊急情況下采取的行為?！搬烎~式”行政執(zhí)法的對象僅僅是行政違法嫌疑人,行政違法的社會危害性非常少,對行政違法嫌疑人采用誘惑性調(diào)查手段超過了被普遍認(rèn)可的國家機(jī)關(guān)的道德責(zé)任界限,“釣魚式執(zhí)法”方式無疑對政府行政機(jī)關(guān)的公信力產(chǎn)生很大負(fù)面影響,它對公民的合法權(quán)益造成了損害,它損害了政府的形象,最后是從根本上影響了行政機(jī)關(guān)和相對人之間的良好互動關(guān)系,讓公眾對行政機(jī)關(guān)的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑由此而引發(fā)動搖對行政法規(guī)范的信仰和由這種信仰指導(dǎo)下對行政命令的自覺服從,其造成的負(fù)面影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其帶來的經(jīng)濟(jì)效益。

第五“釣魚式”行政執(zhí)法不符合尊重和保障人權(quán)原則

尊重和保障人權(quán)是憲法的基本原則,也是行政法的基本原則。作為一個法治政府,應(yīng)該尊重和保障人權(quán),切實維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益,使之不受侵犯,更不能以自己的行為侵犯公民的人權(quán),損害行政相對人的合法權(quán)益。從法治層面講,判斷一種行為合法還是違法,要考慮情節(jié)的問題,包括行為人的主觀動機(jī)以及事件過程中的具體情節(jié),最后再作出結(jié)論,這才符合行政法中重要的合理性原則,而執(zhí)法部門工作人員歪曲理解法條,借用行政權(quán)力來侵犯公民的人權(quán)。所以,“釣魚式”行政執(zhí)法與行政法的尊重和保障人權(quán)原則是相違背的。

(二)“釣魚執(zhí)法”與依法行政

“釣魚式”行政執(zhí)法的產(chǎn)生有其深刻的社會因素,比如執(zhí)法水平低、體制不健全以及法的實現(xiàn)等。因此,要杜絕“釣魚式”行政執(zhí)法,我們必須從以下方面來規(guī)范和執(zhí)行。

1.加大行政法的普及力度,提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。行政法觀念的薄弱是導(dǎo)致違法行政執(zhí)法的重要原因,因此要進(jìn)一步學(xué)習(xí)執(zhí)法規(guī)范和行政法的基本原理,加強執(zhí)法隊伍的法制學(xué)習(xí),提高執(zhí)法隊伍的執(zhí)法水平。

2.建立健康的工作激勵機(jī)制。追根尋源,從體制上找問題,建立嚴(yán)格的“罰沒制度”,行政執(zhí)法行為不能有收益行為,這也是體制改革中的一個急待解決的重要問題。

3.建立誠信政府。法律條文是一種實現(xiàn)社會公平的行為規(guī)范,但要將這種規(guī)范轉(zhuǎn)化為生活現(xiàn)實,則要通過相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)及人員的執(zhí)法活動,這就需要建立誠信政府,才能真正實現(xiàn)依法行政。

4.建立監(jiān)督體系,從制度上嚴(yán)格規(guī)范。按照職權(quán)法定、程序正當(dāng)、誠實守信的要求提升執(zhí)法水平,真正做到依法行政,真正接受來自各方面的監(jiān)督,讓各部門擺脫利益羈絆,公正執(zhí)法,從而規(guī)避“釣魚執(zhí)法”的再現(xiàn)。

5.應(yīng)該嚴(yán)格遵守國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》,從行政法基本原則出發(fā),全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的基本要求,做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

[1] 人民網(wǎng).[2009-10-20].http://society.people,com. cn/cB/101222233.html.

[2] E·Gellhorn,B·B·Boyer,Administrutive Law and Process in a Nushell,St,Paul:West pub lishing Co,1981.

[3] H.W.R.Wade,Administrative Law,oxford:Clarendon Press,1989.

[4] 姜民安.行政法與行政訴訟法:第2版[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005.

[5] 方世榮,石佑啟.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.

[6] 凱爾森.法與國家的一般理論[M].沈宗靈,譯.北京:中國大百科全書出版社,1996.

[7] 孟德斯鳩.論法的精神:上冊[M].張雁深,譯.上海:商務(wù)印書館,1987.

[8] 朱維究,吳華.論行政法的基本原則——兼論21世紀(jì)行政法基本原則的發(fā)展趨勢[M]//政法評論,北京:中國政法大學(xué)出版社,2002.

[9] 朗內(nèi)·斯萊格斯塔德.自由立憲主義及其批評者:卡爾·施密特和馬克思·韋伯[M].潘勤,謝鵬程,譯.北京:三聯(lián)書店,1997.

責(zé)任編輯:之 者

D922

A

1671-8275(2010)02-0114-03

2009-12-15

1.楊君軍(1986-),男,湖南師范大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)2008級碩士研究生。研究方向:憲法與行政法治。

2.黃一軍(1974-),男,湖南師范大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)2007級碩士研究生。研究方向:憲法與行政法治。