徐珍珍

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院,福建廈門 361005)

非政府組織參與應(yīng)急管理研究綜述

徐珍珍

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院,福建廈門 361005)

近年來(lái),我國(guó)學(xué)者大都集中在以政府為主體的公共危機(jī)管理的研究上,對(duì)于公共危機(jī)管理中非政府組織的作用,學(xué)界系統(tǒng)的研究比較少見(jiàn)。因而,在借鑒國(guó)外對(duì)非政府組織參與應(yīng)急管理的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,來(lái)改善我國(guó)非政府組織參與應(yīng)急管理的狀況顯得很有價(jià)值。

非政府組織;應(yīng)急管理;公共管理

在國(guó)際局勢(shì)變幻莫測(cè)、國(guó)內(nèi)改革日趨深化的時(shí)代背景下,公共危機(jī)頻發(fā)已經(jīng)成為社會(huì)管理生活中的重大挑戰(zhàn)。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德在政府失靈理論中指出,政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利部門在滿足個(gè)人對(duì)于公共物品需求時(shí)具有相互替代性和互補(bǔ)性。也正由此決定了,當(dāng)國(guó)家面臨危機(jī)的時(shí)候,非政府組織應(yīng)充分發(fā)揮其在社會(huì)民眾與政府部門之間的緩沖作用,協(xié)助解決危機(jī)。近年來(lái)我國(guó)公共危機(jī)管理取得一定的研究成果,現(xiàn)簡(jiǎn)單地梳理一下,以利于我們更好地了解與把握非政府組織參與應(yīng)急管理方面最新的研究動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)。

一、非政府組織和應(yīng)急管理的概念及相關(guān)理論

(一)非政府組織的概念與特征

非政府組織,總體上強(qiáng)調(diào)的是指獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的社會(huì)組織。較為流行的是美國(guó)約翰-霍普金斯大學(xué)萊斯特·薩拉蒙教授提出的五大特征:①非政府性②非營(yíng)利性③自治性④志愿性⑤組織性。這一定義的內(nèi)涵正是近代西方對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)三者分立的理解模式的反映。由于該定義比較符合西方國(guó)家的基本情況,因而受到了廣泛國(guó)際社會(huì)中廣泛采用的認(rèn)可。

(二)應(yīng)急管理的概念、特征及過(guò)程

1.不少學(xué)者將“應(yīng)急管理”等同于“危機(jī)管理”。關(guān)于什么是危機(jī)管理,在借鑒國(guó)外學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,我國(guó)一些學(xué)者提出了自己的看法,主要有以下幾種:(1)強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理貫穿于危機(jī)性事件的整個(gè)生命周期。如張成福指出,“所謂的危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程,政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī),在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng),以期有效地預(yù)防、處理和消彌危機(jī)?！盵1](2)將“危機(jī)管理”看作“突發(fā)事件管理”,強(qiáng)調(diào)的是危機(jī)的多樣性和復(fù)雜性。如杜寶貴等指出,區(qū)別于常態(tài)下的公共管理,人們把處理突發(fā)性公共事件的管理稱之為公共危機(jī)管理或政府危機(jī)管理。[2](3)強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理不僅是政府管理的重要組成部分,還是政府組織相關(guān)社會(huì)力量共同對(duì)付危機(jī)性事件的過(guò)程。楊冠瓊認(rèn)為,危機(jī)管理就是政府組織相關(guān)力量在監(jiān)測(cè)、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解危機(jī)性事件的生成、演進(jìn)與影響的過(guò)程中所采取的一系列方法和措施。[3]此外,學(xué)者張小明指出:公共危機(jī)管理是對(duì)公共危機(jī)的管理,其管理主體既包括政府部門、非政府部門,也包括企業(yè)等私人部門,甚至還可以將公民個(gè)人涵蓋在內(nèi)。[4]

2.有學(xué)者認(rèn)為,“應(yīng)急管理”是風(fēng)險(xiǎn)管理的最高階段。[5]中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所研究員陳安認(rèn)為,風(fēng)險(xiǎn)屬于一個(gè)更廣泛意義層面上的概念,風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式多種多樣,大的可以是金融風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn),小的可以是交通事故風(fēng)險(xiǎn),而導(dǎo)致這些風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的來(lái)源可能是人為因素、自然災(zāi)害,甚至完全可能僅僅是一個(gè)意外。

從風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生過(guò)程和烈度角度分,風(fēng)險(xiǎn)類型事件有三個(gè)基本層次:干擾情形、危機(jī)狀態(tài)和突發(fā)災(zāi)難事件。其中,干擾情形是由內(nèi)部和外部因素引起的一種程度輕微的非正常擾動(dòng),這樣的擾動(dòng)通常會(huì)使系統(tǒng)明顯偏離初始計(jì)劃,并會(huì)影響到計(jì)劃實(shí)施。而危機(jī)則是人們不愿面對(duì)、不可預(yù)期、難以快速完成控制的局面。突發(fā)災(zāi)難事件則是一種已經(jīng)發(fā)生了的、迫在眉睫的危險(xiǎn)局勢(shì),影響到眾多人群,對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成威脅。對(duì)應(yīng)于以上三類風(fēng)險(xiǎn)事件,應(yīng)該存在三種不同管理模式,即:干擾管理、危機(jī)管理和應(yīng)急管理。

在《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中,把突發(fā)災(zāi)難性事件分為四大類,即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?？梢钥闯?突發(fā)災(zāi)難性事件從影響范圍、災(zāi)害程度方面,都是最強(qiáng)烈的一種。應(yīng)急管理因?yàn)槠涿鎸?duì)的是烈度最強(qiáng)的災(zāi)害事件,是風(fēng)險(xiǎn)管理的高級(jí)階段。

一個(gè)完整的應(yīng)急管理過(guò)程包括:風(fēng)險(xiǎn)減緩、災(zāi)害準(zhǔn)備、災(zāi)害響應(yīng)、災(zāi)害恢復(fù)。

二、國(guó)內(nèi)外非政府組織參與應(yīng)急管理研究現(xiàn)狀

(一)我國(guó)非政府組織參與應(yīng)急管理研究現(xiàn)狀

與國(guó)外相比,我國(guó)有關(guān)公共危機(jī)管理的研究起步晚。9·11事件之后,公共部門危機(jī)管理才引起了中國(guó)政府與學(xué)者的高度重視,一些課題才相繼出現(xiàn)。2003年“非典”之后,中國(guó)公共危機(jī)管理研究集中到公共衛(wèi)生與健康、社會(huì)保障與弱勢(shì)群體保護(hù)、政府問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)與公共服務(wù)等領(lǐng)域。清華大學(xué)公共管理學(xué)院薛瀾等主持了“社會(huì)變革中突發(fā)事件應(yīng)急管理”課題,課題成果著作《危機(jī)管理:轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》從社會(huì)轉(zhuǎn)型期的時(shí)代大背景探討了中國(guó)現(xiàn)階段危機(jī)形態(tài)的根源和特征,勾勒出了中國(guó)現(xiàn)代化危機(jī)管理體系的基本框架,為促進(jìn)公共治理結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了可借鑒的模式。

近年來(lái),一些新的研究成果不斷出現(xiàn),大多從政治學(xué)或社會(huì)學(xué)角度對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行分類,注重于危機(jī)產(chǎn)生的政治學(xué)或社會(huì)學(xué)原因分析,著重研究危機(jī)管理的組織戰(zhàn)略決策問(wèn)題與政府對(duì)公共危機(jī)事件的回應(yīng),從優(yōu)化公共治理結(jié)構(gòu)的角度研究政府管理體系完善問(wèn)題,研究成果具有較強(qiáng)的政策參考價(jià)值。通過(guò)眾多學(xué)者的努力,我國(guó)對(duì)突發(fā)公共事件管理的研究有了一定的進(jìn)展,但對(duì)于公共危機(jī)管理中非政府組織的作用,學(xué)界系統(tǒng)的研究比較少。政府在公共危機(jī)管理中必然起著主導(dǎo)作用,但政府畢竟是有限的政府,所能提供的公共服務(wù)和相關(guān)資源無(wú)法滿足危機(jī)管理中的全部需求,事實(shí)上政府需要大量非政府組織的力量來(lái)共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理。部分學(xué)者認(rèn)識(shí)到了這一問(wèn)題的研究意義,但對(duì)公共危機(jī)管理中非政府組織的參與進(jìn)行專題研究的并不多見(jiàn)。

(二)國(guó)外非政府組織參與應(yīng)急管理研究狀況

從學(xué)術(shù)研究角度來(lái)說(shuō),20世紀(jì)60至80年代,西方在對(duì)突發(fā)事件管理的研究出現(xiàn)了一次高潮,并形成了危機(jī)管理這一門學(xué)科。在這一領(lǐng)域最具影響力的理論著作主要有巴頓所著的《組織危機(jī)管理》、希斯所著的《危機(jī)管理》、羅森塔爾的《危機(jī)管理:應(yīng)對(duì)災(zāi)害、暴亂與恐怖主義》等。威廉·L·沃,格利高里·斯特雷布著的《有效應(yīng)急管理的合作與領(lǐng)導(dǎo)》認(rèn)為成功的應(yīng)急管理應(yīng)該廣泛地建立合作,必須利用廣泛的社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)心理及政治資源,非政府行動(dòng)者的參與可以構(gòu)建社區(qū)應(yīng)對(duì)未來(lái)災(zāi)害的能力。[6]美國(guó)“9· 11”事件后,公共部門的危機(jī)管理在國(guó)際范圍內(nèi)引起極大關(guān)注,國(guó)際上把對(duì)突發(fā)事件管理的主要注意力很快集中到反恐怖主義的國(guó)家安全領(lǐng)域。

國(guó)際上有關(guān)突發(fā)事件管理的研究已經(jīng)具有了以下發(fā)展趨勢(shì):一是突發(fā)事件管理呈現(xiàn)綜合性的特點(diǎn)。這種“綜合性”表現(xiàn)在三個(gè)方面:首先,強(qiáng)調(diào)“治理”的理念,使突發(fā)事件管理成為一種實(shí)現(xiàn)了分權(quán)、分層次、分目標(biāo)的多元化系統(tǒng)管理。其次,突發(fā)事件的管理不僅僅是政府的事情,企業(yè)和個(gè)人都要有意識(shí)地參與危機(jī)管理的各個(gè)環(huán)節(jié),與政府形成良性互動(dòng)。如美國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制是由美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)、州政府、地方郡市、志愿者組織、民間團(tuán)體、私人企業(yè)等共同組成的。第三,重視各部門的協(xié)調(diào)和信息共享。二是各國(guó)政府在分權(quán)的同時(shí),突發(fā)事件管理職能卻在強(qiáng)化。而對(duì)頻發(fā)的危機(jī),各國(guó)己經(jīng)把危機(jī)管理能力作為政府的基本職能之一,把大城市危機(jī)管理水平的高低,看作政府管理水平的重要指標(biāo)。三是國(guó)際交流與合作加強(qiáng)。

三、我國(guó)非政府組織參與應(yīng)急管理的研究小結(jié)

非政府組織在處理社會(huì)公共危機(jī)事件中扮演著不可忽視的角色。但是我國(guó)非政府組織在公共危機(jī)管理中的參與度相對(duì)于其它國(guó)家遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

(一)傳統(tǒng)管理模式與社會(huì)轉(zhuǎn)型所形成的矛盾

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府把非政府組織主要是看作自己的管理對(duì)象來(lái)對(duì)待,采取相當(dāng)嚴(yán)格的預(yù)防和監(jiān)控模式進(jìn)行管理,使非政府組織在突發(fā)事件中的作用受到不應(yīng)有的抑制。我國(guó)當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,利益和權(quán)力將在不同的主體之間進(jìn)行重新分配、轉(zhuǎn)移,形成諸多不穩(wěn)定因素,也就成為了引發(fā)突發(fā)事件的的誘因。但是政府職能轉(zhuǎn)變不到位,影響到非政府組織在突發(fā)事件中作用的發(fā)揮。另外,對(duì)非政府組織認(rèn)識(shí)不到位,限制了非政府組織在突發(fā)事件中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(二)缺乏社會(huì)力量應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的的理念及缺乏多元應(yīng)對(duì)主體間的合作經(jīng)驗(yàn)

長(zhǎng)期以來(lái),政府幾乎包攬突發(fā)事件所有階段的全部工作,社會(huì)民眾力量分散、孤軍奮戰(zhàn),作用有限。“全能政府”的管理理念無(wú)法給非政府組織的成長(zhǎng)提供良好的社會(huì)空間,非政府組織不發(fā)達(dá)和公民參與突發(fā)事件的管理意識(shí)、能力雙重缺乏,使社會(huì)力量參與突發(fā)公共事件的氛圍遠(yuǎn)未形成,突發(fā)公共事件管理多元主體之間的合作經(jīng)驗(yàn)很少。

(三)法制體系不夠健全,造成權(quán)、責(zé)、利的不對(duì)等

非政府組織發(fā)展缺乏完善的法律保障。多年來(lái),雖然我國(guó)政府制定了一些有關(guān)的非政府組織的法律法規(guī),但是,現(xiàn)有的管理制度仍存在著諸多不足之處。制定法律法規(guī)的出發(fā)點(diǎn)更多地是從有利于社會(huì)發(fā)展進(jìn)行管理與控制的角度設(shè)計(jì)的,而不是從社會(huì)本位即從有利于社會(huì)發(fā)展的角度去考慮公共政策的制定。

[1] 張成福.公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇[J].中國(guó)行政管理,2003(7).

[2] 杜寶貴,張韜.正確認(rèn)識(shí)公共危機(jī)管理中的幾個(gè)關(guān)系[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2003.

[3] 楊冠瓊.危機(jī)性事件的特征、類別與政府危機(jī)管理[J].新視野,2003(6).

[4] 張小明.從SARS事件看公共部門危機(jī)管理機(jī)制設(shè)計(jì)[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2003(3).

[5] 陳安,趙燕.我國(guó)應(yīng)急管理的進(jìn)展與趨勢(shì)[J].安全, 2007(3).

[6] 王宏偉.有效應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)與合作[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008(3).

責(zé)任編輯:張彩云

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1671-8275(2010)02-0014-02

2010-03-17

徐珍珍(1985-),女,江西撫州人,廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)系2007級(jí)碩士研究生。研究方向:西方馬克思主義理論。