顏世頎

(淮陰工學院，江蘇 淮安 223003)

公民政治權利是公民參與政治活動的一切權利和自由的總稱，是公民權利的重要組成部分，也是公民其他權利的基礎。在傳統(tǒng)中國，人民毫無政治權利可言。中華人民共和國的成立和社會主義制度的建成使無產階級和廣大人民成為政治權利的主體。但是，當代中國公民政治權利的發(fā)展不是一帆風順的，而是經歷了一個確立、破壞、虛置和重新確立的曲折過程。關于造成這一狀況的原因，眾說紛紜。有的認為，人權狀況的發(fā)展受到各國歷史、社會、經濟、文化等條件的制約，是一個歷史的發(fā)展過程。有的認為，中國人之所以追求公民權利與自由的道路如此艱難，最根本的原因并非政治的或文化的，而是經濟的。還有一些學者從文化方面對中國公民政治權利的現(xiàn)狀進行闡釋。上述解釋都過于宏觀，對于當代中國公民政治權利的建設缺乏較為明確指導意義。本文擬從政治發(fā)展的視角對這一問題作一闡釋并探討進一步促進中國公民政治權利成長的舉措。

1 政治發(fā)展與公民政治權利的關系

公民政治權利是保障公民參與政治決策過程的權利，其實質在于公民參與國家意志的形成。因而政治權利的確立意味著政治理念與治理方式的重大改變，即改變由少數(shù)人對大多數(shù)的統(tǒng)治和治理，而由社會公民對自己的治理。這種轉變包括兩個任務:控制政府與規(guī)制民意，實現(xiàn)公民理性地控制政府來達到自己的目的。因此公民政治權利的確立及順利運作對權利主體和義務主體都提出了要求:要求權利主體必須能理性地行使權利，要求義務主體有能力執(zhí)行權利主體的托付。所以，公民政治權利的確立和發(fā)展與政治發(fā)展密切相關。從世界各國的實踐可以看到，一國的政治發(fā)展與其公民政治權利的發(fā)展完善幾乎是同一方向運動的，事實上也必須向一個方向運動。如果公民政治權利超越了政治發(fā)展的階段和水平，就會招致“參與內爆”，就會給政治帶來不穩(wěn)定;反之，如果公民政治權利落后于政治發(fā)展，則會導致官員不受人民監(jiān)督，腐敗橫行?？傊駞⑴c政治，影響政府決策并最終控制國家的權力，是一個復雜的過程，這一過程的順利運作需要公民和政府必須具備一些基本條件，而這些基本條件的具備與否是公民政治權利發(fā)展與破壞的根本原因。

1.1 國家獨立與統(tǒng)一是公民政治權利確立與發(fā)展的基本前提

民族國家的獨立和統(tǒng)一，是政治發(fā)展的一個重要內容，也是公民政治權利確立的基本前提。政治發(fā)展是傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治的變遷過程。在此過程中，政治發(fā)展的目標任務在不同的發(fā)展階段強調的重點是不同的。根據(jù)眾多學者的論述以及發(fā)達國家的經驗，一個傳統(tǒng)政治體系在發(fā)展過程中將依次完成四大發(fā)展目標:一是完成統(tǒng)一國家建設，對內對外形成統(tǒng)一國家主權;二是確立完整的政治－行政體系，樹立統(tǒng)一的政治權威;三是實現(xiàn)經濟“起飛”，完成經濟改造和基本建設;四是擴大政治參與，普及選舉，完善政黨制度，完成政治民主化改造。依據(jù)這四大目標，政治發(fā)展也相應地分成四個發(fā)展階段。由上述可以看出，公民政治權利的出現(xiàn)是政治發(fā)展到一定階段的產物。一般說來，一個國家只有在完成了國家建設、確立了完整的政治－行政體系，樹立統(tǒng)一的政治權威以后才能出現(xiàn)。從大量的歷史事實看，除少數(shù)國家外，絕大多數(shù)國家政府權力的民主化大規(guī)模進行一般均遲于政府權力的理性化、世俗化和制度化。這個順序搞錯了，一個社會往往要付出沉重的代價。

1.2 健全的法律與制度是公民政治權利確立與發(fā)展的制度基礎

根據(jù)權利運行的一般原理，要保證每一個公民都能夠實現(xiàn)自己的政治權利，就必須為公民政治權利提供保障，即通過一定的法律和制度確保政治權利實現(xiàn)。正如巴克所言，“政治自由的實現(xiàn)依賴于現(xiàn)實制度的細節(jié)和要素。”各國實踐也表明:公民政治權利的順利行使必須通過一套健全的法律和制度，離開這些法律制度保障，公民政治權利便不復存在。

1.3 獨立的公民社會是公民政治權利確立與發(fā)展的社會基礎

公民的組織程度是影響公民政治權利實現(xiàn)的又一重要因素。為了有效地實現(xiàn)自己的利益，將自身的意志反映到政治中去，各種力量的組織化是十分重要的。一般說來，公民的組織程度是和公民社會的發(fā)育程度成正比的。公民社會是相對于政治國家的社會公共領域，是一種獨立于政治國家的各類自主、自治、合法、非政治的民間組織和團體構成的社會力量。公民社會按照不同的組織方式和行為規(guī)范將單個的個人組織在不同的次級社會共同體中，使人們成為有組織的公民，而不是隨意聚集在一處的群眾。因而，公民社會的發(fā)育程度是衡量公民的組織化程度和參與化程度的基本標志。在成熟的公民社會中，自由平等的公民在自愿的基礎上結成一個個以超血緣為基礎的“契約取向”的團體，將來自單個公民的資源與能量匯聚起來，形成比個體參與大得多的影響和壓力，對政府工作所造成的推動也有效得多，公民政治權利的實現(xiàn)效果大大提高。托里·戴蒙德總結道:“一個充滿活力的公民社會，不但提高了民主政治的責任能力，而且提高了民主政治的代表性和生命力?！绷硪环矫?，“合法的公民社會是執(zhí)政黨、政府與公民之間的一道動亂的‘防火墻’、‘過濾器’”。公民社會自治組織體制的發(fā)達可以避免公民在沒有“組織過濾”的情況下的直接參與浪潮對政治體系產生過大的沖擊和壓力，避免無秩序政治參與對政府體制的毀壞。

2 當代中國公民政治權利發(fā)展與虛置的原因

政治發(fā)展作為人類社會發(fā)展的一個重要方面，具有一定的共性即普遍性。中國公民政治權利的確立、發(fā)展以及虛置無疑也與本國的政治發(fā)展狀況密切相關。

2.1 新民主主義革命勝利為中國公民政治權利確立奠定了前提和基礎

1840年以來，帝國主義的不斷入侵侵害了中國的主權獨立，帝國主義不但操縱了中國的經濟命脈，還操縱著中國的政治和軍事力量。雖然中國人民百折不撓，上下求索，但由于特殊的國情和環(huán)境，中國非但沒有實現(xiàn)主權獨立，反而陷入了分裂之中。國家的不獨立、不統(tǒng)一致使公民政治權利因缺少必要前提難以確立。新民主主義革命的直接成果是推翻帝國主義和國內反動政府壓迫，完成了民族獨立、國家統(tǒng)一大業(yè)，為公民政治權利的確立奠定了較為堅實的前提和基礎。

2.2 政治權利保障體系健全與否關系中國公民政治權利的發(fā)展與虛置

人民當家作主，不是一個抽象的概念，它需要一整套健全和完善的保障體系。新中國成立后，中國人民依據(jù)本國國情創(chuàng)建了以人民代表大會制度為核心的政治權利保障體系，為公民政治權利的實現(xiàn)提供了制度平臺和法律保障。然而，隨著社會主義建設和現(xiàn)代化的展開，一系列民主法制原則被說成是資產階級觀點，法制對公民政治權利的保障作用被完全否定，以“大鳴，大放，大字報，大辯論”為主要形式的“大民主”代替了制度化的民主，導致了公民政治權利的虛置。正如鄧小平所評論的，“‘文化大革命’時搞‘大民主’，以為把群眾哄起來，就是民主，就能解決問題。實際上一哄起來就打內戰(zhàn)。我們懂得歷史的經驗教訓?！薄拔幕蟾锩苯Y束后，在總結“大民主”經驗教訓的基礎上，黨和國家恢復和進一步健全了以人民代表大會制度為核心的政治權利保障體系。使人民代表大會及其常委會成為公民行使政治權利的制度平臺，使法律成為公民行使政治權利的堅強后盾。

2.3 成熟公民社會是公民政治權利得以行使的必要條件

中華人民共和國成立后，為了人民政權的鞏固與發(fā)展，國家政權通過意識形態(tài)、組織結構及有效的政治動員實現(xiàn)對社會生活的全面滲透與控制，對經濟和社會資源實行全面壟斷。國家權力全面滲透到社會生產和生活之中，從而將社會全面網(wǎng)羅到國家政權的權力控制體系之中。在這種滲透和控制中，國家與社會走向了一體，社會和個人基本上消失于國家生活中。因此，嚴格來講，改革開放前，中國并不存在公民社會。公民政治權利的行使都是在執(zhí)政黨的動員和組織下進行的，內容和方向都是由執(zhí)政黨和政府引導和控制的，公民只是被動的盲目的服從者，不能影響政策創(chuàng)制和執(zhí)行，只能是對執(zhí)政黨和政府的政策提供支持。改革開放以來，尤其是市場確立后，國家主動地放松了對經濟領域的控制，也不再干預公民的個人和家庭生活。社會以及社會中的個人開始從國家權力的控制中逐漸獨立出來，個人對國家的依附性明顯降低，并且具有一定的治理自身及社會公共事務的能力，一個相對獨立的公民社會正在中國悄然興起。但與強大的國家權力相比，公民社會還相對脆弱和不穩(wěn)定。

3 當代中國公民政治權利成長舉措

從政治發(fā)展的視角來看，新中國早已具備了公民政治權利確立、發(fā)展的前提和基礎，目前仍有欠缺的是成熟的公民社會與高效負責的政府。因此，我們應通過培育公民社會、建設高效政府來促進公民政治權利發(fā)展，實現(xiàn)公民與政府良性互動，解決國家的長治久安問題。

3.1 培育成熟而健全的公民社會

公民社會既然是公民有效、理性地行使權利的必要條件，而且目前中國公民社會仍不成熟，因此我們應該積極培育公民社會。

3.1.1 積極發(fā)展民間組織

一是給各種民間組織以恰當?shù)恼魏头沙姓J，同時，對成長中的民間組織以法律規(guī)范和體制容納。二是促使某些組織的功能回歸。先是逐步減少，最后慢慢消除現(xiàn)有某些社會組織的過分政治化、行政化、等級化和依附性傾向，促使其功能回歸，進而達成自治性社會組織本應具有的相對獨立和自治于國家和政府的公民社會性質。三是政府在經濟和社會管理領域的部分職能要讓渡給民間組織。凡是社會自身愿意管也管得好的事，政府就無需代庖。

3.1.2 培育公民文化，提高公民意識

一是優(yōu)化政治社會化機制，傳播民主的政治文化。傳播政治文化，塑造合格的政治權利主體是政治社會化核心職能。在現(xiàn)階段，應針對傳統(tǒng)政治文化的弊端，有意識地確立公民的權利主體意識、強化政治參與意識、樹立政治監(jiān)督意識和營造政治寬容意識，造就理性的政治權利主體。二是保障公民合法參與。民主的政治結構對政治文化的發(fā)展有重要影響，社會成員對政治系統(tǒng)的信賴以及對自己的政治影響力的信心等態(tài)度的形成主要依賴于政府的行為。公民成功的民主實踐能夠強化他們的民主意識，淡化傳統(tǒng)政治文化中的糟粕，有利于培育民主的政治文化。三是培育公共領域。公民通過各種參與渠道，自由、公開和理性地討論國家公共事務，監(jiān)督國家權力的行使并影響國家的公共政策。通過這種實踐，獲得共同參與管理公共事務的經驗，培養(yǎng)合作和團結的習慣，增進彼此之間的信任，建立起民主得以運轉的社會資本。

3.2 建設權威且民主的現(xiàn)代化國家

中國公民政治權利的發(fā)展既取決于公民社會的培育，同時也取決于扎扎實實的法制建設。

3.2.1 建設專職權威的人民代表大會

一是把人民代表大會建成專職的代議機關。減少代表名額，并使代表專職化，不允許行政機關和司法機關領導兼任人大代表職務，一旦當選人大代表，必須辭去原來所擔任的一切職務。二是落實人大代表執(zhí)行職務的法律保障、物質保障和時間保障。三是改革人民代表大會的議事程序和議事方式。延長會期，取消分組審議法案的方法，一律采用全體會議的審議方法，提高審議質量。

3.2.2 建設高效負責的服務型政府

一是進一步轉變職能。按照政企分開、政資分開和政事分開的原則，解決政府的“越位”、“缺位”和“錯位”問題。強化政府的社會管理和公共服務職能，弱化經濟建設和經濟管理職能。二是進一步優(yōu)化體制，實行市場經濟條件下的“大部門體制”。最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，達到提高行政效率、降低行政成本的目標，使政府部門逐步向“寬職能、少機構”的方向發(fā)展，變部門之間“扯皮”為部門內部協(xié)同。三是強化對行政機關的監(jiān)控。改進監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督手段，既使行政機關高效運作，又避免出現(xiàn)行政專制，確保行政權力在預定的軌道內運行。

3.2.3 建設獨立公正的法院

一是保障法院相對獨立。逐步減弱黨和政府對法院的干預。改變法院對同級黨委和政府的依賴關系，改變司法機關在人、財、物等方面受制于其他國家機關和組織的現(xiàn)狀，改“塊塊”領導為“條條”領導的“垂直領導”方式，下一級地方法院只服從上級地方法院，最后都服從最高人民法院，最高人民法院向全國人大負責，為公民權利提供更安全的保障。二是維護司法公正。改革司法任用制度，加強司法隊伍建設，提高執(zhí)法隊伍素質，提升執(zhí)法水平，保障客觀公正執(zhí)法。建立冤案責任追究制度，保證司法機關及司法人員嚴格執(zhí)法，秉公辦案，建立全方位、多途徑的反司法腐敗的有效體系。三是擴大法院的職權，對違反憲法的行為進行監(jiān)控和補救，使公民權利免受國家權力機關的侵害。

總之，隨著公民社會以及國家建設等各方面舉措的實施，中國的公民政治權利必將逐步發(fā)展，盡管這種發(fā)展不會是直線的和均衡的。只要我們腳踏實地，不斷地創(chuàng)造公民政治權利所必需的條件，盡可能地革除不利因素，中國公民政治權利就能夠得到穩(wěn)步地成長。

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