何雄浪 （西南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610041）

楊繼瑞 （西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610074）

一、引言

在農(nóng)村土地制度變革中，土地產(chǎn)權(quán)不但提供了影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效行為的激勵(lì)，而且決定誰(shuí)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主角并因此決定著社會(huì)財(cái)富的分配。在組成產(chǎn)權(quán)的三項(xiàng)權(quán)利當(dāng)中，轉(zhuǎn)讓權(quán)起著更為關(guān)鍵的作用。得到清楚界定的轉(zhuǎn)讓權(quán)一定包含著清楚界定的使用權(quán)和收益權(quán)。但是反過(guò)來(lái)，清楚的使用權(quán)或收益權(quán)并不一定意味可以自由轉(zhuǎn)讓。在實(shí)踐中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變，而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化則是大規(guī)模的資源轉(zhuǎn)讓的結(jié)果。如果轉(zhuǎn)讓權(quán)受到限制，潛在的資源轉(zhuǎn)讓連同經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)受到阻礙[1]。

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀從20世紀(jì)80年代初推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分離，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可分兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是從推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制到1995年之前，這期間出現(xiàn)了自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有效抑制了土地撂荒和半拋荒；第二個(gè)階段是從1995年至今，這期間是有組織的土地流轉(zhuǎn)階段，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，許多縣鎮(zhèn)在地方政府的組織下，進(jìn)行了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈上升趨勢(shì)，出現(xiàn)了代耕、換耕、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、出租、反租倒包、公司+農(nóng)戶等多樣化流轉(zhuǎn)形式。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在優(yōu)化土地資源配置和提高土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效保護(hù)農(nóng)村土地生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)與糧食安全，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，消除貧困，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，標(biāo)志著農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)入了新的階段。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》指出：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體”。隨著市場(chǎng)改革的不斷深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，在黨的十七屆三中精神的指導(dǎo)下，對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題應(yīng)因地制宜、因時(shí)制宜的探索與創(chuàng)新，積極、穩(wěn)妥促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正處于一個(gè)不斷摸索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生率高，但市場(chǎng)化強(qiáng)度弱，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致干群矛盾，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重沖突，成為引發(fā)農(nóng)村群體性事件的一個(gè)重要誘因。目前我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題紛繁復(fù)雜，而且各地情況迥異，但歸根結(jié)底，從產(chǎn)權(quán)的角度看，主要存在以下方面的制度問(wèn)題：

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛位。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有的虛無(wú)性衍生出一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)《憲法》規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。但是這里的“集體”卻是一個(gè)模糊不清的概念?！睹穹ㄍ▌t》和《土地管理法》有著不同的規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“集體所有的土地，依照法律屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)和管理，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”?！锻恋毓芾矸ā酚忠?guī)定：“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民所有?！蓖恋丶葰w村民委員會(huì)所有，又歸村民小組所有，所以目前土地產(chǎn)權(quán)主體界定在法律上是不統(tǒng)一的，法律規(guī)定上的模糊必然導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)混亂，土地所有權(quán)歸屬不清所帶來(lái)的權(quán)責(zé)不清，處置無(wú)度和權(quán)力尋租以及分配關(guān)系的模糊混亂問(wèn)題日益突出。

2.所有權(quán)主體的組織機(jī)構(gòu)和能力難以滿足要求。目前我國(guó)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織均存在著組織機(jī)構(gòu)易變，組織和管理能力不高等問(wèn)題。如果讓他們行使土地所有權(quán)主體的職能，不利于土地資源的可持續(xù)利用，尤其是不利于農(nóng)用土地的保護(hù)。這些基層的組織單位由于機(jī)構(gòu)職能組織不全、人員素質(zhì)參差不齊、地域發(fā)展信息閉塞、短視行為等原因難以從宏觀的角度、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度確定土地利用目標(biāo)，因此難以適應(yīng)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地所有權(quán)主體的要求。

3.土地承包關(guān)系不穩(wěn)定。自20世紀(jì)80年代初推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，我國(guó)不斷穩(wěn)定土地承包關(guān)系，強(qiáng)化農(nóng)民的土地使用權(quán)，使土地利用的收益權(quán)基本上歸屬農(nóng)民，但由于土地所有權(quán)不是掌握在農(nóng)民手中，他們的土地使用權(quán)和收益支配權(quán)實(shí)際上還要受到來(lái)自所有權(quán)的種種困擾，在某些地方土地成了村民委員會(huì)甚至少數(shù)村干部支配的財(cái)產(chǎn)。雖然《土地管理法》第14條明確規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)期為30年”，但一些基層鄉(xiāng)村干部對(duì)此不予理會(huì)，導(dǎo)致在實(shí)際中《土地管理法》未能得到很好的貫徹與執(zhí)行。土地的頻繁調(diào)整和過(guò)短的土地承包期限，使農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)缺乏安全感，不穩(wěn)定的地權(quán)使農(nóng)民對(duì)自己所使用的地塊缺乏長(zhǎng)期的預(yù)期。土地不定期調(diào)整的作用如同一種隨機(jī)稅,它會(huì)在不可預(yù)見(jiàn)的某一天將土地拿走，同時(shí)帶走農(nóng)民投入土地的中長(zhǎng)期投資[2]。土地在農(nóng)戶間的單純轉(zhuǎn)移并不構(gòu)成效率的損失，但是由于附著于土地的中長(zhǎng)期投資也同時(shí)隨之轉(zhuǎn)移，且其價(jià)值一般難以完全得到補(bǔ)償，土地的原使用者因而將會(huì)失去投資土地的信心，甚至從一開始就會(huì)減少對(duì)土地的投資，導(dǎo)致許多農(nóng)民對(duì)耕地進(jìn)行掠奪式的耕作，使農(nóng)地的使用效率大大下降，農(nóng)民收入減少，從而對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不良的影響。

4.集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)殘缺。農(nóng)村集體建設(shè)用地，是指農(nóng)民集體所有的，一般是地處農(nóng)村的，并經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。依照我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸村民集體所有，即村民集體應(yīng)享有對(duì)村屬土地的使用、收益、處分、抵押等一系列的權(quán)利。但是法律規(guī)定村屬的集體建設(shè)用地使用權(quán)不能對(duì)外流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)政府收歸國(guó)有后才可對(duì)外流轉(zhuǎn)，可見(jiàn)法律對(duì)集體建設(shè)用地采取了所有權(quán)和使用權(quán)分離的運(yùn)作模式，而如果不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，則難以實(shí)現(xiàn)使用權(quán)人真正意義上完整的收益權(quán)能。正是由于這種產(chǎn)權(quán)的殘缺性導(dǎo)致了農(nóng)民的土地權(quán)益得不到保障。

5.政府的非法行為對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的侵犯。在我國(guó)《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律規(guī)定中都規(guī)定“為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；或者“為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。但是，我國(guó)一些相關(guān)的法律并未對(duì)“公共利益”做出明確規(guī)定，導(dǎo)致一些地方政府打著“公共利益”的旗號(hào)，隨意征用農(nóng)民的土地。由于目前政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的缺陷，政府為追求其政績(jī)，通過(guò)其對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，大量低價(jià)征用農(nóng)民土地，然后高價(jià)賣出用于房地產(chǎn)建設(shè)等商業(yè)性用途牟取暴利。農(nóng)民在失去土地時(shí)只得到一些微薄的補(bǔ)助，政府的這種行為損害了失地農(nóng)民的利益，導(dǎo)致了農(nóng)民與政府之間的糾紛。在中央電視臺(tái)“焦點(diǎn)訪談”節(jié)目2005年電話記錄的74000多起群體性事件中，有15312起與土地有關(guān)。其中多數(shù)是政府低成本征收征用農(nóng)民土地導(dǎo)致的沖突（2006），后來(lái)土地引起的沖突上升到約60%（2009）。比較典型的是2005年的汕尾事件，造成了多人傷亡，這嚴(yán)重地威脅著我國(guó)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

6.小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與土地法律法規(guī)的滯后性。

廣大農(nóng)民奔小康的欲望強(qiáng)烈但是缺乏有效的途徑，而政府卻大量征用權(quán)農(nóng)民土地用以牟利，農(nóng)民認(rèn)為政府將來(lái)會(huì)把土地征用賣給開發(fā)商，于是尋找到法律制度的灰色區(qū)域，以小產(chǎn)權(quán)房這一具有代表性的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益。由于小產(chǎn)權(quán)房是未經(jīng)科學(xué)規(guī)劃而修建的。因此土地有效使用率低，導(dǎo)致大量寶貴的土地資源被浪費(fèi)。在實(shí)踐中建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為規(guī)避法律現(xiàn)象泛濫，有的雙方私下協(xié)議直接轉(zhuǎn)讓，不辦理任何手續(xù)逃避稅費(fèi)，以致假租真買，導(dǎo)致名為聯(lián)營(yíng)實(shí)為租賃，名為買房實(shí)為買地等隱形交易、土地低價(jià)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，沖擊和擾亂了國(guó)有土地的正常管理[3]。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)反映了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律的滯后性。

7.土地他項(xiàng)權(quán)利被忽視。在我國(guó)，土地他項(xiàng)權(quán)利是泛指土地所有權(quán)和土地使用權(quán)以外的各種土地權(quán)利。完善他項(xiàng)權(quán)利能對(duì)集體土地所有權(quán)和土地使用權(quán)以外的各種長(zhǎng)期性土地權(quán)力進(jìn)行確認(rèn)和管理，以充分保護(hù)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人以外的人在土地上各種合法使用的利益，維持與土地有關(guān)的各種民事關(guān)系的穩(wěn)定有序。我國(guó)土地公有制下的他項(xiàng)權(quán)利制度形成時(shí)間不長(zhǎng)，目前種類還不多，農(nóng)村集體土地他項(xiàng)權(quán)利主要有抵押權(quán)、租賃權(quán)、地役權(quán)、借用權(quán)、空中權(quán)和地下權(quán)。目前我國(guó)農(nóng)村集體土地他項(xiàng)權(quán)利制度極不完善，有待于進(jìn)一步規(guī)范。

三、完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的主要思路

中國(guó)的問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民的問(wèn)題是土地的問(wèn)題。伴隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化浪潮，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革必將進(jìn)入第二個(gè)飛躍，即進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的新時(shí)期。土地作為生產(chǎn)力的基本要素，人們?cè)谕恋乩弥斜厝划a(chǎn)生土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移及土地收益的分配問(wèn)題。因此，正確確定土地權(quán)利轉(zhuǎn)移的內(nèi)容、條件和方式，合理分配土地收益，是保證土地合理利用的重要手段與措施。我們對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度的選擇、設(shè)計(jì)和安排，不能僅僅局限于國(guó)家和政府對(duì)土地管理的方便與否，而應(yīng)當(dāng)從動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和靜態(tài)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制去考慮，因?yàn)橥恋刂贫鹊脑O(shè)計(jì)和安排只有適應(yīng)于發(fā)展的階段和實(shí)際運(yùn)行的體制，才能成為一種高效和交易成本較低的運(yùn)行制度[4]。私有化并不是靈丹妙藥，當(dāng)前動(dòng)搖農(nóng)村集體土地所有制的空間并不存在。我們要在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)是我國(guó)農(nóng)村土地根本制度的基礎(chǔ)上，與我國(guó)特定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題相結(jié)合，從保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的角度出發(fā)，完善國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。其主要思路如下：

1.明確土地產(chǎn)權(quán)主體。抓好農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的明確工作，做到承認(rèn)現(xiàn)狀尊重歷史，因地制宜，尊重農(nóng)民意愿，不搞一刀切。不管采取哪種形式，都必須明確集體土地所有權(quán)主體，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)真正做到產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)屬合法、權(quán)責(zé)明確、責(zé)權(quán)統(tǒng)一，使農(nóng)村集體土地的任何使用權(quán)人的合法權(quán)益都能得到有效保障。要通過(guò)明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地所有者的權(quán)屬意識(shí)和集體意識(shí)，保障集體對(duì)承包土地的最終收益權(quán)和處置權(quán)。與此同時(shí)還要逐步做到所有權(quán)、使用權(quán)（承包權(quán)）、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，使國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益都得到合法保護(hù)；承認(rèn)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，包括為農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)利，確保土地流轉(zhuǎn)權(quán)利平等。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則和堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民為主的原則。農(nóng)戶在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，可以自愿選擇各種合約形式和開發(fā)方式在非農(nóng)用地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

當(dāng)前，在既有的產(chǎn)權(quán)制度下，我國(guó)各地展開了形式多樣的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，以成都為代表的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)幾乎涵蓋全國(guó)各地的各種制度創(chuàng)新，如在都江堰開始了劃時(shí)代開先河的農(nóng)村土地確權(quán)運(yùn)動(dòng)，并在成都形成了第一家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心，促進(jìn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易范圍的擴(kuò)大以及市場(chǎng)的擴(kuò)散，有利于農(nóng)村土地與城市土地兩個(gè)市場(chǎng)形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)，進(jìn)而有利于對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。

2.穩(wěn)定集體土地承包權(quán)并輔以定期微調(diào)。土地制度的選擇是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、獲取收益與付出談判成本和損失效率之間的權(quán)衡過(guò)程。確定合理的農(nóng)地使用期，是農(nóng)地土地制度建設(shè)的一個(gè)重要問(wèn)題，也是許多國(guó)家重視的問(wèn)題。例如，以色列規(guī)定不少于90年，意大利規(guī)定為15年，法國(guó)為30年。農(nóng)地使用期長(zhǎng)短的實(shí)質(zhì)是公平與效率的權(quán)衡問(wèn)題，越是考慮公平，使用期就越短；越考慮效率，農(nóng)地使用期就越長(zhǎng)。

穩(wěn)定集體土地承包權(quán)可從以下方面著手：一是切實(shí)執(zhí)行土地延包30年不變的政策，使土地使用權(quán)長(zhǎng)期不變，使農(nóng)民更加珍惜和熱愛(ài)土地。二是明確管理主體，目前農(nóng)用地承包合同管理分屬林業(yè)、農(nóng)業(yè)等行政主管部門，這是歷史形成的。如果承包權(quán)等同于使用權(quán)，土地行政主管部門就應(yīng)該積極參與，以便使農(nóng)地資產(chǎn)與城市土地資產(chǎn)的管理、流轉(zhuǎn)以及政策的制定一致起來(lái)，使農(nóng)地與城市土地流轉(zhuǎn)程序相符方法統(tǒng)一，避免出現(xiàn)政出多門，兩個(gè)市場(chǎng)不銜接的問(wèn)題。三是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的土地要依法進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。以均地為特征的土地制度有其合理性，特別是在收入水平較低的地區(qū),這種土地制度的社會(huì)保險(xiǎn)功能尤為突出。一個(gè)運(yùn)行良好的土地租賃市場(chǎng)可以替代土地的行政調(diào)整。但是,一個(gè)運(yùn)行良好的土地租賃市場(chǎng)的發(fā)育同其他一些市場(chǎng)的發(fā)展緊密相連,而這些市場(chǎng)在我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)一時(shí)還難以完善。因此,至少?gòu)哪壳皝?lái)看,土地租賃市場(chǎng)還不可能完全替代行政調(diào)整[5]。當(dāng)然，土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年，這個(gè)原則是不能違反的。在保證農(nóng)戶使用權(quán)在使用期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定的同時(shí)，對(duì)人口增減和耕地減少進(jìn)行一些微調(diào)也是必要的。這種微調(diào)可以在3到5年內(nèi)進(jìn)行一次，以緩和人地矛盾。如死亡人員的農(nóng)地收歸集體，婦女出嫁的土地收歸集體，戶籍遷出人員的土地收歸集體，收歸集體的農(nóng)地分配給人口增加和因集體、國(guó)家基本建設(shè)而減地的農(nóng)戶。同時(shí)，對(duì)原使用者對(duì)土地的投入給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

3.規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。從法律的角度看，國(guó)有土地和集體土地同為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，同樣的權(quán)力應(yīng)該是平等的，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要途徑。應(yīng)加快制定相應(yīng)的法規(guī)，促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展和規(guī)范。應(yīng)運(yùn)用法律法規(guī)和政策進(jìn)行調(diào)整和保護(hù)，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股和聯(lián)營(yíng)等應(yīng)進(jìn)行一定的界定。有必要對(duì)現(xiàn)有的法律條款進(jìn)行修改，保證農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)國(guó)有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地同地、同價(jià)、同權(quán)，堅(jiān)持規(guī)劃控制和用途管制，確保農(nóng)民的土地權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)[6]。

4.嚴(yán)格界定“公共利益”邊界，規(guī)范政府征地行為。規(guī)范政府征地行為，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)充《土地管理法》對(duì)政府征用農(nóng)地的規(guī)定，明確何為“公共利益”，限制政府對(duì)土地征用的權(quán)力，讓廣大農(nóng)民真正成為土地的主人，保護(hù)其應(yīng)有的權(quán)利。明確地方政府在土地流轉(zhuǎn)中的地位、職責(zé)、作用，并且地方法規(guī)應(yīng)服從國(guó)家法規(guī)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)改變政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，不能以政府的盈利來(lái)評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)的政績(jī)，政府應(yīng)該逐步向服務(wù)型方向轉(zhuǎn)變，政府政績(jī)應(yīng)該由其服務(wù)水平的高低來(lái)決定。要加大對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償力度和再就業(yè)培訓(xùn)的扶持，以維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定。

另外，要規(guī)范政府征地行為，必須改變地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、賣地的激勵(lì)行為。目前，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源，與土地相關(guān)的收費(fèi)也是地方政府各部門改善福利的重要途徑；土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收，也成為地方預(yù)算內(nèi)收入的重要部分，地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。這是地方政府熱衷圈地、賣地的主要?jiǎng)訖C(jī)。只有從改變地方收入的取得方式入手，使其擁有與其事權(quán)相適應(yīng)的永續(xù)的收入來(lái)源，才能打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，使其不再充當(dāng)建設(shè)用地“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，放棄低價(jià)征地和高價(jià)供地的行為方式[7]。

5.尊重人民首創(chuàng)精神，有效規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民要求實(shí)現(xiàn)其被剝奪了的集體建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)目前存在的小產(chǎn)權(quán)房，全部“推倒重來(lái)”并不能解決任何問(wèn)題，也不現(xiàn)實(shí)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革歷史進(jìn)程中，有很多當(dāng)時(shí)“非法”的改革舉措，是經(jīng)過(guò)事后修改法律來(lái)追認(rèn)其正當(dāng)性和規(guī)范發(fā)展的，發(fā)起于安徽省小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是例證。我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)不僅具有客觀必然性，而且小產(chǎn)權(quán)房對(duì)于緩解城市居民的住房需求和提高城鎮(zhèn)化水平具有積極意義。在政府主導(dǎo)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，如果有規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，有科學(xué)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制，有對(duì)政府行為的監(jiān)督機(jī)制，那么在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和征用過(guò)程中，農(nóng)民的利益就會(huì)得到有效的保護(hù)，就不會(huì)出現(xiàn)那么多的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房違法，以后絕對(duì)不允許再建設(shè)。對(duì)于那些已經(jīng)在農(nóng)村存在的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)研究制定具體的解決措施，依法合情合理地處理。

6.完善土地他項(xiàng)權(quán)利。在我國(guó)，目前尚無(wú)土地他項(xiàng)權(quán)利抵押的規(guī)定，今后應(yīng)從法律上明確集體土地他項(xiàng)權(quán)利的抵押事項(xiàng)。強(qiáng)化集體土地使用權(quán)勢(shì)在必行，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范土地租賃、借用，租賃合同和借用合同必須采用書面形式并履行登記。對(duì)于家庭承包責(zé)任制所出現(xiàn)的一些問(wèn)題，應(yīng)采取合理的措施加以解決，使承包制進(jìn)一步科學(xué)化及合法化；應(yīng)細(xì)化和強(qiáng)化土地使用權(quán)權(quán)能，目前我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)主要表現(xiàn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于承包期30年不變，這為實(shí)行土地所有權(quán)物權(quán)化提供了法律保障。因此，應(yīng)從法律上界定地役權(quán)，以利于更好的保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

7.處理好土地“所有”和“使用”的關(guān)系，提高土地的使用效率。土地改革以前，我國(guó)農(nóng)村土地制度一直重視“利用”，但土地的利用率很低。其原因不是對(duì)土地“所有”的過(guò)分重視，而是忽視了利用者獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，無(wú)視利用者獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)允許利用者對(duì)他人的財(cái)產(chǎn)包括承包他人的土地進(jìn)行獨(dú)立的利用，因此農(nóng)村集體土地所有權(quán)以外的產(chǎn)權(quán)制度的建立和完善十分重要。因此農(nóng)村土地制度改革，不能過(guò)于強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的絕對(duì)性，但對(duì)所有權(quán)的尊重是其他產(chǎn)權(quán)制度建立和完善的前提，對(duì)農(nóng)村土地歸屬關(guān)系的強(qiáng)調(diào)仍然具有重要現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)農(nóng)村土地的各種利用，其目的在于獲取可歸屬于自己的勞動(dòng)產(chǎn)品。如果不重視對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬關(guān)系，很難想象會(huì)重視勞動(dòng)產(chǎn)品所有權(quán)的歸屬關(guān)系。土地的有效利用要求土地能夠流轉(zhuǎn)，而土地流轉(zhuǎn)必須以明確所有權(quán)為前提，以尊重土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，否則就會(huì)造成混亂的流轉(zhuǎn)秩序。由此可見(jiàn)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“所有”不利于土地的有效利用。同樣，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“利用”最終會(huì)影響土地的有效利用。強(qiáng)調(diào)土地的“利用”并不是對(duì)土地的“所有”的否定，而是對(duì)土地所有權(quán)絕對(duì)性的否定。

[1]周其仁.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度—中國(guó)城市化面臨的重大選擇[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2004，（4）：193-210.

[2]姚洋.中國(guó)農(nóng)地制：一個(gè)分析框架[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2000，（2）：55-65.

[3]胡傳景.從"小產(chǎn)權(quán)房"談農(nóng)村建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)制度[J].國(guó)土資源，2008，（4）：36-39.

[4]周天勇.土地制度的供求沖突與其改革的框架性安排[J].管理世界，2003，（10）：40-49.

[5]姚洋.集體決策下的誘導(dǎo)性制度變遷—中國(guó)農(nóng)村地權(quán)穩(wěn)定性演化的實(shí)證分析[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2000，（2）：11-19，80.

[6]張雪琴，田萌.初探農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)制約問(wèn)題[J].資源與經(jīng)濟(jì)，2006，（2）：14-18.

[7]張曙光，等.城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)[J].管理世界，2007，（12）：31-47.