黃含其，張 嬋

（1.湖南商學院 人事處，湖南 長沙410205；2.湖南商學院 財務處，湖南 長沙410205）

從“三鹿奶粉”事件看我國政府的食品安全監(jiān)管

黃含其1，張 嬋2

（1.湖南商學院 人事處，湖南 長沙410205；2.湖南商學院 財務處，湖南 長沙410205）

“三鹿奶粉”事件的發(fā)生將公眾的注意力再次集中到政府的監(jiān)管層面上。文章從4個方面深入分析了我國食品安全監(jiān)管的突出問題：初級原料生產者監(jiān)管缺失、監(jiān)測預警體系缺位、農產品加工產業(yè)鏈失衡以及政府監(jiān)管失控，并從政府監(jiān)管組織結構、綜合監(jiān)管手段以及政府監(jiān)管外部環(huán)境等方面提出了我國政府監(jiān)管食品安全的對策。

三鹿奶粉事件；食品安全；政府職能；監(jiān)督執(zhí)法

一、“三鹿奶粉”事件背景

2008年9月上旬開始，一場史無前例的食品安全事故席卷全國，國人震驚。截至2008年9月21日晚8時，因為食用了受三聚氰胺污染的三鹿牌嬰幼兒奶粉，全國共有39965名嬰幼兒接受門診治療咨詢，4人因腎衰竭死亡，其中12892人仍在住院治療，癥狀較重的嬰幼兒104人。[1]隨著調查的深入，奶制品市場混亂、監(jiān)管機制存在漏洞、監(jiān)管工作不力等深層次原因浮出水面。這一事件暴露出了部分企業(yè)無視人民健康和生命安全，社會公德嚴重淪喪。同時，也折射出從各部委到各級地方政府的監(jiān)管職能缺失，極大地損害了政府公信力和國家形象，政府的監(jiān)管能力受到質疑。

根據1994年《國際化學品安全手冊》記載：長期或反復大量攝入三聚氰胺可能對腎與膀胱產生影響，將導致產生結石。一種化工原料，為什么會被摻雜在奶粉中呢？這恐怕是我們每一個人都百思不得其解的問題。

這就要從食品中檢測蛋白質的方法與標準談起。在食品加工中需要檢測蛋白質含量，但是直接測量蛋白質含量的技術比較復雜，成本也比較高，不適合大范圍推廣，所以業(yè)界常常使用一種叫做凱氏定氮法（Kjeldahl method）的方法，通過測量食品中氮原子的含量來間接推算蛋白質的含量。也就是說，食品中氮原子含量越高，其中的蛋白質含量就越高。三聚氰胺中含氮量很高，而且生產工藝簡單、成本很低，有人估算在植物蛋白粉和飼料中使蛋白質增加1個百分點，用三聚氰胺的花費只有真實蛋白原料的1／5，這無疑給予了摻假、造假者極大的利益驅動。另外三聚氰胺作為一種白色結晶粉末，無色無味，摻雜后不易被發(fā)現等也成了摻假、造假者心存僥幸的原因。

二、我國食品安全監(jiān)管的突出問題及原因

當中國的老百姓還在對蘇丹紅、多寶魚、大頭娃娃奶粉等食品安全事件心有余悸的時候，“三鹿奶粉”事件又給我們重重一擊，人們再次發(fā)出“我們、我們的孩子還能吃什么?”的感嘆?！叭鼓谭邸笔录囊粋€側面再次揭示了我國嚴重的食品安全問題，使得我們不得不再次對我國食品安全監(jiān)管體制進行深刻的反思。

（一）我國食品安全監(jiān)管存在的突出問題

1.初級原料生產者監(jiān)管缺失。這直接導致了農戶的生產行為不規(guī)范，事件的罪魁禍首是奶源的失控。無獨有偶，在許多食品安全事件的背后，都是生產者在利益的驅使下，甚至喪失了人性道德，違法造假所致。

2.監(jiān)測預警體系缺位。其一，我國現有的監(jiān)測預警水平低?，F行的蛋白質檢驗方法是按《食品中蛋白質的測定方法》（GB／T5009.5）進行檢測，這種檢測方法主要是根據蛋白質是含氮有機化合物這一性質，先測定食品中氮的含量，再將檢測出的含氮量乘以含氮系數，所得結果即被認為是蛋白質含量。由此可見，現行的標準是有缺陷的，在乳制品加工行業(yè)中，標準缺陷被利用的一種途徑是：在本應該是動物蛋白的奶粉中添加植物蛋白（如大豆蛋白），對人體無明顯副作用，這似乎已成為行業(yè)潛規(guī)則；另一種則是不顧人的死活而人為添加三聚氰胺，以提高蛋白質檢測含量。其二，投入不足，深入研究不夠。食品安全具有潛在性和科學上的不確定性。對其安全性的確定，往往憑感官是不能準確判斷的，需要借助科學的技術和儀器設備。然而我國由于長期以來經費投入不足，加上國家在食品安全方面缺乏相關的課題研究，以致不能準確檢測出食品中有害成分的含量或食品中的潛在危害。

3.農產品加工產業(yè)鏈失衡。其一，原料基地建設滯后。奶源問題是中國乳制品企業(yè)的“命門”，像三鹿集團這種有著上百億銷售規(guī)模的企業(yè)，都沒有多少標準化、可管控的奶源環(huán)節(jié)，那么其他中小規(guī)模乳制品企業(yè)的奶源狀況更令人堪憂。其二，產業(yè)鏈各主體利益分配不均。在乳制品加工產業(yè)鏈的各主體中，長期以來呈現“企業(yè)一頭獨大”的態(tài)勢，乳制品加工企業(yè)在原料奶的定價、鮮奶收購的檢測標準確定、企業(yè)與奶農的利益關系中占有絕對優(yōu)勢地位，而奶農在乳業(yè)市場中長期處于弱勢地位。地方政府、奶業(yè)行業(yè)協會等對企業(yè)也缺乏有效的監(jiān)督機制。

4.政府監(jiān)管失控。“三鹿問題奶粉”事發(fā)后，國家質檢總局在全國緊急開展了嬰幼兒奶粉三聚氰胺含量專項檢查。此次專項檢查對全國109家企業(yè)進行了排查，共檢驗了這些企業(yè)的491個批次的產品。階段性檢查結果顯示，有22家嬰幼兒奶粉生產企業(yè)的69個批次產品檢出了不同含量的三聚氰胺。[2]新聞媒體對檢查結果進行了及時的通報，對公眾進行警示，但這只是遲到的警示！誠然，亡羊補牢，為時未晚。但是我們的政府為什么不能把防范工作做在事故發(fā)生之前呢？縱觀三鹿奶粉事件的始末，在很大程度上，其曝光和進展都是媒體在加以引導，而各大監(jiān)管部門在危機爆發(fā)之后的前期基本上是在壓力下的被動行為，顯然沒有進行整體危機處理的統籌。從這種意義上講，三鹿奶粉事件在某個階段處于一種相對無序的狀態(tài)，使得危機影響和后果超過了危機事實。三鹿奶粉事件折射出的我國食品安全政府監(jiān)管失效的問題恐怕還遠遠不止這些，這是一次對我國食品安全政府監(jiān)管能力的宣戰(zhàn)，同時也是對我國食品安全政府監(jiān)管機制的重新審視。

（二）我國食品安全監(jiān)管問題的原因分析

1.權力分配混亂、責任與權力脫節(jié)、部門之間的協調性差。

食品安全管理權歸多部門共有，各部門在各自負責的環(huán)節(jié)、領域、場所內行使自己的權利，看似分工明確，但在實踐中則難以執(zhí)行。一是權力分配仍顯得過于分散，多頭管理不利于協調，大大降低了監(jiān)管的效率。二是許多規(guī)定不夠明確。如食品藥品監(jiān)管部門職責不夠明朗。各個環(huán)節(jié)都有相關部門監(jiān)管，其綜合監(jiān)管指的是什么？對哪些或哪類的重大事故可以組織查處？以誰的名義查處？這樣不可避免地會出現重復監(jiān)管、雙重監(jiān)管、越權監(jiān)管等現象。三是責權脫節(jié)。如在某個環(huán)節(jié)出了問題，責任由誰承擔？承擔“綜合監(jiān)管”職責的食品藥品監(jiān)管部門是否應當承擔相應的責任?如果承擔，其合理性、合法性的依據又何在？嚴重的條塊分割難以形成合力，各部門缺乏統一協調，各個環(huán)節(jié)難以有效溝通。雖然監(jiān)管部門相對減少了，但是由于監(jiān)管體制框架沒有改變，無法從根本上改變多年來形成的“多頭管理，無人負責”的現象，食品監(jiān)管體制的走向亦顯得撲朔迷離。

2.上下難以協調統一，運作不靈，中央與地方的關系有待進一步理順。

現行的食品安全監(jiān)管工作由中央和地方政府的管理機構共同負責。各個機構從中央到地方的垂直系統也十分復雜，有垂直管理的，也有分級管理的。如衛(wèi)生部和農業(yè)部從中央到地方都是分級管理；質檢總局的出入境檢驗檢疫系統屬于垂直管理，其余機構屬于分級管理；食品藥品管理局中央和省一級屬于分級管理，而省一級以下部門則又實行垂直管理，真可謂是錯綜復雜。一般情況下實行分級管理的機構直接對當地的本級政府負責，接受中央機構的管理和技術指導，而實行垂直管理的機構則是對上一級直屬機構負責，由于地方政府有權制定自己的規(guī)章和標準，受地方保護主義的影響，他們可能更多地關注自己本地區(qū)利益而不是國家規(guī)定。地方各級監(jiān)管機構在實際操作中難以形成協調統一。

三、我國政府監(jiān)管食品安全的對策建議

目前，我國的食品行業(yè)正逐步在食品安全方面與國際標準接軌，正處于一個新的發(fā)展時期。食品安全涉及多部門、多層次、多環(huán)節(jié)，是一個復雜的系統工程，所以加強食品安全，既要從源頭抓起，打下良好的基礎，又要有針對性地在幾個薄弱的環(huán)節(jié)上，有計劃、系統地進行。[3]為此，我們必須從多個層面，綜合解決食品安全政府監(jiān)管問題，建立統一、高效、權威、科學的食品安全監(jiān)管體系。

（一）完善政府監(jiān)管組織結構

科學、合理的食品安全監(jiān)管體系對于確保我國人民的身體健康和財產安全至關重要。建立和完善統一協調、權責明晰的食品安全監(jiān)管體制是有效監(jiān)管的前提條件。要建立我國的食品安全保障體系，必須首先改革我國現有的食品安全監(jiān)管體制，最終建立一個以法律為保障，政府、中介組織、企業(yè)和消費者各負其責，政府各監(jiān)管部門之間統一協調、權責明晰的食品安全監(jiān)管體制，可著重從以下幾個方面考慮：

第一，成立國家食品安全委員會。我國對食品實行多頭管理，執(zhí)法中各部門職責交叉、政出多門，給不法分子可乘之機。成立國家食品安全委員會具有十分重要的意義。在我國現行的食品安全監(jiān)管體系中，還缺少像食品安全委員會這樣一個綜合執(zhí)法的機構。

第二，重新設計政府部門在食品安全監(jiān)管中的分工。多部門負責基礎上的食品安全監(jiān)管體系是我國食品管理體系的弊端，這種體系導致了各機構之間職能交叉，責任不清等問題。因此，對食品安全監(jiān)管機構進行合理分工是改革現有食品安全管理體制的核心任務。

第三，深化衛(wèi)生監(jiān)督體制改革。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善和依法治國基本方略的確立，現行的衛(wèi)生監(jiān)督體制已不適應當前形勢的要求，迫切需要進行改革。

（二）加強研究，提高綜合監(jiān)管手段運用

建立健全高效、權威監(jiān)管手段是政府實現食品安全有效監(jiān)管的保障和基礎。有效的監(jiān)管手段可以起到控制危險的作用，而完備的監(jiān)督管理手段應該包括：

第一，建立和完善我國食品安全法律法規(guī)體系。有關食品安全的監(jiān)管法律和法規(guī)是食品安全監(jiān)管體系的基礎部分，為實現從“農田到餐桌”食品安全全程監(jiān)管和國際貿易提供了基礎。

第二，完善統一全面的食品安全標準體系。食品安全標準與法律一起構成了食品安全體系的兩大基石。標準是食品生產與加工必須達到的要求，也是政府管理部門執(zhí)法的立足點。完善的食品安全標準體系是實施食品“從農田到餐桌”全過程監(jiān)管的技術保障和支撐。

第三，進一步完善專業(yè)化的食品安全檢驗檢測體系。政府檢驗檢測體系的主要任務是按照國家法律法規(guī)，依據國家標準、行業(yè)標準的要求，以先進的儀器設備和可靠的實驗環(huán)境為手段，對食品質量安全實施科學、公正的檢測、鑒定和評價。

第四，完善我國食品安全認證認可體系。安全認證不僅是促進企業(yè)和其他組織提高管理和服務水平、保證產品質量的可靠方式，同時也成為了一個國家從源頭上確保產品安全和規(guī)范市場行為、促進對外貿易的戰(zhàn)略性選擇。

第五，建立較為完善的食品安全應急處理體系。食品安全危機的增長速度和危機所造成的損失具有非線性特點，所以應當提前建立預警機制。國家食品安全預警系統要有三大要素：危機匯報制度、危機公告制度和危機評估系統。

第六，建立食品安全信息監(jiān)測、通報、發(fā)布的網絡體系。通過運行網絡體系，對食品安全信息收集、歸納、匯總，經過科學的研究分析，由有關部門統一對外發(fā)布，引導公眾在對食品的選擇中趨利避害，同時避免了由于發(fā)布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇困難。

（三）建立良好的政府監(jiān)管外部環(huán)境

要建立統一、高效、權威、科學的食品安全監(jiān)管體系，僅靠政府層面一方的努力是不夠的，還需要整個社會共同努力。

第一，初步建立我國食品安全信用體系。食品安全不僅需要政府的監(jiān)管，也需要政府在信用體系方面加大建設力度，運用市場規(guī)律，把食品企業(yè)對社會的食品安全責任真正轉化為自覺意識。首先，法律建設是信用體系的外在保障。其次，道德約束是信用體系的內在要求。再次，健全的機制是信用體系的內容。最后，公平的氛圍是信用體系的基礎。

第二，充分發(fā)揮新聞輿論、網絡信息平臺和消費者的監(jiān)督作用。新聞輿論監(jiān)督具有事實公開、傳播快速、影響廣泛、揭露深刻、問題處置及時等優(yōu)勢，能夠迅速聚焦公眾注意力，形成社會壓力，引起政府的高度關注，促使司法機關秉公辦事。但同時也要加強對新聞輿論監(jiān)督的合理引導。

第三，發(fā)揮行業(yè)協會等中介組織的作用。充分發(fā)揮行業(yè)協會等中介機構以及研究機構對食品安全的推動作用，這是由政府自身的局限性所決定的。行業(yè)協會作為民間管理和民間自制形式，其優(yōu)勢在于成員身處行業(yè)中間，對食品安全比政府和消費者擁有更多的信息，可以很好地解決食品安全中信息不對稱的問題。

第四，建立食品安全宣傳教育體系，提高公眾食品安全意識。[4]消費者安全意識的增強，對提高政府監(jiān)管水平，加強食品在生產、加工、流通、銷售等環(huán)節(jié)的安全保證，具有十分重要的意義。加強食品安全的公共教育，建立與消費者溝通的渠道，報告相關的食品質量事故和信息，不僅僅是建立生產者、銷售者、消費者及公共管理機構和組織之間聯系的客觀需要，也是提高食品安全性的一項重要任務和環(huán)節(jié)。

[1]誰動了我們的奶粉[EB/OL].http://forum.10jqka.com.cn/html/51,6081/ 3882,1.html.

[2]22企業(yè)69批次產品檢出三聚氰胺[EB/OL].http://www.gscn.com.cn/ get/Daytitle/0891708480937637_20.html.

[3]建立食品安全的九大保障體系[EB/OL].http://www.lwlm.com/html/ 2008-09/153063.htm.

[4]陳向榮.加強我國食品安全監(jiān)管研究[D].中國碩士學位論文全文數據庫,2007,(6).

[5]王磊.對我國食品安全監(jiān)管現狀的思考[J].中國食物與營養(yǎng),2006, (6).

[6]王淑娟.我國食品安全管理中的政府管制缺失分析[D].中國碩士學位論文,2007.