孟昭陽

(中國(guó)人民公安大學(xué),中國(guó)北京 100038)

警察權(quán)控制研究問題思考

孟昭陽

(中國(guó)人民公安大學(xué),中國(guó)北京 100038)

控制警察權(quán)、尊重與保障人權(quán)是法治國(guó)家的要求,在控制警察權(quán)的研究中成果頗多,對(duì)警察權(quán)的規(guī)制發(fā)揮了積極作用。但是,時(shí)下關(guān)于警察權(quán)控制的研究也存在諸多問題,影響了學(xué)術(shù)研究功效的發(fā)揮。為此,應(yīng)對(duì)警察權(quán)控制研究進(jìn)行反思,明確警察權(quán)控制研究的目的、方法和控制方法的規(guī)則。

警察權(quán);警察權(quán)控制;警察權(quán)控制研究

控制警察權(quán)以尊重、保障人權(quán),時(shí)下已成為時(shí)尚的語言和主流呼聲,特別是涉及警察執(zhí)法與公民、組織權(quán)益受損有關(guān)系的事例被披露后更是如此。于是,研究如何控制警察權(quán)、從而保障公民權(quán)益便成為一項(xiàng)治國(guó)安邦、救民愛民的光榮而艱巨的任務(wù),研究者往往也以此沾沾自喜。然而,透過警察權(quán)控制研究繁榮的現(xiàn)象,我們可以發(fā)現(xiàn)時(shí)下警察權(quán)控制研究成果雖多,但高質(zhì)量的研究成果鮮見,警察權(quán)控制研究的功效并沒有得到實(shí)現(xiàn)。造成這種狀況的原因盡管很多,但是研究者忽視警察權(quán)控制研究的基礎(chǔ)性問題不能說不是其中一個(gè)重要原因,所以我們應(yīng)對(duì)警察權(quán)控制研究進(jìn)行反思。為了真正發(fā)揮警察權(quán)控制研究的功效,使研究成果成為有關(guān)機(jī)關(guān)的決策參考,制止或減少警察執(zhí)法侵害公民人權(quán)的現(xiàn)象,至少要研究和明確以下警察權(quán)控制研究的基礎(chǔ)問題。

一、警察權(quán)控制研究的目的

為什么要研究控制警察權(quán),這是研究警察權(quán)控制問題時(shí)首先要解決的問題,它決定著警察權(quán)控制研究的方法和控制的思路、建議或措施。分析行政權(quán)和警察權(quán)控制的研究成果,多是將警察權(quán)控制研究的目的定位于:控制警察權(quán)、防止警察權(quán)的濫用、保障人權(quán)。這作為控制警察權(quán)的目的毫無疑問是正確的,但是否全面值得探討,它是否也是控制警察權(quán)研究的目的更值得探討。

警察權(quán)是行政權(quán)還是一種獨(dú)立的權(quán)利形態(tài)盡管尚有爭(zhēng)議,但警察權(quán)是公權(quán)力毫無疑義。權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律、權(quán)利的實(shí)現(xiàn)規(guī)律、權(quán)力的擴(kuò)張趨勢(shì)告訴我們需要對(duì)包括行政權(quán)在內(nèi)的公權(quán)力進(jìn)行控制[1]。同時(shí),公權(quán)力的控制目的也在隨時(shí)代變化而有所發(fā)展,現(xiàn)代社會(huì)人們已不滿足公權(quán)力的行使者消極執(zhí)行法律,而是要求他們最大限度地提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)。正如德國(guó)行政法教授福斯多福所言:現(xiàn)代行政權(quán)應(yīng)當(dāng)是“一個(gè)為照顧公民生活所需,而提供積極服務(wù)、給付行為的主體”[2],所以,行政權(quán)、警察權(quán)等公權(quán)力需要控制的結(jié)論是人類智慧的結(jié)晶,已經(jīng)成為真理?？刂凭鞕?quán)的目的或理由與研究警察權(quán)控制的目的應(yīng)該有所區(qū)別。研究警察權(quán)控制的目的,應(yīng)是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,在進(jìn)一步發(fā)掘警察權(quán)控制的理由或目的、分析警察權(quán)控制的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上,構(gòu)建警察權(quán)控制的理論,設(shè)計(jì)、提出符合科學(xué)發(fā)展的警察權(quán)控制的思路、建議及具體措施,并使之成為有關(guān)機(jī)關(guān)控制警察權(quán)決策的參考,從而實(shí)現(xiàn)控制警察權(quán)的目的。

二、研究警察權(quán)控制的方法

根據(jù)警察權(quán)及其運(yùn)行的特點(diǎn),以下兩種方法是控制警察權(quán)研究不可缺少的研究方法。

(一 )調(diào)查法

我們一直強(qiáng)調(diào)研究法學(xué)要理論與實(shí)踐相結(jié)合,理論與實(shí)踐相結(jié)合不僅僅是將各種媒體刊登的事例或案例當(dāng)做論證材料,更重要的是研究者要進(jìn)行調(diào)查研究,特別是要深入各級(jí)公安機(jī)關(guān)調(diào)研,了解警察權(quán)的具體配置、各機(jī)構(gòu)各警種的職責(zé)權(quán)限、警察權(quán)的運(yùn)行狀況、公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、警察權(quán)運(yùn)行存在的問題及原因、案例或事例的原因和背后隱藏的因素等情況。同時(shí),實(shí)地調(diào)研要有代表性,我國(guó)地域遼闊,各地區(qū)社情、民情有別,各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡,因此調(diào)研應(yīng)東西結(jié)合、南北相顧、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)相結(jié)合,避免調(diào)研結(jié)論的片面性。研究警察權(quán)控制,如果不去調(diào)研,其研究結(jié)論往往可能就只是紙上談兵。

(二)經(jīng)驗(yàn)實(shí)證分析法

所謂經(jīng)驗(yàn)實(shí)證分析方法,其實(shí)是按照社會(huì)學(xué)本身的模式,將警察權(quán)運(yùn)行作為一種社會(huì)現(xiàn)象,并對(duì)這些社會(huì)現(xiàn)象做出社會(huì)學(xué)解釋的方法。可以說,在幾乎所有社會(huì)科學(xué)的實(shí)證分析方面,社會(huì)分析方法都是最基本、最普遍的一種研究方法。

盡管社會(huì)實(shí)證主義法學(xué)有偏于強(qiáng)調(diào)社會(huì)因素之嫌,但幾乎不會(huì)有人否認(rèn)它對(duì)豐富法學(xué)研究方法所作的貢獻(xiàn)。實(shí)際上,警察權(quán)及其運(yùn)行必然要作用于社會(huì),其本身也構(gòu)成了一種極為復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象。研究者不應(yīng)忽視大量的制約警察權(quán)合法、合理運(yùn)行的社會(huì)因素。就警察權(quán)合法、合理運(yùn)行而論,目前出現(xiàn)了一系列的問題,這些現(xiàn)象本身并不符合法律的規(guī)定,甚至和法直接相違背。但是,它們?yōu)槭裁窗l(fā)生而且還發(fā)生得那么普遍?這當(dāng)然有立法本身不嚴(yán)密的原因和執(zhí)法方面的問題,但除此以外,是否還存在著社會(huì)學(xué)層面上的原因呢?如果將這些現(xiàn)象都視為一種社會(huì)現(xiàn)象的話,那么,它們的現(xiàn)狀、成因、后果應(yīng)如何得到較為準(zhǔn)確的解釋呢?實(shí)際社會(huì)生活中又有哪些因素對(duì)于促成這些現(xiàn)象的出現(xiàn)發(fā)揮實(shí)際作用了呢?

要對(duì)這些問題做出科學(xué)合理的解釋,就必須采用諸如個(gè)案分析、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、訪談、社會(huì)調(diào)查等經(jīng)驗(yàn)分析方法,以較為精確的方式觀察警察權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)狀、成因和發(fā)展軌跡,發(fā)現(xiàn)制約警察權(quán)配置、運(yùn)行的具體社會(huì)因素以及它們相互間的關(guān)系。通過這樣的分析可以為人們提供有關(guān)某一問題動(dòng)態(tài)的、立體的、定量的解釋,使得自己對(duì)某一問題的認(rèn)識(shí)盡可能接近客觀實(shí)際情況。

三、警察權(quán)控制思路、建議、措施的設(shè)計(jì)規(guī)則

凡研究控制警察權(quán)者,一般都要提出控制警察權(quán)的思路、建議或措施,而這些思路、建議或措施(以下基于行文的方便統(tǒng)稱為辦法)基本上來源于行政權(quán)控制研究或者是受其啟發(fā)。行政法主要從三個(gè)方面控制和規(guī)范行政權(quán):其一,通過行政組織法,控制行政權(quán)的來源。其二,通過行政程序法規(guī)范行政權(quán)行使的方式。其三,通過行政法制監(jiān)督法、行政責(zé)任法、行政救濟(jì)法制約行政權(quán)濫用[3]。孫笑俠教授則提出如下控制措施:權(quán)力設(shè)定的規(guī)則性控制,行為過程的程序性控制,違反責(zé)任的補(bǔ)救性控制,溝通性與自制性控制,自由裁量與合理性控制[4]。近年又提出了“行政過程控制論”。警察權(quán)控制研究提出的控制辦法也大致如此,鮮有突破;同時(shí)辦法多于宏觀、可操作性不強(qiáng),能夠成為決策參考的很少。為什么會(huì)如此?的確值得我們反思:我們提出的控制警察權(quán)的辦法是根據(jù)什么、考慮哪些因素提出的?我們提出的辦法行之有效嗎?我們提出的辦法被有關(guān)機(jī)關(guān)采納了嗎?我們提出的辦法真正推動(dòng)了警察法治建設(shè)嗎?

反思的結(jié)果,歸根到底就是提出控制警察權(quán)的辦法是否應(yīng)當(dāng)遵守一定的規(guī)則,即根據(jù)什么?要使提出的控制辦法行之有效,被立法機(jī)關(guān)采納,被公安機(jī)關(guān)決策參考,能夠推動(dòng)警察法治建設(shè)與不斷完善,就需研究設(shè)計(jì)控制警察權(quán)辦法應(yīng)遵循的規(guī)則。從整體上講,我們應(yīng)在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,在遵循一定規(guī)則的基礎(chǔ)上提出控制警察權(quán)的辦法。在現(xiàn)階段,提出控制警察權(quán)的辦法至少應(yīng)遵循以下規(guī)則:

(一)符合中國(guó)國(guó)情和發(fā)展趨勢(shì)

不同國(guó)家的國(guó)情、傳統(tǒng)、法治文化不同,因而其法律制度和法治實(shí)踐也就不同。我們提出的控制警察權(quán)的辦法,是針對(duì)我國(guó)警察而又主要指公安機(jī)關(guān)的警察而言,所以應(yīng)立足于國(guó)情,不應(yīng)將國(guó)外的辦法不加分析、不加論證就拿來為我所用。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)外具有普世性價(jià)值或有益的文明成果進(jìn)行分析借鑒,使之與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合,在充分考慮未來發(fā)展的基礎(chǔ)上提出控制警察權(quán)的辦法。

提出控制警察權(quán)的辦法應(yīng)當(dāng)考慮我國(guó)國(guó)情,應(yīng)考慮的國(guó)情至少應(yīng)包括:國(guó)家當(dāng)今的社情民情、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家的政治體制、國(guó)家的法治實(shí)踐、國(guó)家在世界的地位、國(guó)民的成分構(gòu)成和法律意識(shí)狀況、警察權(quán)的法律配置、警察數(shù)量與國(guó)民的比例、警察執(zhí)法技術(shù)和物質(zhì)保障等。

考慮國(guó)情并不是遷就現(xiàn)狀,考慮國(guó)情還包括考慮我國(guó)未來的發(fā)展趨勢(shì),包括:我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、民主政治的發(fā)展、法治的發(fā)展、國(guó)民素質(zhì)的發(fā)展等未來的發(fā)展情況?？紤]國(guó)情也不是一律排外,拒絕借鑒外國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀的文明成果。否則,我們提出的控制辦法必定是落后的,可能會(huì)阻礙我國(guó)的全面發(fā)展。

(二)符合警察權(quán)運(yùn)行的特點(diǎn)

時(shí)下研究警察權(quán)控制的成果,多有忽視警察權(quán)運(yùn)行特點(diǎn)的現(xiàn)象,沒有將行政法等一般原理與警察權(quán)運(yùn)行的特點(diǎn)緊密結(jié)合,形成具有特色的控制警察權(quán)的理論與辦法。提出控制警察權(quán)的辦法不能將行政法的一般原理泛泛往警察權(quán)上套,而應(yīng)當(dāng)研究警察權(quán)運(yùn)行的特點(diǎn),使所提辦法符合警察權(quán)運(yùn)行的特點(diǎn)與實(shí)際。

警察權(quán)的配置以及警察權(quán)運(yùn)行的目的、對(duì)象、主體、領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、手段、程序要求、技術(shù)措施、物質(zhì)保障與其他公權(quán)力均有不同,這就需要下工夫進(jìn)行深入研究,在弄清警察權(quán)運(yùn)行的特點(diǎn)后,在公權(quán)力控制的一般理論指導(dǎo)下,提出控制警察權(quán)的辦法,形成具有特色的控制理論與辦法。

(三)具有針對(duì)性和階段性

不可否認(rèn),現(xiàn)階段警察權(quán)運(yùn)行中存在諸多不盡如人意之處,不符合法律、侵害公民權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生。我們?cè)谘芯靠刂妻k法時(shí),不禁要了解所發(fā)生的事情,更須了解所發(fā)生的事情是由哪些因素導(dǎo)致的。為此,要研究控制警察權(quán)、提出控制辦法,首先,要了解在全國(guó)范圍內(nèi)警察權(quán)運(yùn)行到底存在哪些問題,這些問題是由什么原因所致;其次,要對(duì)問題進(jìn)行分析,哪些問題是普遍性的,哪些問題是個(gè)別性的,哪些是真問題,哪些是偽問題,哪些問題是立即或近期可解決的,哪些問題是公安機(jī)關(guān)自身能夠解決的,哪些問題需要體制內(nèi)的協(xié)調(diào)才能解決,哪些問題是需要在發(fā)展中才能解決的;再次,分析導(dǎo)致問題發(fā)生的原因,即要分析哪些原因是主觀的,哪些屬于客觀原因,哪些原因是屬于公安機(jī)關(guān)及其人民警察自身的,哪些原因又是屬于公安機(jī)關(guān)及其人民警察自身之外的。

在對(duì)上述問題和原因進(jìn)行認(rèn)真的研究分析之后,我們才能提出科學(xué)、合理、有效的解決辦法,即解決辦法應(yīng)具有針對(duì)性和階段性。所謂針對(duì)性,是指控制辦法要針對(duì)警察權(quán)運(yùn)行所存在的問題和原因,能夠切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)中存在的問題。所謂階段性,即指所提辦法要分步驟,近期、中期、長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合。發(fā)展中的問題只能在發(fā)展中解決,科學(xué)發(fā)展是硬道理。如果不考慮我國(guó)的現(xiàn)狀與發(fā)展,所謂完美無瑕的辦法只能是空想。

(四)具有可操作性

現(xiàn)有的研究成果多宏觀、少微觀,多理論、少操作性。因此,我們?cè)谘芯靠刂凭鞕?quán)的辦法時(shí)應(yīng)從宏觀向微觀轉(zhuǎn)變,從注重理論向注重可操作性轉(zhuǎn)變。2009年是全國(guó)公安機(jī)關(guān)“三項(xiàng)建設(shè)年”,執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是三項(xiàng)建設(shè)中的一項(xiàng)。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為我們研究警察權(quán)控制提供了契機(jī),我們應(yīng)積極地獻(xiàn)言獻(xiàn)策,在先進(jìn)的執(zhí)法理念的基礎(chǔ)上,提出具有可操作性的控制警察權(quán)的辦法。例如,分警種、分崗位研究其警察權(quán)運(yùn)行的程序、實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)、文明語言行為標(biāo)準(zhǔn),從而提出具有可操作性的控制辦法。

[1]孫笑俠.法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋[M].濟(jì)南:山東人民出版社,1999.3～4.

[2]陳新民.中國(guó)行政法原理 [M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002.29.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2007.25～26.

[4]孫笑俠.法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋[M].濟(jì)南:山東人民出版社,1999.191～289.

On Research on Police Power Controlling

MENG Zhao-yang
(China People's Public SecurityUniversity,Beijing China 100038)

Controllingpolice power,respecting and protecting human rights is the requestof states ruled of law.There are plentyof achievements in researches,which have played a positive role in police power control.However,problems still exist in these researches.So,we should reflect on researches of police power control to clear the purpose,methods and rules is needed.

Police power;Police power controlling;Research on police power controlling

D631

A

1008-2433(2010)04-0043-03

2010-06-20

孟昭陽 (1959—),男,北京人,中國(guó)人民公安大學(xué)法律系副主任,教授。