奉曉政,陸嚴(yán)格

(1.賀州學(xué)院 ,廣西 賀州 542800;2.廣西旅游投資集團(tuán)有限公司,廣西 南寧 530022)

關(guān)于公務(wù)員錄用問(wèn)題的法律思考
——以西方發(fā)達(dá)國(guó)家為借鑒

奉曉政1,陸嚴(yán)格2

(1.賀州學(xué)院 ,廣西 賀州 542800;2.廣西旅游投資集團(tuán)有限公司,廣西 南寧 530022)

公務(wù)員招考制度非常重要,關(guān)系到公務(wù)員的“入口”。我國(guó)公務(wù)員招考制度的確立經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程,公務(wù)員考錄制度實(shí)施以來(lái),取得了巨大成績(jī),但仍存在待完善之處。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員考錄制度不斷發(fā)展,對(duì)我們有借鑒意義,以此為基礎(chǔ)提出了完善公務(wù)員招錄制度的立法建議。

公務(wù)員;錄用;制度;借鑒

公務(wù)員是指“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”[1]P22。各國(guó)對(duì)公務(wù)員的稱(chēng)謂有所不同,英國(guó)稱(chēng)“文職人員”,法國(guó)稱(chēng)“職員”或“官員”,美國(guó)稱(chēng)“政府雇員”。西方國(guó)家公務(wù)員的范圍和種類(lèi)因國(guó)而異,但是大多數(shù)國(guó)家的公務(wù)員是指經(jīng)過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試,一經(jīng)擇優(yōu)錄用,無(wú)過(guò)失則長(zhǎng)期任職的政府工作人員?，F(xiàn)代公務(wù)員制度在選拔任用公務(wù)員時(shí),普遍實(shí)行考試錄用制度,以公開(kāi)、平等與競(jìng)爭(zhēng)考試為原則。

“為政之要,惟在得人,用非其才,必難致治”[2],我國(guó)自古以來(lái)就有“愛(ài)才重賢”的傳統(tǒng)。我國(guó)古代“以文取人”[3]P21的制度從漢朝時(shí)就已孕育產(chǎn)生,一度成為古代選拔官吏的一種方式,后來(lái)被西方國(guó)家所借鑒采用,成為這些國(guó)家公務(wù)員制度的重要組成部分。20世紀(jì)80年代,我國(guó)的公務(wù)員錄用制度改革歷經(jīng)曲折。1994年6月,人事部頒布《國(guó)家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》標(biāo)志著公務(wù)員考試錄用制度在我國(guó)正式建立。目前,我國(guó)公務(wù)員錄用方式主要有考試錄用、調(diào)任、選任、軍轉(zhuǎn)安置等幾種方式,雖然公務(wù)員考試錄用制度在我國(guó)實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng),但是取得的成效卻顯而易見(jiàn),公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)大為改善,大批高素質(zhì)、德才兼?zhèn)涞娜瞬胚M(jìn)入了公務(wù)員隊(duì)伍。由于各地政府在執(zhí)行國(guó)家公務(wù)員法時(shí)存在差距,一些地方政府招錄地方公務(wù)員時(shí),出現(xiàn)了一些不盡合法的行為,從而引發(fā)種種法律糾紛。為了吸引和選拔優(yōu)秀人才,我們必須完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明、公平公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因而,筆者不揣淺陋,擬從借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員制度改革經(jīng)驗(yàn)出發(fā),探索推進(jìn)中國(guó)公務(wù)員錄用制度建設(shè)之路。

一、我國(guó)公務(wù)員招考制度的確立歷程

新中國(guó)建立初期,國(guó)家行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充工作人員,主要采取統(tǒng)包統(tǒng)配和個(gè)別選調(diào)方法,即按計(jì)劃接收大中專(zhuān)畢業(yè)生,安置軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部,從優(yōu)秀的工人、農(nóng)民中選拔人才。在這種補(bǔ)充人員的方式中,考試起到的作用極其有限。

1982年,為了貫徹中央提出的干部隊(duì)伍革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化的要求,在對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)干部錄用工作進(jìn)行科學(xué)總結(jié)的基礎(chǔ)上,原勞動(dòng)人事部制定了新中國(guó)第一個(gè)關(guān)于干部錄用工作的綜合性規(guī)定即《吸收錄用干部問(wèn)題的若干規(guī)定》①,首次提出了“考試錄用”的要求,公開(kāi)考試、平等競(jìng)爭(zhēng)的原則開(kāi)始貫徹到干部錄用工作之中。1987年,黨的十三大提出建立國(guó)家公務(wù)員制度,為國(guó)家公務(wù)員考試錄用制度的建立提供了歷史契機(jī)。1988年,七屆全國(guó)人大一次會(huì)議明確提出,各級(jí)政府錄用公務(wù)員,要按照即將出臺(tái)的國(guó)家公務(wù)員條例規(guī)定,通過(guò)考試擇優(yōu)任用。1989年,考試錄用制度開(kāi)始實(shí)施,中共中央組織部、國(guó)家人事部聯(lián)合頒布了《中共中央組織部關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充工作人員實(shí)行考試辦法的通知》,當(dāng)年即招收了第一批國(guó)家行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)充工作人員。

1993年10月1 日,國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》,國(guó)家公務(wù)員考試錄用開(kāi)始走上規(guī)范化、制度化的軌道。1994年6月,人事部公布《國(guó)家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》,開(kāi)啟了公務(wù)員“凡進(jìn)必考”的時(shí)代。自1994年起,中國(guó)各中央國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)始招考錄用新進(jìn)職員,其模式是招錄部門(mén)自行組織招聘考試以及面試審核等程序。2000年,公務(wù)員考試由部門(mén)招考變?yōu)槿耸虏拷y(tǒng)一組織。

2006年元旦,《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》正式實(shí)施,該法第二十一條規(guī)定,錄用擔(dān)任主任科員以及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員,采取公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的辦法。公務(wù)員招考制度以法律形式予以確認(rèn)。2007年11月下旬,中組部、人事部印發(fā)《公務(wù)員錄用規(guī)定(試行)》,強(qiáng)調(diào)了錄用公務(wù)員必須堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則。有舞弊等嚴(yán)重違反錄用紀(jì)律行為的,五年內(nèi)不得報(bào)考公務(wù)員,構(gòu)成犯罪的將依法追究刑事責(zé)任。

二、國(guó)內(nèi)外公務(wù)員考錄制度的發(fā)展

隨著人們對(duì)官僚體制以及傳統(tǒng)公務(wù)員制度普遍感到不滿,西方行政改革與公務(wù)員制度創(chuàng)新邁上一個(gè)新臺(tái)階。“當(dāng)我們漸進(jìn)20世紀(jì)的尾聲之時(shí),世界上沒(méi)有一個(gè)這樣的地區(qū):那里的國(guó)家對(duì)公共官僚和文官制度表示滿意?！盵4]P39為了應(yīng)對(duì)新的行政生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)以及各種批評(píng),公務(wù)員制度進(jìn)行了一系列大刀闊斧的改革創(chuàng)新活動(dòng)。

首先,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)公正平等和以人為本。加拿大2003年頒布了《公務(wù)員現(xiàn)代法案》,強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的招錄須秉承公正、平等和來(lái)源多樣性等基本原則,不能對(duì)報(bào)考人員進(jìn)行歧視,以保持各種族、性別及特殊社會(huì)群體在公務(wù)員隊(duì)伍中的比例平衡。澳大利亞規(guī)定,公務(wù)員的錄用面向全社會(huì),凡符合《公共服務(wù)法案》規(guī)定的公民,均有參加考試的權(quán)力。英國(guó)亦擬進(jìn)行改革,以保持公務(wù)員隊(duì)伍的種族和性別平衡。2005年1月20日,我國(guó)《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)(試行)》正式實(shí)施,它不僅更為人性化,也具有更強(qiáng)的可操作性。例如,取消相貌等外在因素的限制;只要不影響正常履行職責(zé),殘疾人也在公務(wù)員招考范圍之內(nèi),這與《殘疾人保障法》相銜接;規(guī)定了復(fù)檢的程序;對(duì)乙肝問(wèn)題作出了科學(xué)的表述,即“各種急慢性肝炎,不合格。乙肝病原攜帶者,經(jīng)檢查排除肝炎的,合格”。乙肝病原攜帶者在標(biāo)準(zhǔn)中是合格的,這樣就在政策層面解決了社會(huì)上對(duì)乙肝問(wèn)題的爭(zhēng)論。我們國(guó)家對(duì)公務(wù)員體檢標(biāo)準(zhǔn)的這些規(guī)定也是公平競(jìng)爭(zhēng)、以人為本的體現(xiàn)。

其次,適應(yīng)形勢(shì),改進(jìn)方法,強(qiáng)化對(duì)考生實(shí)際能力的考察。英國(guó)公務(wù)員制度改革的重點(diǎn)是錄用更高素質(zhì)的、符合時(shí)代發(fā)展要求的復(fù)合型人才。英內(nèi)閣事務(wù)辦公室提出,要著力招收和培養(yǎng)政策專(zhuān)家、政策執(zhí)行人才及公共服務(wù)人才,對(duì)高級(jí)公務(wù)員的錄用考察應(yīng)突出全局意識(shí)、綜合分析及組織管理能力等要素。為適應(yīng)形勢(shì)需要,英國(guó)還計(jì)劃從私營(yíng)企業(yè)招收更多的人才。法國(guó)則將公務(wù)員考試的重點(diǎn)從文化知識(shí)轉(zhuǎn)向素質(zhì)和能力,重視對(duì)候選人能力、態(tài)度、知識(shí)綜合運(yùn)用等的測(cè)評(píng),包括增加面試比重,以更直觀地了解應(yīng)試者的綜合水平和潛能。美國(guó)政府在招錄公務(wù)員時(shí)簡(jiǎn)化程序,實(shí)現(xiàn)錄用方式多樣化,打破統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化考試,改進(jìn)面試方式,縮小筆試范圍,考錄形式日趨多元,更重視實(shí)際效果。我國(guó)在對(duì)考生能力的考察方面也取得了初步成效,2008年浙江省就制定下發(fā)了《浙江省公務(wù)員錄用考察工作細(xì)則(試行)》明確考察內(nèi)容主要包括考察對(duì)象的政治思想、道德品質(zhì)、能力素質(zhì)、學(xué)習(xí)及工作表現(xiàn)、遵紀(jì)守法、廉潔自律以及是否需要任職回避等方面的情況,復(fù)審考察對(duì)象是否符合規(guī)定的報(bào)考資格條件的內(nèi)容,使考察內(nèi)容更加具體,考察的程序更加規(guī)范。

第三,抓大放小、加強(qiáng)監(jiān)督、提高效率,以滿足用人單位的實(shí)際需求。加拿大公務(wù)員委員會(huì)致力于以“分權(quán)”與“靈活性”為指導(dǎo)思想的改革,更加重視制定簡(jiǎn)潔、高效的管理制度,將考錄組織和人員選拔的權(quán)力更多地交給了用人部門(mén),同時(shí)強(qiáng)化對(duì)各部門(mén)考試錄用過(guò)程的監(jiān)管,完善監(jiān)督職能。澳大利亞、新加坡正在進(jìn)行公務(wù)員管理體制“分權(quán)”改革,以給用人單位更多的考錄自主權(quán),公務(wù)員主管部門(mén)則更多地抓好考錄政策的制定以及高級(jí)公務(wù)員的管理。挪威鑒于公務(wù)員招錄周期過(guò)長(zhǎng)、優(yōu)秀人才為私營(yíng)企業(yè)挖走的問(wèn)題,現(xiàn)正在簡(jiǎn)化程序、下放權(quán)力,以期提高效率,搶占人才競(jìng)爭(zhēng)的先機(jī)。近年來(lái)我國(guó)各地在公務(wù)員招錄過(guò)程中開(kāi)始加大監(jiān)督力度,2004年河北省制訂了《河北省國(guó)家公務(wù)員錄用監(jiān)督實(shí)施細(xì)則》,對(duì)錄用計(jì)劃、報(bào)名與資格審查、命題、考場(chǎng)紀(jì)律、體檢、考核、審批等環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督,增加錄用工作的透明度,提高工作效率。2009年,賀州市在選調(diào)生面試過(guò)程中首次邀請(qǐng)多名學(xué)生家長(zhǎng)和“兩代表一委員”②代表到面試考場(chǎng)對(duì)整個(gè)面試全程監(jiān)督,進(jìn)一步確保了面試的公平公正[5]。

第四,改革終身制,公務(wù)員職位向聘任制發(fā)展。許多發(fā)達(dá)國(guó)家公職部門(mén)的臨時(shí)性崗位快于固定崗位增長(zhǎng),新招錄人員大多實(shí)行合同聘用制。例如,德國(guó)的合同制公務(wù)員主要應(yīng)用于臨時(shí)性工作、中短期項(xiàng)目以及高技術(shù)崗位。而新西蘭、澳大利亞、瑞士等國(guó)家在上個(gè)世紀(jì)90年代或本世紀(jì)初均先后實(shí)行了人事制度改革,公務(wù)員開(kāi)始全部或部分實(shí)行合同制。

三、國(guó)外招錄制度對(duì)我國(guó)公務(wù)員錄用工作的借鑒意義

西方國(guó)家考試錄用文官制度是近現(xiàn)代資本主義發(fā)展的產(chǎn)物,遠(yuǎn)遠(yuǎn)比封建時(shí)代的官吏制度和傳統(tǒng)的干部選拔制度先進(jìn),正如鄧小平所評(píng)價(jià):“我們說(shuō)資本主義社會(huì)不好,但它在發(fā)現(xiàn)人才,使用人才方面是非常大膽的。它有個(gè)特點(diǎn),不論資排輩,凡是合格的人就使用,并且認(rèn)為這是理所當(dāng)然的。從這方面來(lái)看,我們選拔干部的制度是落后的?！盵6]P225

國(guó)外公務(wù)員錄用過(guò)程中創(chuàng)造出了許多經(jīng)驗(yàn)和做法,值得借鑒和研究。以西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家作為參考,將他們的公務(wù)員錄用制度與我國(guó)的相應(yīng)制度作橫向比較研究,試圖通過(guò)分析比較中外公務(wù)員錄用制度,找出其優(yōu)點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)以資借鑒,彌補(bǔ)我國(guó)公務(wù)員制度在錄用方面存在的不足,完善我國(guó)公務(wù)員錄用的法律制度,促進(jìn)我國(guó)公務(wù)員制度的科學(xué)化和規(guī)范化。因此,西方公務(wù)員制度較為發(fā)達(dá)的那些國(guó)家,在下述各個(gè)方面做得比較好,值得我們借鑒。

首先,堅(jiān)持平等競(jìng)爭(zhēng)。公民有平等的權(quán)利參加國(guó)家公務(wù)員的錄用考試,在平等的條件下競(jìng)爭(zhēng),在平等的條件下被擇優(yōu)錄用,不得由于性別、種族、出身、黨派和家庭背景等因素而遭受歧視或享受特權(quán)。如美國(guó)的《文官制度改革法》規(guī)定:“法律保證人人機(jī)會(huì)均等,經(jīng)過(guò)公平的競(jìng)爭(zhēng)性考試,只根據(jù)能力、知識(shí)、技能來(lái)決定錄用和提升”。日本的《國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定:“國(guó)民不分民族、信仰、性別、社會(huì)身份、家庭出身、政治見(jiàn)解和政治所屬關(guān)系,在本法面前一律平等?！蔽覈?guó)公務(wù)員考試錄用中也應(yīng)借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),逐步取消在考試過(guò)程中的壁壘,取消地域、性別等條件的限制,真正做到法律面前人人平等。

其次,堅(jiān)持信息公開(kāi)。國(guó)家公務(wù)員的招考、考試、成績(jī)和錄用,都必須是公開(kāi)的。報(bào)紙、電視臺(tái)和電臺(tái)要公開(kāi)發(fā)表或廣播,讓全社會(huì)的公民都知曉,爭(zhēng)取最廣泛的人報(bào)考,在最廣泛的范圍內(nèi)選擇優(yōu)秀人才。在招錄公務(wù)員之前,美國(guó)不僅在報(bào)刊和電視廣播中公開(kāi)報(bào)道國(guó)家公務(wù)員的報(bào)考事項(xiàng),而且聯(lián)邦政府在全國(guó)設(shè)立一百個(gè)“職業(yè)情報(bào)中心”,八百個(gè)免費(fèi)的“熱線”電話號(hào)碼,供全國(guó)各地報(bào)考者使用,詢問(wèn)有關(guān)公務(wù)員報(bào)考、考試的事宜。為了保證國(guó)家公務(wù)員的考試公告迅速發(fā)到全國(guó)各地,日本的《國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定:“拖延或扣壓考試公告者,處一年以下徒刑或三萬(wàn)日元以下罰款”[7]P90。由于真正實(shí)行國(guó)家公務(wù)員的考試公平原則,日本每年報(bào)考國(guó)家公務(wù)員的人數(shù)達(dá)到六百多萬(wàn)人。我們也可以嘗試進(jìn)一步公開(kāi)招考信息的發(fā)布力度,目前很多招考信息僅僅在人事考試信息網(wǎng)上公布,這就使得很多由于條件閉塞不能上網(wǎng)的人不能夠及時(shí)了解招考信息而錯(cuò)過(guò)報(bào)考機(jī)會(huì)。有鑒于此,筆者建議應(yīng)該加大在電視、廣播等媒體上的發(fā)布力度,使考試信息迅速發(fā)到各地。

再次,擴(kuò)大高級(jí)文官招考方式。英國(guó)政府改革文官招考制度,擴(kuò)大了高級(jí)文官招考方式。以前,低級(jí)文官出現(xiàn)職位空缺時(shí),主要面向社會(huì)招考;而對(duì)3000多名高級(jí)文官,則主要采取內(nèi)部晉升的方式進(jìn)行補(bǔ)充。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始,英國(guó)政府逐步改變了高級(jí)文官的封閉式招考制度,擴(kuò)大了招考范圍,面向社會(huì)公開(kāi)選拔高級(jí)公務(wù)員職位,甚至將國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以及就業(yè)部常務(wù)次長(zhǎng)等職位向社會(huì)公開(kāi)招考。近年來(lái),我國(guó)部分省市和地區(qū)也開(kāi)始將一部分廳(局)級(jí)高級(jí)干部職位在全國(guó)或省(直轄市、自治區(qū))范圍內(nèi)實(shí)行公開(kāi)招考,這是一個(gè)良好的開(kāi)端。今后還應(yīng)當(dāng)向全國(guó)推廣,不僅是地方的,而且國(guó)務(wù)院部委的一些高級(jí)職位也可以在全國(guó)范圍內(nèi)公開(kāi)選拔。

四、完善我國(guó)公務(wù)員錄用制度的立法建議

根據(jù)上面的討論,在學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)實(shí)際,提出完善我國(guó)公務(wù)員錄用制度的立法建議:

1.積極開(kāi)展多層級(jí)立法工作,完善公務(wù)員法律體系建設(shè)

我國(guó)公務(wù)員立法之目的是建設(shè)一支具有中國(guó)特色的高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍,并使公務(wù)員管理制度化、規(guī)范化。公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的高低,直接關(guān)系著黨和國(guó)家事業(yè)的興衰成敗。要建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍,首先必須嚴(yán)把“入口”關(guān),切實(shí)做好公務(wù)員錄用工作。公務(wù)員考試錄用制度的完善,面臨的首要問(wèn)題是借鑒國(guó)外公務(wù)員的考試錄用制度,進(jìn)一步完善現(xiàn)行政策法規(guī)體系,使考錄工作做到“有法可依,有法必依”。要完善公務(wù)員錄用的法律規(guī)范,應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面入手,推進(jìn)公務(wù)員考試錄用科學(xué)化。

首先,在《公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上,整合現(xiàn)行部門(mén)規(guī)章,逐步制定有關(guān)公務(wù)員制度的各項(xiàng)單行法規(guī),形成以《公務(wù)員法》為基本法,以單行法規(guī)為實(shí)施細(xì)則的比較完備的我國(guó)公務(wù)員法律體系,即要逐步建立和完善法規(guī)體系中第二、第三層次的內(nèi)容。第一層次是《公務(wù)員法》,它已于2005年4月27日公布,2006年1月1日實(shí)施,它是考試錄用的立法基礎(chǔ)。要以此為基礎(chǔ)盡快制定出臺(tái)關(guān)于公務(wù)員職位分類(lèi)制度、公務(wù)員職位聘用制等配套法規(guī)。第二層次的法規(guī)應(yīng)建立若干適用于全國(guó)的規(guī)定,如《面試考官任職資格》、《公務(wù)員特殊職位考試辦法》、《公務(wù)員職位聘用制辦法》、《公務(wù)員錄用監(jiān)督辦法》等等。第三層次是關(guān)于筆試、面試、評(píng)分、考場(chǎng)設(shè)置、監(jiān)考、體檢的監(jiān)督等各操作環(huán)節(jié)的實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則。

其次,總結(jié)中央國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行A、B類(lèi)分類(lèi)考試的經(jīng)驗(yàn),研究建立分類(lèi)分等考試體系,調(diào)研起草《公務(wù)員分類(lèi)考試辦法》、《公務(wù)員分級(jí)考試辦法》,抓緊制定《特殊職位考試辦法》、《公務(wù)員考試錄用考核辦法》、《公務(wù)員考試錄用監(jiān)督辦法》等法規(guī)。

再次,要加強(qiáng)地方考試錄用法規(guī)的建設(shè)。省市兩級(jí)政府要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,抓緊擬定地方公務(wù)員錄用的實(shí)施辦法及配套規(guī)章,使考錄法規(guī)體系健全,使考試錄用工作真正走上法制化的軌道。例如,深圳市2010年年初發(fā)布了《深圳市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員分類(lèi)管理改革實(shí)施方案》,在全國(guó)率先推行公務(wù)員分類(lèi)管理制度,深圳公務(wù)員將細(xì)分為綜合管理類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)三個(gè)類(lèi)別。深圳市積極推進(jìn)聘任制公務(wù)員試點(diǎn)工作,繼2007年首次招考聘任制公務(wù)員以來(lái)第三次公開(kāi)招考聘任制公務(wù)員,以聘用合同制代替終身制[8]。

2.進(jìn)一步明確責(zé)任主體,完善公務(wù)員錄用糾紛的復(fù)議及訴訟救濟(jì)制度

目前,公務(wù)員招錄過(guò)程中不可避免地會(huì)存在一些糾紛,因此如何通過(guò)立法完善公務(wù)員錄用糾紛的處理機(jī)制就顯得非常關(guān)鍵。

公務(wù)員錄用糾紛產(chǎn)生后,首要問(wèn)題是如何確定行政復(fù)議的被申請(qǐng)人和行政訴訟的被告,并據(jù)此而確定復(fù)議、訴訟的管轄機(jī)關(guān),這實(shí)際是問(wèn)題的核心。根據(jù)“有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督”的原則,結(jié)合《行政復(fù)議法》及《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定,筆者認(rèn)為將來(lái)在修訂公務(wù)員法,規(guī)范公務(wù)員錄用糾紛處理時(shí),可按以下幾個(gè)原則來(lái)確定被申請(qǐng)人和被告。

國(guó)務(wù)院各部門(mén)及相當(dāng)層次的招錄機(jī)關(guān),可直接作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人和行政訴訟的被告。對(duì)復(fù)議決定不服的,可以選擇提起行政訴訟或申請(qǐng)國(guó)務(wù)院作最終裁決,也可以不經(jīng)復(fù)議直接起訴并按行政訴訟法有關(guān)規(guī)定確定管轄法院。中央一級(jí)錄用機(jī)關(guān)只需將錄用公務(wù)員名單報(bào)中央公務(wù)員主管部門(mén)做告知性備案,因此一般情況下不得以國(guó)務(wù)院人事部門(mén)作為復(fù)議的被申請(qǐng)人或訴訟的被告,除非人事部門(mén)本身招錄公務(wù)員而成為招錄機(jī)關(guān)、人事部門(mén)超越錄用機(jī)關(guān)的意志直接確定錄用人選或直接否決錄用人選等情形。

一般情形下,省級(jí)人民政府各部門(mén)及相當(dāng)層次的招錄機(jī)關(guān),授權(quán)組織公務(wù)員錄用考試的市人民政府各部門(mén)及相當(dāng)層次的招錄機(jī)關(guān),應(yīng)直接作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人和行政訴訟的被告。此種情形下,申請(qǐng)人或原告可以選擇將招錄機(jī)關(guān)和公務(wù)員主管部門(mén)之一或兩者同時(shí)作為被申請(qǐng)人或被告,選擇單一招錄機(jī)關(guān)或錄用主管部門(mén)為被申請(qǐng)人時(shí),復(fù)議機(jī)關(guān)為同級(jí)人民政府或上一級(jí)行政主管機(jī)關(guān)。如某市建設(shè)局的公務(wù)員錄用糾紛可以由省建設(shè)廳復(fù)議,某省建設(shè)廳的公務(wù)員錄用糾紛可以由建設(shè)部復(fù)議;若以錄用主管部門(mén)為被申請(qǐng)人,則該市建設(shè)局的公務(wù)員錄用糾紛可以由省人事廳復(fù)議,該省建設(shè)廳的公務(wù)員錄用糾紛可以由人事部復(fù)議,這是行政復(fù)議法的效力所致。

省、市公務(wù)員主管部門(mén)對(duì)招錄機(jī)關(guān)錄用人選的審批,作為一種法律監(jiān)督措施,是對(duì)下請(qǐng)示性行文的批復(fù),應(yīng)作為內(nèi)部審批即內(nèi)部行政行為處理,一般不應(yīng)以此為由將審批機(jī)關(guān)作為復(fù)議的被申請(qǐng)人或訴訟的被告。如有必要,復(fù)議機(jī)關(guān)或法院將該審批機(jī)關(guān)作為第三人通知其參加復(fù)議或訴訟即可,也可考慮傳喚該審批機(jī)關(guān)有關(guān)審批人員為證人,就相關(guān)的批件進(jìn)行質(zhì)證。只有在該審批機(jī)關(guān)超越錄用機(jī)關(guān)的意志直接確定錄用人選或直接否決錄用人選及有其他直接對(duì)行政相對(duì)人為可訴行政行為的情形下,才可以將其作為被申請(qǐng)人或被告。

對(duì)法律規(guī)定或國(guó)務(wù)院規(guī)定的垂直領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的招錄機(jī)關(guān)錄用糾紛,一般以招錄機(jī)關(guān)的上一級(jí)主管部門(mén)為復(fù)議機(jī)關(guān)。如以上級(jí)主管機(jī)關(guān)的名義統(tǒng)一錄用公務(wù)員再在系統(tǒng)內(nèi)分配的情形,則以該上級(jí)行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人和被告。對(duì)無(wú)法律規(guī)定或國(guó)務(wù)院規(guī)定為依據(jù),自行參照或按照垂直領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的方式將錄用考試的各項(xiàng)權(quán)限上收的部門(mén),仍以實(shí)際用人的招錄機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人和被告。

總之,進(jìn)一步完善我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度,推進(jìn)考試錄用制度科學(xué)化進(jìn)程,必須結(jié)合我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)的要求,分析總結(jié)我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),借鑒、運(yùn)用國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的科學(xué)手段和方法,加強(qiáng)考錄理論、法律法規(guī)、錄用計(jì)劃、方法技術(shù)、約束監(jiān)督和評(píng)估反饋等方面的研究與改革,不斷完善公務(wù)員考錄制度,保證更多的優(yōu)秀人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。

公務(wù)員錄用制度改革是我國(guó)政治體制改革中最引人注目的一件實(shí)事,是人事管理改革中一個(gè)引人矚目的亮點(diǎn)。我國(guó)公務(wù)員錄用考試制度已經(jīng)取得了巨大的成功:引入行政職業(yè)能力考試、申論考試,取消以考查記憶力為主的公共知識(shí)考試;逐步打破地域界限、身份界限,向具有基層工作經(jīng)驗(yàn)者傾斜。公務(wù)員錄用考試的種種改革舉措對(duì)提高政府工作人員素質(zhì)產(chǎn)生了重要的影響。目前,我國(guó)公務(wù)員人數(shù),按照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的界定,已達(dá)1000萬(wàn)。但是,公務(wù)員招錄中仍存在一些迫切需要解決的問(wèn)題,面臨著一些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),亟需在借鑒國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善我國(guó)的法律規(guī)范,使招錄工作走上法制化、制度化的正軌。招募優(yōu)秀人才,為我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)增添生力軍,是公務(wù)員錄用的關(guān)鍵所在。

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的頒布實(shí)施,標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度的正式確立,今后的任務(wù)是制度的不斷發(fā)展與完善。如何深入研究發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代公務(wù)員制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),深化中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度建設(shè),推進(jìn)中國(guó)民主政治建設(shè),將是我們責(zé)無(wú)旁貸的歷史使命。我們相信,堅(jiān)持從中國(guó)的國(guó)情國(guó)力出發(fā),認(rèn)真總結(jié)自身改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),大膽借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),不斷推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度建設(shè),使優(yōu)秀管理人才為我所用,我們一定能夠創(chuàng)造出中國(guó)公共行政管理制度方面的新奇跡。

[注釋]

①參見(jiàn)1982年9月29日的勞人干〔1982〕147號(hào)文。

②我們通常把人大代表、黨代表、政協(xié)委員簡(jiǎn)稱(chēng)為兩代表一委員。

[1]中共中央組織部研究室(政策法規(guī)局).干部人事制度改革政策法規(guī)文件選編[M].北京:黨建讀物出版社,2007.

[2][唐]吳 兢.貞觀政要·崇儒學(xué)[Z].上海:上海古籍出版社,1978.

[3]唐長(zhǎng)孺.魏普南北朝史論續(xù)編[Z].北京:三聯(lián)書(shū)店,1949.

[4][美]帕特里夏英格拉姆.公共管理體制改革的模式[A],西方國(guó)家行政改革述評(píng)「C」.北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社,1998.

[5]公務(wù)員選調(diào)生面試開(kāi)鑼[N].賀州日?qǐng)?bào),2009年5月25日.

[6]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)編輯.鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[7]閆 建,黃登攀.西方各國(guó)公務(wù)員錄用制度之比較及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].行政論壇,2004(2).

[8]廖嘉明.招考350名聘任制公務(wù)員[N].廣州日?qǐng)?bào),2010-02-25.

Legal Thoughts on Civil Service Employment:Using West Developed Countries For Reference

Feng Xiaozheng,Lu Yange
(Hezhou university,Hezhou Guangxi 542800)

The system of admission civil servant by examination is very important,it relates to the entrance of civil servant.Anyhow the establishment of the system of admission civil servant by examination in our country took a long time.Since the adoption of civil service examination system,it has achieved tremendous successes,but there are still a lot of things to be improved.The civil service examination system in developed countries has been developed incessantly,we can use them for reference.On this basis,it brings forward some legislative proposals on the improvement of civil servant system.

civil servant;employ;systems;reference

DF01

A

1673-8861(2010)03-0039-05

2010-06-10

奉曉政(1967-),男,瑤族,湖南永州人,賀州學(xué)院法學(xué)副教授。主要研究方向:比較法學(xué)、司法制度與改革。陸嚴(yán)格(1966-),男,壯族,廣西梧州市人,廣西旅游投資集團(tuán)有限公司,工程師。主要研究方向:行政法學(xué)、公務(wù)員考核與管理。