許艷

(北京大學(xué)，北京 100871)

一、文獻(xiàn)綜析

近年來(lái)，隨著“省管縣”改革的思路得到?jīng)Q策層認(rèn)可，理論界在“省管縣”改革的必要性和可行性方面已經(jīng)取得了一定共識(shí)。21世紀(jì)后，一些地區(qū)逐步推行“省直管縣”財(cái)政改革試點(diǎn)。在“省管縣”體制改革的問(wèn)題上，學(xué)者們集思廣益，提出了很多獨(dú)創(chuàng)性意見(jiàn)，相關(guān)學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)主要可以歸為以下幾類(lèi)：

1.省直管縣論

這種觀(guān)點(diǎn)在理論界較為盛行，按照進(jìn)行程度和改革規(guī)模的不同又可以分為市縣分治和縮省擴(kuò)縣兩種觀(guān)點(diǎn)，可以說(shuō)后者是前者的延伸和進(jìn)一步思考。

（1）市縣分治。建立省管縣體制的實(shí)質(zhì)就是市縣分治、市縣脫鉤、省直接領(lǐng)導(dǎo)縣，這也是省管縣體制實(shí)行的最基本方式。市縣分治并不意味著要撤消地級(jí)市，只是撤消市管縣行政體制，地級(jí)市仍然保留，把市和縣處于同一競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，共同受治于省。實(shí)行市縣分治后，仍然要加強(qiáng)地級(jí)市的城市建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)域性中心城市的帶動(dòng)作用。由于很多地級(jí)市遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到區(qū)域性中心城市的要求，所以在未來(lái)一段時(shí)間里，可以將一些與中心城市有著密切關(guān)聯(lián)、不可分割的縣、市轉(zhuǎn)型為市轄區(qū)，一方面可以減少省級(jí)政府的管理幅度，另一方面也為中心城市解決城市發(fā)展空間問(wèn)題。

（2）縮省擴(kuò)縣。在市縣分治的基礎(chǔ)上，實(shí)施省直管縣體制，由于少了一個(gè)中間管理層級(jí)地級(jí)市，這無(wú)形間擴(kuò)大了省一級(jí)的管理幅度，同時(shí)所管轄的行政單位也變得很大。為了保持省的合理管理幅度，理論上有兩種選擇：縮省或者并縣。民政部地名司司長(zhǎng)戴均良認(rèn)為從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和管理需要出發(fā)全國(guó)省級(jí)建置可以設(shè)50-60個(gè)，在劃小省區(qū)的同時(shí)，對(duì)規(guī)模過(guò)小的縣可以合并。學(xué)術(shù)界對(duì)此觀(guān)點(diǎn)意見(jiàn)不一，但大多數(shù)認(rèn)為可以適當(dāng)?shù)貙?duì)個(gè)別省級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，但大規(guī)模的重新劃分和調(diào)整省級(jí)區(qū)劃是不可行的，因?yàn)榇蠓鹊恼{(diào)整省級(jí)區(qū)劃，必將對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。

2.市協(xié)縣論

取消“市管縣”行政區(qū)傳統(tǒng)概念，建立一種新型的“市協(xié)縣”城鄉(xiāng)綜合協(xié)作區(qū)概念。即取消市縣之間的上下行政隸屬關(guān)系，建立一種互相協(xié)作的平行互動(dòng)關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并建立城鄉(xiāng)協(xié)作的行政管理體制、建立覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其管理體制、建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)保障體制、建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍制度、健全基層自治組織等，通過(guò)改革探索，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論

進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是改革“市管縣”體制弊端的有效途徑，并為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可和接受。各地的操作方式大多是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下，賦予部分縣與設(shè)區(qū)市相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)，包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等極為敏感的權(quán)力等。其特點(diǎn)是：第一，賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級(jí)政府的行政審批權(quán)力直接下放到縣；第二，在財(cái)政體制上相應(yīng)增加縣級(jí)財(cái)政的分享比例，增加縣級(jí)政府收入；第三，選擇擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣時(shí)，優(yōu)先考慮綜合實(shí)力較強(qiáng)的縣，兼顧部分中等和貧困縣?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢(shì)或者不公平待遇的縣級(jí)地區(qū)，它們?cè)诟母镏蝎@得了更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，并得以重新分配資源。[1]

二、本研究理論視角

已有研究成果對(duì)這一問(wèn)題的研究常采用制度分析，行政分析，政治分析，假設(shè)改革成本為0。也就是說(shuō)，在制度設(shè)計(jì)的思考中，強(qiáng)調(diào)“市管縣“與“省管縣”兩種體制的收益能力的比較，往往忽略了制度轉(zhuǎn)換而形成的昂貴的改革成本，以及由此產(chǎn)生的利益補(bǔ)償?shù)某杀?，這可能導(dǎo)致理論與實(shí)踐可行性的脫節(jié)，即方案可行性問(wèn)題。國(guó)家也是“經(jīng)濟(jì)人”，只有當(dāng)制度改革存在預(yù)期收益，并且預(yù)期收益大于改革綜合成本，才有可能進(jìn)行制度創(chuàng)新。否則，既使推進(jìn)，亦難長(zhǎng)久，且效果不佳。

在研究理論視角上，本文采用CBA分析法，即成本收益分析視角。成本收益分析法(Cost-BenefitAnalysis，CBA)是一種經(jīng)濟(jì)決策方法，它是通過(guò)比較各種備選項(xiàng)目的全部預(yù)期收益和全部預(yù)期成本的現(xiàn)值來(lái)評(píng)價(jià)這些項(xiàng)目，以作為決策參考或依據(jù)的一種方法。[2]自20世紀(jì)30年代開(kāi)始滲透到政府活動(dòng)中后，CBA方法被廣泛運(yùn)用于公共項(xiàng)目和公共政策過(guò)程中，并為公共部門(mén)決策者提供了很好的決策支持服務(wù)。

CBA方法著重于成本與收益兩方面的計(jì)量與比較。但它不是只分析直接的收益與成本，而是分析包括間接的收益與成本在內(nèi)的全部收益與成本；不限于貨幣收支的比較，還包括不能用貨幣反映甚至較難數(shù)量化的收益與成本的比較；不是考慮過(guò)去實(shí)際發(fā)生的收益與成本，而是預(yù)期決策后與行動(dòng)方案選擇有關(guān)的未來(lái)的收益與成本原則上，成本的計(jì)量應(yīng)與稀缺資源的有效使用相符合，收益的計(jì)量應(yīng)與政策的發(fā)展目標(biāo)相符合。[3]具體說(shuō)來(lái)，一個(gè)方案項(xiàng)目的成本包括基本成本（投資成本和經(jīng)營(yíng)成本）、輔助成本（為充分發(fā)揮收益而產(chǎn)生的有關(guān)成本）、無(wú)形成本（生態(tài)破壞環(huán)境污染等引起的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)代價(jià)）；一個(gè)方案或項(xiàng)目收益相應(yīng)地也包括基本收益（能直接提供的產(chǎn)品或服務(wù)的值）、派生收益（有關(guān)派生活動(dòng)所增加的收入）、無(wú)形收益（增進(jìn)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定，改善環(huán)境等社收益）。作為公共支出效益評(píng)價(jià)方法之一，CBA方法主要適用效益是有形的、可以用貨幣衡量的支出項(xiàng)目，如公共工程項(xiàng)目等。CBA方法指標(biāo)為：凈收益=收益-成本=B-C，成本-效益比值=成本/效益=C/B，其成本效益未經(jīng)凈現(xiàn)值調(diào)整。這意味著把投資方案中投入的成本與其發(fā)生的收益進(jìn)行對(duì)比，若收益大于成本，表示經(jīng)濟(jì)上可行，事情值得做；若收益小于成本表示經(jīng)濟(jì)上不可行，事情不值得做。

在CBA分析法(成本收益分析視角)下，對(duì)“省管縣”的制度績(jī)效進(jìn)行深入比較，動(dòng)態(tài)地探析制度的成本與收益比?！笆」芸h”在制度績(jī)效上存在以下三種公式。

第一種公式：省管縣的潛在收益〈市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。利益補(bǔ)償成本指的是：改革中利益受損的一方或雙方，因?yàn)槔媸軗p，反對(duì)改革，除非該方能得到相應(yīng)的利益補(bǔ)償，因此需采取“增量改革”思路，來(lái)給予該方一定利益補(bǔ)償，從而構(gòu)成潤(rùn)滑改革的必要成本。在第一種公式下，總成本大于潛在收益，省管縣在經(jīng)濟(jì)意義上不是有效的改革，因?yàn)槭サ谋鹊玫降母?，不能形成效率的“帕累托”改善?/p>

第二種公式：省管縣的潛在收益〉市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。在第二種情況下，省管縣的潛在收益大于改革的總成本，在這種情況下，改革是有效的，并且由于通過(guò)利益補(bǔ)償?shù)玫礁鞣街С?，而得以迅速推進(jìn)。

第三種公式：省管縣的潛在收益=市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。在第三種情況下，省管縣的收益等同于總成本，改革并非“經(jīng)濟(jì)的”選擇。但這種公式出現(xiàn)的概率很低。

在中國(guó)，東部、中部、西部的區(qū)域差別很大，不同地區(qū)會(huì)出現(xiàn)不同公式，這就需“省管縣”改革實(shí)事求是，通過(guò)試點(diǎn)而漸進(jìn)推進(jìn)。

三、“省管縣”體制的成本-收益分析

“市管縣”體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，該體制主要為中心城市服務(wù)，縣成為地級(jí)市的附屬行政單位。隨著政府管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度不斷提高，省管縣體制日趨成熟。省管縣體制不僅僅是行政區(qū)劃的簡(jiǎn)單變動(dòng)，而是地方政府權(quán)力再分配。省管縣體制下，“縣”在法律地位與“市”平等，將直接掌握縣域范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理權(quán)。浙江、廣東、河南、遼寧、湖北已進(jìn)行了財(cái)政上省直管縣的嘗試，浙江甚至在一些社會(huì)管理上進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)。省管縣體制符合城鄉(xiāng)分治的國(guó)際慣例，既有利于減少行政層級(jí)，降低行政成本；亦有利于縮小城鄉(xiāng)差距，“縣”只與“市”處于平等的法律地位條件下，才有可能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，中國(guó)東部、中部、西部差別很大，不同地區(qū)會(huì)出現(xiàn)不同的成本收益公式，這就需改革采取漸進(jìn)、試點(diǎn)、實(shí)事求是的路徑。

（一）收益分析

1.市與縣：零和博弈走向正和博弈

在我國(guó)，縣是承擔(dān)公共服務(wù)的最大載體，但在目前“市管縣”模式下，縣的財(cái)權(quán)和職責(zé)不相匹配。按照省管縣財(cái)政的框架，再加上“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革，以往五個(gè)層級(jí)的財(cái)政框架就會(huì)演變成中央、省、市縣三個(gè)層級(jí)，三個(gè)層級(jí)配上中央和省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，會(huì)更有效地改變基層財(cái)政的負(fù)擔(dān)，減少財(cái)政運(yùn)行成本，促進(jìn)政府職能合理化?？h財(cái)政省直管，減少了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的層次，提高了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的效率?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)稅收，有利于建立合理的財(cái)政稅收體制。

“省管縣”模式有利于縣形成更為均衡合理的權(quán)財(cái)責(zé)配置，可以提高縣域經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)，避免資源過(guò)度向中心城市集中。省管縣一方面體現(xiàn)于財(cái)政，另一方面體現(xiàn)于行政人事，財(cái)政改革是第一步，為行政省管縣提供了條件，最終實(shí)現(xiàn)地級(jí)市不再管轄縣?！笆锌h分治”，解除市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，決不是要弱化地級(jí)市的功能和地位，而是要使市縣能夠遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，通過(guò)轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體的自由選擇，來(lái)確定市縣之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。一旦地級(jí)市將自身定位為與周邊縣(市)平等競(jìng)爭(zhēng)的行政區(qū)劃單位，其發(fā)展就要遵循區(qū)域空間格局演變的規(guī)律，最大限度發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心的輻射功能和服務(wù)功能，而不是通過(guò)行政手段來(lái)截留、攫取縣的資源。就此而言，對(duì)縣的放權(quán)，并不一定意味著對(duì)市的削弱，而是要促使市、縣從零和博弈、負(fù)和博弈，走向正和博弈。省和市、縣的經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)系，應(yīng)以市場(chǎng)為推動(dòng)，政府協(xié)調(diào)為輔，逐步形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。實(shí)現(xiàn)省直領(lǐng)導(dǎo)縣的管理體制，有利于加快省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，加強(qiáng)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

2.縣域生產(chǎn)力的解放

省直管縣解放縣域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，大多官員都指出，現(xiàn)階段縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問(wèn)題是：沒(méi)錢(qián)、沒(méi)權(quán)、沒(méi)人、沒(méi)地。因此，發(fā)揮縣級(jí)政府在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中的主導(dǎo)作用，成為當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。盡管廣東的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革已經(jīng)取得了一定成效，但市縣的“命令服從”關(guān)系并未根本改變。省管縣體制使縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為和管理方式上，擺脫了現(xiàn)有的市級(jí)政府的束縛和干預(yù)，符合縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。省管縣體制通過(guò)減少管理層級(jí)和政策傳遞環(huán)節(jié)，理順政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，提高政策效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。省管縣體制將相關(guān)財(cái)權(quán)和行政管理權(quán)由地市或省下放到縣，這樣可以使縣級(jí)政府功能完善，成為真正的一級(jí)權(quán)力主體，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的主動(dòng)性、積極性將會(huì)大幅度提高。對(duì)于縣域發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，縣級(jí)政府能夠更及時(shí)有效地與省政府進(jìn)行溝通、匯報(bào)，省一級(jí)出臺(tái)的相關(guān)政策也能更快地得到落實(shí)。如項(xiàng)目資金直接下達(dá)，信息直接獲取，有利于縣級(jí)政府更好地把握機(jī)遇，以獲得省級(jí)更大的財(cái)政、政策支持。

省管縣有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施區(qū)域整合、共同治理的發(fā)展模式，在多元一體、主權(quán)共享原則下，實(shí)現(xiàn)各縣生產(chǎn)要素自由流通的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，達(dá)到省和縣域兩個(gè)層面相互協(xié)調(diào)、雙向互動(dòng)的區(qū)域共治。這是適應(yīng)區(qū)域一體化加速發(fā)展的一種階段性的現(xiàn)實(shí)而有效的抉擇。推行“省管縣”體制，將使縣擁有更大的自主權(quán)，將會(huì)給縣的發(fā)展輸注血液，促進(jìn)市級(jí)政府工作由領(lǐng)導(dǎo)型轉(zhuǎn)向自我發(fā)展型轉(zhuǎn)變。

（二）成本分析

1.省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量增加導(dǎo)致的昂貴成本

若在全國(guó)普遍實(shí)行“省管縣”改革，前提是縮小省轄范圍。吉林省實(shí)行“省管縣”后，省直管單位由原來(lái)的9個(gè)市（州）增加到43個(gè)市（州）、縣，就出現(xiàn)了“省管得著但看不見(jiàn)，而地級(jí)市看得見(jiàn)又管不著”的問(wèn)題。在省管縣之后，會(huì)出現(xiàn)省管不過(guò)來(lái)的問(wèn)題，因?yàn)槭∷采w的半徑過(guò)大。

解決思路就是：變革現(xiàn)有省級(jí)行政區(qū)劃圖，增加省的數(shù)量。劉君德先生認(rèn)為：“行政區(qū)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要是通過(guò)行政建制的撤設(shè)、行政區(qū)的規(guī)模等級(jí)、行政范圍的合理性及行政中心的設(shè)置等方面進(jìn)行。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，合理增設(shè)行政區(qū)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)起到明顯的推動(dòng)作用?！盵4]1988年民政部在北京召開(kāi)首次行政區(qū)劃研討會(huì)時(shí)，大多數(shù)與會(huì)代表對(duì)行政區(qū)劃改革總目標(biāo)的共識(shí)是減少行政管理層次，以三級(jí)為宜；要減少行政管理層次，必須縮小省、區(qū)范圍。[5]近年來(lái)全社會(huì)再次興起了關(guān)于50個(gè)省區(qū)劃改革的討論，[6]不少專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為目前我國(guó)實(shí)行分省制的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)挑選相關(guān)省做試點(diǎn)并積累經(jīng)驗(yàn)，尋機(jī)推向全國(guó)。

問(wèn)題是：除港澳臺(tái)外，我國(guó)目前有31個(gè)省級(jí)設(shè)置，按每個(gè)省管30個(gè)縣的理想化設(shè)計(jì)，把省級(jí)設(shè)置擴(kuò)大到60個(gè)左右很不現(xiàn)實(shí)。若在中國(guó)設(shè)60個(gè)省，這就意味著每個(gè)省都要增加四套班子官員，增加與中央部委對(duì)口的省級(jí)機(jī)關(guān)及人員。這將產(chǎn)生巨大的改革成本。

2.既得利益梗阻與政策規(guī)避

改革，不管是相關(guān)部門(mén)的改革，還是對(duì)人事管理權(quán)、財(cái)政歸屬權(quán)和行政審批的改革，都會(huì)不同程度遭遇既得利益方的阻撓。對(duì)地級(jí)市而言，一旦失去財(cái)政權(quán)，就認(rèn)為大權(quán)旁落；一旦“省管縣”，那么，地級(jí)市就等于縣級(jí)市，也因此失去對(duì)所轄縣的管理權(quán)。省管縣改革面臨的主要阻礙，就是地級(jí)市是否放權(quán)。從本質(zhì)上講，省直接管縣是一種利益格局的重新調(diào)整。中國(guó)實(shí)施‘市管縣’已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益格局，將是改革的一大阻礙。省管縣將地級(jí)市的人事、財(cái)政、資金、項(xiàng)目等各項(xiàng)權(quán)力剝離出去，就涉及利益重新分配的問(wèn)題。

“省管縣”改革是一把雙刃劍。從省管縣的實(shí)踐來(lái)看，一些省把糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入直管范圍，無(wú)形中架空了地級(jí)市。作為應(yīng)對(duì)策略，一些地級(jí)市可能將富裕的縣、縣級(jí)市，重新劃定為“區(qū)”，而不上交給省。深圳龍崗、寶安，廣州增城、花都，汕頭潮陽(yáng)、澄海等縣（市），無(wú)一例外地都改為市轄區(qū)。順德、南海這兩個(gè)全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，也被收歸為佛山的市轄區(qū)。浙江財(cái)政“省管縣”體制和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”政策取得了較好的效果，但與此同時(shí)，省政府也不得不面臨來(lái)自地級(jí)市的壓力，因?yàn)榈丶?jí)市在與省政府、縣政府利益博弈中，采取有利于逢身的策略。地級(jí)市首先爭(zhēng)取了專(zhuān)門(mén)針對(duì)地級(jí)市財(cái)政補(bǔ)貼的“三保三掛”政策。而后，又推出新舉措，一些地級(jí)市將自己所轄的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣變?yōu)橐粋€(gè)區(qū)，如蕭山和余杭原先的兩個(gè)縣級(jí)市成了杭州的兩個(gè)區(qū)，原先的黃巖市成為了臺(tái)州的一個(gè)區(qū)。這些措施是省政府在實(shí)行“省管縣”體制、削弱地級(jí)市對(duì)縣的管理權(quán)限后，對(duì)地級(jí)市的一種利益補(bǔ)償，通過(guò)利益補(bǔ)償來(lái)潤(rùn)滑改革。

四、依據(jù)三種成本-收益公式，差異性地推進(jìn)改革

由于中國(guó)存在巨大的地區(qū)差異，任何決策若不充分考慮地區(qū)之間的差異性而統(tǒng)一實(shí)施，很可能會(huì)造成政策失敗。浙江、海南等省的成功案例，為實(shí)行“省管縣”體制提供了重要模板，但海南、浙江都是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)完善、政府管理能力比較高、面積又比較小的省份。其他一些省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)機(jī)制完善程度、政府管理能力與上述兩省具有一定差距，并且面積都相對(duì)較大。如果在這些?。ㄗ灾螀^(qū)）短時(shí)間內(nèi)就撤銷(xiāo)地級(jí)市（自治州、地區(qū)、盟）這一管理層次，?。ㄗ灾螀^(qū)）政府對(duì)下級(jí)政府的地域管理幅度將驟然加大，在目前經(jīng)濟(jì)、科技、交通和通信條件下，上述?。ㄗ灾螀^(qū)）政府力所不及。[7]因此，不同地區(qū)可進(jìn)行CBA評(píng)測(cè)，依據(jù)三種不同公式，相應(yīng)地采取不同策略，推進(jìn)改革。

第一種公式的地區(qū)，即省管縣的潛在收益〈市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。第一種公式地區(qū)，不利于全面推進(jìn)改革，不打破市管縣格局，而應(yīng)在原體制內(nèi)尋求改革空間。當(dāng)改革成本過(guò)于高昂時(shí)，與其推進(jìn)省管縣這樣的大改革，不如優(yōu)化市管縣體制，要求市更好地為縣服務(wù)。在蘇州市，是蘇州帶動(dòng)了昆山的發(fā)展，帶動(dòng)了吳江的發(fā)展，帶動(dòng)了張家港的發(fā)展。市級(jí)很好地利用縣域經(jīng)濟(jì)的空間資源，縣級(jí)也利用市級(jí)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策環(huán)境。市縣的發(fā)展動(dòng)力、空間配置、政策資源的制定，都得到了很好的提升。同樣的還有無(wú)錫市之宜興市、江陰市。市管縣體制基本上與改革開(kāi)放30年同步，形成了完整配套的法律和制度框架。有些縣已經(jīng)成為地級(jí)市的利益共同體，處在一個(gè)良性發(fā)展過(guò)程?，F(xiàn)在要?jiǎng)冸x開(kāi)來(lái)，實(shí)行省管縣是對(duì)地級(jí)市“斷筋取肋”。“省管縣”改革涉及到省、市、縣三級(jí)重新劃分財(cái)權(quán)，取決于中央與各省之間已施行的分稅制如何調(diào)整。在條件還不成熟的地區(qū)，務(wù)實(shí)的做法是完善現(xiàn)有“市管縣”體制，通過(guò)現(xiàn)有體制的優(yōu)化來(lái)解決“市壓縣”的問(wèn)題。

第二種公式的地區(qū)，即省管縣的潛在收益〉市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。在第二種公式下，省管縣的收益大于改革的總成本，這時(shí)改革是有效的，并且由于能得到各方支持，而迅速推進(jìn)。因此，在條件成熟的地區(qū)，特別在珠三角、長(zhǎng)三角改革條件較為成熟的地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)維持或劃小省級(jí)設(shè)置，提高行政效率，減少行政層次，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政、行政、人事的省管縣，快速推進(jìn)改革。

第三種公式的地區(qū)，即省管縣的收益=市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補(bǔ)償成本。在第三種公式下，省管縣的收益等同于總成本，改革并非“經(jīng)濟(jì)的”選擇。一方面，在市管縣體制下，尋求體制空間的擴(kuò)展與完善，市應(yīng)給縣更大的權(quán)力空間，強(qiáng)化市對(duì)縣的帶動(dòng)效應(yīng)，逐漸降低改革成本。另一方面，考察與學(xué)習(xí)先發(fā)地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，為本地區(qū)的改革作知識(shí)積累。隨著本地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)，以及全國(guó)“省管縣”知識(shí)積累。當(dāng)時(shí)機(jī)成熟，即改革可能帶來(lái)更大潛在制度收益時(shí)，再行推進(jìn)省管縣改革。

無(wú)論是何種公式，要實(shí)現(xiàn)改革的順利推進(jìn)，地級(jí)市的利益補(bǔ)償至關(guān)重要。經(jīng)過(guò)了20多年發(fā)展，相當(dāng)數(shù)量的地級(jí)市已經(jīng)成為區(qū)域內(nèi)交通、文化、信息、物流、金融、投資中心，即使在行政隸屬關(guān)系上使鄰縣與之脫離關(guān)系，但是在經(jīng)濟(jì)關(guān)系上的相互依賴(lài)卻難以割舍。許多中心城市近年來(lái)不斷制定擴(kuò)城、融城規(guī)劃，希望打造在全國(guó)范圍內(nèi)有相當(dāng)影響力的中心城市地帶，這無(wú)形中也為將來(lái)市與縣之間的持續(xù)互動(dòng)留下了伏筆?！笆」芸h”改革決不是將地級(jí)市同縣鄉(xiāng)相互之間孤立開(kāi)來(lái)，而是解決“市刮縣”、“市卡縣”的局面。作為利益補(bǔ)償，在省管縣體制之下，繼續(xù)保留地級(jí)市的行政級(jí)別不變，重新定位地級(jí)市的職能、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)、完善管理機(jī)制。實(shí)行省直管縣體制后，市(地)由廣域型的行政建制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行偷男姓ㄖ?，管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū)，而不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域。地級(jí)市的主要職能將集中于中心城市發(fā)展上，使其由行政經(jīng)濟(jì)中心向區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心轉(zhuǎn)變。地級(jí)市的功能應(yīng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，并且在發(fā)展中進(jìn)一步提升自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

[1]汪大海．地方政府利益調(diào)整的角色重構(gòu)與制度創(chuàng)新－從“市管縣”體制到以分權(quán)為特征的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革”[J]．中國(guó)行政管理,2008,(8)．

[2]Tevfik F．Nas．Cost－BenefitAnalysis：Theory and Application[M]．London：Sage Publications Inc．,1996．

[3]HenryM．LevinandPatrickJ．McEwan．Cost－EffectivenessAnalysis：Methods and Applications[M]．London：Sage Publications,2001．

[4]劉君德．中國(guó)行政區(qū)劃的發(fā)展與改革思路[J]．中國(guó)地理教學(xué)參考,1996,(4)：4．

[5]王庭槐,卞維慶．市管縣行政體制剖析及改革設(shè)想[J]．南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,1995,(4)：21

[6]田穗生．中國(guó)行政區(qū)劃概論[M]．北京：北京大學(xué)出版社,2005．

[7]楊文彬．中國(guó)實(shí)行省管縣體制的阻力機(jī)制分析[J]．行政論壇,2006,(5)．