姜小卉

(江漢大學(xué)政法學(xué)院,湖北武漢 430056)

加強(qiáng)法律規(guī)制保護(hù) 引導(dǎo)民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展
——談獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展

姜小卉

(江漢大學(xué)政法學(xué)院,湖北武漢 430056)

發(fā)展民辦高校是我國現(xiàn)有教育資源不足的有力補(bǔ)充,也是推進(jìn)高等教育普及化的必由之路。獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育中的重要組成部分,但獨(dú)立學(xué)院面臨教學(xué)資源不足、資金運(yùn)作不暢等諸多問題。我國應(yīng)該加強(qiáng)法律支持和政策引導(dǎo),鼓勵(lì)獨(dú)立學(xué)院發(fā)揮自己的辦學(xué)特色,以順利實(shí)現(xiàn)我國民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

民辦高校;獨(dú)立學(xué)院;可持續(xù)發(fā)展

自上世紀(jì)的九十年代以來,我國的民辦高等教育得到長足的發(fā)展,各種各樣的辦學(xué)形式和大大小小的規(guī)模已是鱗次櫛比,而在這眾多的民辦高校中獨(dú)立學(xué)院更是異軍突起。到2008年民辦高校640所,其中獨(dú)立學(xué)院有322所,在校學(xué)生401.3萬人,其中本科生223.3萬人,專科生有178.0萬人,另有其他形式教育的學(xué)生27.7萬人;民辦的其他高等教育機(jī)構(gòu)866所,各類注冊學(xué)生92.02萬人。[1]在我國民辦高等教育已是推動我國高等教育普及化的必由之路。但是我國大多數(shù)民辦高校實(shí)施的是大專學(xué)歷教育,還難以承擔(dān)本科教學(xué)任務(wù),這導(dǎo)致不少地區(qū)的本專科教育結(jié)構(gòu)失衡;而從社會需求和人民群眾的需求來看,更要加快本科教育的發(fā)展速度。獨(dú)立學(xué)院是我國民辦高等教育發(fā)展到某一階段而產(chǎn)生的。

一、相關(guān)概念的界定

1.民辦高校、獨(dú)立學(xué)院、私立大學(xué)

民辦教育是國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個(gè)人,利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi),面向社會舉辦教育的高等學(xué)校及高等教育機(jī)構(gòu)。民辦高校概念的外延是涵蓋獨(dú)立學(xué)院和私立大學(xué)的,后二者是它的子項(xiàng)。

根據(jù)教育部的相關(guān)法律對獨(dú)立學(xué)院的界定是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個(gè)人合作,利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校,俗稱“官民合辦”、“官辦民營”。[2]獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分。

私立大學(xué),即是由大學(xué)法人所設(shè)立的,舉辦者一般為非國有機(jī)構(gòu)。法人者,團(tuán)體人格也。[3]大學(xué)法人是一個(gè)團(tuán)體性組織,具有獨(dú)立人格性即具有獨(dú)立的民事權(quán)利能力和行為能力,能夠獨(dú)立享受民事權(quán)利并承擔(dān)民事義務(wù)。私立大學(xué)概念對應(yīng)的是公立大學(xué),主要指投資主體性質(zhì)不同。

2.獨(dú)立學(xué)院的嬗變

獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展最初往往是由民營企業(yè)或私人投資購地建房,掛靠在一所名校(以后人們皆稱為母校)下面辦學(xué),由母體高校負(fù)責(zé)獨(dú)立學(xué)院的管理和教學(xué)工作,并收取學(xué)費(fèi)的一定比例的費(fèi)用作為管理費(fèi),在設(shè)立之初時(shí)期的畢業(yè)生一般可頒發(fā)母體高校的文憑,但是自2007年之后只能頒發(fā)獨(dú)立學(xué)院的文憑。另外,還有的獨(dú)立學(xué)院是由母體高校從校園內(nèi)劃出一塊土地和部分校舍或者將自己的閑置校區(qū)作為獨(dú)立學(xué)院,獨(dú)立學(xué)院的學(xué)費(fèi)或由母體高校管理或按議定的比例收作管理費(fèi)。所以,獨(dú)立學(xué)院不管現(xiàn)在是否“獨(dú)立”,其與母體高校還是有著千絲萬縷的聯(lián)系。據(jù)此有學(xué)者如肖云根據(jù)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的不同模式提出:獨(dú)立學(xué)院屬于再法人范疇,可以分為三種情況:一是“完全再法人”,二是“形式再法人”,三是“虛擬再法人”。[4]

二、我國獨(dú)立學(xué)院發(fā)展目前面臨的困境

1.獨(dú)立學(xué)院的性質(zhì)界定與其利益的沖突

教育部法規(guī)《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第三條規(guī)定我國的獨(dú)立學(xué)院屬于公益性事業(yè)。這就意味著獨(dú)立學(xué)院和其他民辦教育機(jī)構(gòu)都是公益性事業(yè)法人。獨(dú)立學(xué)院是為國家培養(yǎng)具備一定學(xué)歷和文憑的人才,并且其頒發(fā)的文憑得到社會和國家的認(rèn)可,而非學(xué)歷教育的民辦教育是僅僅提供知識和技能的培訓(xùn),沒有頒發(fā)文憑的資格。因?yàn)槎叩男再|(zhì)定位的不同,所以后者的規(guī)模是越來越大,甚至于有席卷和沖擊其他形式的教育之勢。固然這些民辦教育的快速成長與它比較先進(jìn)的教學(xué)手段和卓有成效的培訓(xùn)業(yè)績有關(guān),另一方面也是與他們利益增長有關(guān),因?yàn)槭召M(fèi)和管理有比較大的自主權(quán),他們就可以遍地開花式地大規(guī)模發(fā)展。筆者對我國民辦教育的蓬勃發(fā)展是持肯定的態(tài)度,更希望獨(dú)立學(xué)院也一樣得到充分的發(fā)展,這于國于民都是有意義的。筆者認(rèn)為教育事業(yè)是應(yīng)該屬于公益性的事業(yè),但是也應(yīng)該允許獨(dú)立學(xué)院有一定的利益發(fā)展空間,這樣對獨(dú)立學(xué)院的長足發(fā)展是有利的。

2.獨(dú)立學(xué)院單薄的師資力量影響其順利發(fā)展

獨(dú)立學(xué)院是從母體高校的資源中嬗變的一部分。事實(shí)上最初就是依賴于母體高校的師資,很多的獨(dú)立學(xué)院從建校到現(xiàn)在一直都有母體高校的師資。如果說當(dāng)初掛靠母校時(shí)合用了母校的資源,那么如今獨(dú)立學(xué)院應(yīng)該逐步走向獨(dú)立。獨(dú)立學(xué)院的一部分師資是母體高校的兼職教師,雖然獨(dú)立學(xué)院共享了母體高校的優(yōu)質(zhì)資源,但是這部分優(yōu)質(zhì)師資教學(xué)壓力繁重,要兼顧兩所以上大學(xué)的教學(xué)任務(wù),客觀上是對優(yōu)質(zhì)資源的過度和透支的利用。獨(dú)立學(xué)院的另一部分師資是自己培養(yǎng)的,由于獨(dú)立學(xué)院自身的存在也是很短的歷史,所以這部分的師資是需要時(shí)間和市場慢慢去成長。此外,獨(dú)立學(xué)院的課程設(shè)置和人才培養(yǎng)計(jì)劃大多數(shù)是對母體高校的一個(gè)翻版,短期內(nèi)難有自己特色。最后,獨(dú)立學(xué)院的學(xué)生競爭力也有待提高,就業(yè)時(shí)是否能突出自己的特長和專長,這是獨(dú)立學(xué)院師資優(yōu)良配置的結(jié)合點(diǎn),也是衡量獨(dú)立學(xué)院是否能持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)。

3.獨(dú)立學(xué)院經(jīng)費(fèi)運(yùn)作的不暢通限制其發(fā)展

按照教育部對獨(dú)立學(xué)院性質(zhì)的界定,所謂獨(dú)立學(xué)院是專指由普通本科院校按照新機(jī)制、新模式與社會力量合作舉辦的本科層次的辦學(xué)機(jī)構(gòu)?！蔼?dú)立學(xué)院”是我國公辦高校優(yōu)質(zhì)教育資源外延性擴(kuò)張過程中出現(xiàn)的新生主體。[5]獨(dú)立學(xué)院雖然作為一個(gè)公益性的法人,其行為能力需要資金經(jīng)費(fèi)來保障。我國的法律規(guī)定比較籠統(tǒng),國家只是規(guī)定了設(shè)立的最低注冊資金的一般要求,而許多獨(dú)立學(xué)院在進(jìn)一步增加投資,擴(kuò)大規(guī)模,提高發(fā)展層次,多渠道籌集資金等方面有許多實(shí)際的困難。獨(dú)立學(xué)院的校園占地面積要達(dá)到500畝,土地、校舍必須過戶到獨(dú)立學(xué)院名下,參與舉辦的社會組織注冊資金不低于5000萬,總資產(chǎn)不少于3億元。獨(dú)立學(xué)院良好的發(fā)展離不開經(jīng)費(fèi)的投入,多渠道籌集資金是非常必要的。

三、完善法律規(guī)制保護(hù),營造良好的發(fā)展環(huán)境

自從1982年頒布的《憲法》規(guī)定:“國家鼓勵(lì)社會力量依法舉辦教育”,這為我國的民辦高等教育提供了根本依據(jù)和保障。1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》鼓勵(lì)個(gè)人“遵守黨和政府的方針,采取多種形式和辦法積極地為發(fā)展教育貢獻(xiàn)力量”。在上世紀(jì)的九十年代,若干的法律法規(guī)雖然規(guī)制了我國的民高等教育,但是獨(dú)立學(xué)院這種新形式的民辦高校如雨后春筍般出現(xiàn)。雖然規(guī)制獨(dú)立學(xué)院的法律法規(guī)林林總總,但是仍不完善?；谝陨溪?dú)立學(xué)院面臨的困境,筆者認(rèn)為擬從以下幾方面進(jìn)行完善和管理。

1.理順各方關(guān)系,明晰產(chǎn)權(quán),促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展

獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展淵源也是多樣化的,獨(dú)立學(xué)院與母體高校、當(dāng)?shù)卣块T、社會各種舉辦教育組織方、參與舉辦獨(dú)立學(xué)院或?qū)嶋H控制的自然人,這眾多方的關(guān)系比較錯(cuò)綜復(fù)雜,產(chǎn)權(quán)不明晰。對此仁者見仁,智者見智。有的觀點(diǎn)是:老人老辦法,新人新辦法,區(qū)別對待。對此筆者不敢茍同,因?yàn)槿舢a(chǎn)權(quán)不明晰,長久發(fā)展于獨(dú)立學(xué)院是不利的。其一,產(chǎn)權(quán)不明晰的,會導(dǎo)致以后獨(dú)立學(xué)院在合理和合法范圍所獲利益的分配不均。其二,雖然法不溯及既往,但是會造成獨(dú)立學(xué)院之間新的不平衡。還有學(xué)者觀點(diǎn)是:根據(jù)獨(dú)立學(xué)院的原始資本來源不同進(jìn)行分類,不同的類別不同的管理:原始資本來源于國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)即為“公立民營”,利潤不許分配;原始資本來源于非國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)即為“私立民營”或“私立”,利潤可以分配。筆者認(rèn)為此種劃分現(xiàn)實(shí)意義不大,本人認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院的資產(chǎn)是可以進(jìn)行合法轉(zhuǎn)讓和處置,原始資本的來源只是對獨(dú)立學(xué)院的多種發(fā)展形式的佐證。獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展是需要對現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰,明確申請者和合作者的責(zé)、權(quán)、利,明晰的目的是實(shí)現(xiàn)更加獨(dú)立的發(fā)展。

2.完善教學(xué)的評估管理體系,提高獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)質(zhì)量

《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》堅(jiān)持了對獨(dú)立學(xué)院“積極支持、規(guī)范管理、改革創(chuàng)新”的指導(dǎo)思想。獨(dú)立學(xué)院的母體高校應(yīng)對獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)和管理負(fù)責(zé),并保證辦學(xué)質(zhì)量。母體高校要充分發(fā)揮其智力、人才資源優(yōu)勢,切實(shí)加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院的教師隊(duì)伍和管理隊(duì)伍建設(shè),建立并不斷完善獨(dú)立學(xué)院教學(xué)水平的監(jiān)測、評估體系。同時(shí),也應(yīng)該在法律的范圍內(nèi)大力支持和鼓勵(lì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行改革和創(chuàng)新,諸如:教學(xué)內(nèi)容、課程設(shè)置、教學(xué)方式和方法、教學(xué)理念的突破。筆者認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)定位不宜“一刀切”。當(dāng)然從現(xiàn)階段獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展整體水平來看,獨(dú)立學(xué)院是實(shí)施本科學(xué)歷教育的民辦高等教育機(jī)構(gòu),但是目前和今后,部分獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)和科研實(shí)力提高和發(fā)展,法律也應(yīng)該允許他們開辦更高層次的學(xué)歷教育。

3.加強(qiáng)民辦教育的獎(jiǎng)勵(lì)和扶持政策,切實(shí)保障獨(dú)立學(xué)院師生的合法權(quán)益

獨(dú)立學(xué)院依法享有《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的鼓勵(lì)、扶持政策。主要有:一是各級政府可設(shè)專項(xiàng)資金,用以資助獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展,獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人。二是各級政府可以采取資助,出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施來扶持獨(dú)立學(xué)院;國家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用金融、信貸手段支持獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。三是新建、擴(kuò)建獨(dú)立學(xué)院。四是獨(dú)立學(xué)院教職工在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會活動等方面依法享有與公辦高校教職工同等的權(quán)利。五是獨(dú)立學(xué)院學(xué)生在升學(xué)、就業(yè)、評獎(jiǎng)評優(yōu),以及納入國家家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系等方面,也應(yīng)當(dāng)與同級同類公辦高校的學(xué)生享受同等的權(quán)利。但是實(shí)際情況不是這樣。所以教育主管部門應(yīng)該保障獨(dú)立學(xué)院的學(xué)生切實(shí)享受與公辦高校學(xué)生同等權(quán)利,實(shí)現(xiàn)教育公平公正。

獨(dú)立學(xué)院是我國民辦教育中的主力軍?？v觀發(fā)達(dá)國家和東南亞國家高等教育的歷程,其實(shí)現(xiàn)高等教育普及化的重要途徑是發(fā)展私立高等教育。依靠多渠道集資,既減輕了國家的負(fù)擔(dān)又滿足了更多的國民上大學(xué)的需要,客觀上也促進(jìn)了國家的教育事業(yè)的發(fā)展。法律法規(guī)應(yīng)該對獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行規(guī)范和扶持,真正建立符合科學(xué)發(fā)展的特色高校。

[1] 中華人民共和國教育部.2008年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].2009-07-17.教育部門戶網(wǎng)站.

[2] 中華人民共和國教育部.獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法[EB/OL].2008-03-07.中國網(wǎng).

[3] 魏訓(xùn)鵬,費(fèi)堅(jiān).獨(dú)立學(xué)院的法律地位及屬性分析[J].中國高教研究,2009(04).

[4] 肖云.論獨(dú)立學(xué)院之獨(dú)立法人資格[J].現(xiàn)代教育科學(xué),2006(03).

[5] 秦惠民,胡林龍,陳立鵬.公辦高校優(yōu)質(zhì)教育資源外延型擴(kuò)張中獨(dú)立學(xué)院法律地位之探討[J].中國高教研究,2005(01).

責(zé)任編輯:石柏勝

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1671-8275(2010)02-0019-02

2010-01-22

姜小卉(1975-),女,湖北黃岡人,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)博士,江漢大學(xué)政法學(xué)院法學(xué)系講師。