劉銀燕

〔鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州 450001〕

農(nóng)村留守兒童的權(quán)益保護(hù)及其法律對(duì)策研究

劉銀燕

〔鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州 450001〕

農(nóng)村留守兒童問題已成為當(dāng)前備受社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)弱化、教育障礙和人身安全保護(hù)不力等問題,極易使未成年人在不良環(huán)境的影響下滋生不良行為,甚至導(dǎo)致犯罪。我們應(yīng)當(dāng)加大法律政策的宣傳和執(zhí)行力度;依法確定相關(guān)主體的保護(hù)責(zé)任;不斷完善法律制度,強(qiáng)化政府效能;在以人為本的教育理念下,努力消除教育差別,建立兒童公平的受教育運(yùn)行機(jī)制,使農(nóng)村留守兒童問題在法律機(jī)制的調(diào)控下得到有效解決。

留守兒童;監(jiān)護(hù);受教育權(quán);人身安全;法律對(duì)策

一、農(nóng)村留守兒童概況

留守兒童是指由于父母單方或雙方外出打工而被留在農(nóng)村的家鄉(xiāng),由父母單方、祖父母 (或外祖父母)或他人撫養(yǎng)、教育和管理的處于義務(wù)教育階段且年齡在 6-18周歲之間的兒童。[1]

全國婦聯(lián)在 2008年 2月 27日召開的全國農(nóng)村留守兒童狀況調(diào)查發(fā)布會(huì)上發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,目前全國農(nóng)村因父母雙方或一方外出務(wù)工而成為留守兒童的約 5800萬人,其中 14周歲以下的留守兒童4000多萬。[2]和 2000年相比,現(xiàn)今農(nóng)村留守兒童規(guī)模增長十分迅速。留守兒童在全部農(nóng)村兒童中的比例已高達(dá) 28.29%,也就是說平均不到四個(gè)農(nóng)村兒童中就有一個(gè)留守兒童。農(nóng)村留守兒童已成為一個(gè)新的社會(huì)群體。[3]在 2008年的全國“兩會(huì)”上,留守兒童的教育問題成為一個(gè)熱得發(fā)燙的話題,受到了代表、委員們史無前例的關(guān)注,同時(shí)也在全國范圍內(nèi)引起了人們的思考。家庭教育環(huán)境的好壞直接影響到孩子在學(xué)校的學(xué)習(xí)效果和他們作為一個(gè)自然人逐漸社會(huì)化的效果,而這些將最終投射到孩子作為一個(gè)社會(huì)人的社會(huì)行為上。如果教育不好這 5800萬個(gè)孩子,一方面是國家人才的損失,另一方面這一龐大的群體將會(huì)對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成強(qiáng)烈的沖擊。因此,如何彌補(bǔ)留守兒童家庭教育環(huán)境的缺失,是我們應(yīng)當(dāng)研究解決的重要問題。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村勞動(dòng)力外流家庭數(shù)量的增加,留守兒童的規(guī)模將不斷擴(kuò)大,這種形勢(shì)隨著地域水平差異的不斷拉大,將呈繼續(xù)增加的趨勢(shì)。

二、留守兒童的法律權(quán)益保護(hù)存在的問題

1.監(jiān)護(hù)問題

監(jiān)護(hù)是一種法定義務(wù),父母作為未成年人的法定監(jiān)護(hù)人,理應(yīng)承擔(dān)起這一神圣職責(zé),對(duì)未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。但是,由于種種條件制約,父母雙方或一方流入外地,無奈與未成年人短期或長期分離,無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé),而將監(jiān)護(hù)責(zé)任擅自處置,甚至出現(xiàn)留守兒童無監(jiān)護(hù)狀態(tài)。從泛義上的監(jiān)護(hù)來看,目前,留守兒童的監(jiān)護(hù)主要有五種形式:單親監(jiān)護(hù),祖輩監(jiān)護(hù),親友監(jiān)護(hù),同輩監(jiān)護(hù),混合監(jiān)護(hù)或稱不確定監(jiān)護(hù),不確定監(jiān)護(hù)是指在一般的狀態(tài)下由孩子自己照顧自己,時(shí)而由父母監(jiān)護(hù)或者父母委托他人監(jiān)護(hù)。[4]據(jù)巢湖市的有關(guān)調(diào)查,不確定監(jiān)護(hù)的留守兒童群體約占 1%左右,一般是年齡較大的兒童。這些特殊的監(jiān)護(hù)形態(tài)對(duì)留守兒童的健康成長產(chǎn)生很大的影響,主要問題表現(xiàn)在以下方面:

(1)監(jiān)護(hù)力度不夠。由于監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力不足,對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)質(zhì)量下降,達(dá)不到理想的效果。

(2)監(jiān)護(hù)職責(zé)不明。相對(duì)而言,由于農(nóng)民法律文化意識(shí)薄弱,人們往往把監(jiān)護(hù)簡單地理解為看管、照應(yīng)。在祖輩監(jiān)護(hù)、親友監(jiān)護(hù)和同輩監(jiān)護(hù)形態(tài)下,都存在監(jiān)護(hù)職責(zé)不明的現(xiàn)象,一旦發(fā)生被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利被侵害或者被監(jiān)護(hù)人侵權(quán)行為,這種不具有法定形式的委托監(jiān)護(hù)人往往將責(zé)任一推了之。

(3)監(jiān)護(hù)方式不定。留守兒童的監(jiān)護(hù)方式是不穩(wěn)定的,經(jīng)常處于非穩(wěn)定和動(dòng)蕩狀態(tài)。生活和學(xué)習(xí)環(huán)境的動(dòng)蕩,也使他們很容易產(chǎn)生嚴(yán)重的安全缺失感,增加了他們的心理和精神負(fù)擔(dān),影響身心健康成長。

(4)監(jiān)護(hù)責(zé)任倒置。在留守兒童中,有一部分留守兒童被留在家鄉(xiāng)的原因之一是因?yàn)楦改冈谕獯蚬?他們能照顧爺爺奶奶或外公外婆,這就產(chǎn)生了監(jiān)護(hù)倒置現(xiàn)象。

2.教育問題

受教育權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。《憲法》第46條對(duì)公民的受教育權(quán)作了原則性規(guī)定。《教育法》第 9條規(guī)定:“公民有受教育的權(quán)利和義務(wù);國家實(shí)行九年制義務(wù)教育制度”。第 18條規(guī)定“各級(jí)人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學(xué)”。關(guān)于留守兒童的教育問題,本文從兩方面進(jìn)行分析,一是家庭教育,二是學(xué)校教育。

(1)在家庭教育方面,表現(xiàn)為家庭教育弱化甚至缺失。在貧困農(nóng)村,由于沒有學(xué)前教育的相關(guān)機(jī)構(gòu),在學(xué)前教育階段,主要還是家庭教育。俗話說,父母是孩子的第一任老師,父母在幼兒階段的早期教育,會(huì)影響孩子的一生。而有些留守兒童卻在很小時(shí)父母離家而去,缺乏父母的關(guān)愛和教育。這種強(qiáng)制性的親子剝離會(huì)影響到幼兒正常心理發(fā)育,產(chǎn)生心理障礙,影響其一生的發(fā)展。

(2)在學(xué)校教育方面,留守兒童受教育權(quán)得不到有效保障。調(diào)查顯示,學(xué)校教育只有與家庭教育、社會(huì)教育密切配合,才能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。但是,由于留守兒童家庭教育缺失,學(xué)校對(duì)留守兒童缺乏有效管理,他們的學(xué)習(xí)成績普遍較差,品德發(fā)展普遍不理想。老師無法向家長了解他們的真實(shí)情況,有些留守兒童在學(xué)校欺騙老師,在家里蒙騙臨時(shí)監(jiān)護(hù)人,這就使學(xué)校對(duì)留守兒童的管理陷入尷尬的境地。于是,對(duì)有些留守兒童,學(xué)校在管理不了時(shí),就放任不管,冷落一邊或開除或勸其退學(xué),使留守兒童流入社會(huì),成為問題兒童。

3.人身安全問題

根據(jù)我國法律規(guī)定,公民的人身權(quán)利受法律保護(hù)。兒童年幼,自我保護(hù)能力差,人身權(quán)利容易受到侵害,更需要父母的關(guān)懷與愛護(hù)。留守兒童由于得不到父母有力的監(jiān)護(hù),其人身權(quán)利極容易受到侵害,存在人身安全問題。主要表現(xiàn)在兩方面:

(1)被害的可獵性明顯增大。被害人學(xué)研究表明,婦女、兒童、老人、殘疾人等弱勢(shì)群體由于自身的弱點(diǎn)往往成為犯罪侵害的對(duì)象,這是被害人所具有的可獵性特征。而農(nóng)村留守兒童年齡小、抵抗力弱,父母又不在身邊,人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利更容易受到侵害。這些侵害可能來自臨時(shí)委托的監(jiān)護(hù)人或者同學(xué)、老師、鄉(xiāng)鄰、親戚朋友、社會(huì)上的惡勢(shì)力以及其他方面(如交通事故等)。

(2)自控力減弱,容易接觸和感染不良文化而走上違法犯罪甚至自殺輕生之路,危及自己的人身安全。由于家庭監(jiān)管缺失,學(xué)校監(jiān)管的軟弱或不到位,有些留守兒童整天沉迷于網(wǎng)絡(luò)游戲或武打色情電影;有的和社會(huì)上的失足青年混在一起,成為他們的打手、幫兇,動(dòng)輒行兇、搶劫、殺人;有的偷雞摸狗,甚至吸毒、嫖娼。有調(diào)查表明,近年來,有近 20%的青少年犯罪分子為留守兒童,有些地方甚至多達(dá)50%。

三、解決留守兒童問題的法律對(duì)策

1.加大法律政策的宣傳和執(zhí)行力度

我國《未成年人保護(hù)法》第 5條規(guī)定,國家保障未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他合法權(quán)益不受侵犯。保護(hù)未成年人,是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。對(duì)侵犯未成年人合法權(quán)益的行為,任何組織和個(gè)人都有權(quán)予以勸阻、制止或者向有關(guān)部門提出檢舉或者控告。我們要認(rèn)識(shí)到解決留守兒童問題的重要性、必要性、緊迫性,明確各自應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)與責(zé)任,找出解決辦法,共同努力來解決這一關(guān)系祖國未來長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題。

2.依法確定相關(guān)主體的保護(hù)責(zé)任[5]

(1)父母責(zé)任。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,父母對(duì)未成年子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù),有監(jiān)護(hù)的義務(wù)。如《未成年人保護(hù)法》第 8條規(guī)定:父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù),不得虐待、遺棄未成年人。第 12條規(guī)定:父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)的未成年人的合法權(quán)益的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。又如《義務(wù)教育法》第 58條規(guī)定:適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的,由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門給予批評(píng)教育,責(zé)令限期改正。總之,應(yīng)嚴(yán)格貫徹、執(zhí)行相關(guān)法律,強(qiáng)化父母的監(jiān)護(hù)、教育責(zé)任。也可以借鑒國外做法,依法賦予政法機(jī)關(guān)對(duì)留守兒童父母的追究權(quán)。

(2)學(xué)校責(zé)任。根據(jù)《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》等法律法規(guī)規(guī)定,學(xué)校在教育未成年人方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。如《義務(wù)教育法》第 13條規(guī)定:學(xué)校應(yīng)當(dāng)全面貫徹國家的教育方針,對(duì)未成年學(xué)生進(jìn)行德育、智育、體育、美育、勞動(dòng)教育以及社會(huì)生活指導(dǎo)和青春期教育。學(xué)校應(yīng)當(dāng)關(guān)心、愛護(hù)學(xué)生;對(duì)品行有缺點(diǎn)、學(xué)習(xí)有困難的學(xué)生,應(yīng)當(dāng)耐心教育、幫助,不得歧視。第 14條規(guī)定:學(xué)校應(yīng)當(dāng)尊重未成年學(xué)生的受教育權(quán),不得隨意開除未成年學(xué)生。

(3)黨委、政府責(zé)任。首先,黨委、政府要關(guān)注并重視留守兒童這一群體,將之作為解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程與新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)對(duì)留守兒童問題的調(diào)查研究,及時(shí)掌握農(nóng)村留守兒童的狀況,逐步建立和完善保護(hù)留守兒童合法權(quán)益的法律法規(guī)體系和政策措施,形成學(xué)校、家庭、社會(huì)相結(jié)合的監(jiān)護(hù)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)擴(kuò)大社會(huì)宣傳,努力營造農(nóng)村留守兒童健康成長的良好環(huán)境。其次,根據(jù)新形勢(shì)下農(nóng)村出現(xiàn)的新問題,研究制定涉及農(nóng)民工利益的各項(xiàng)政策和措施,整合資源,發(fā)揮相關(guān)職能部門作用。加大相關(guān)法律、法規(guī)、條例的制定、宣傳、執(zhí)行力度,各部門各司其職,形成合力,逐步建立留守兒童齊抓共管的體系。

(4)群團(tuán)組織責(zé)任。共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)、青聯(lián)、學(xué)聯(lián)、少先隊(duì)及其他有關(guān)的團(tuán)體組織,要按照法律要求,協(xié)助各級(jí)人民政府做好未成年人保護(hù)工作,維護(hù)未成年人的合法權(quán)益,為留守兒童送溫暖、獻(xiàn)愛心,給予關(guān)懷。

(5)社區(qū)責(zé)任。社區(qū)作為留守兒童生活、學(xué)習(xí)的場(chǎng)所,對(duì)留守兒童的權(quán)益保護(hù)負(fù)有重要責(zé)任。要充分發(fā)揮社區(qū)功能,加強(qiáng)對(duì)留守兒童的各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)。在農(nóng)村,社區(qū)多以村為單位。社區(qū)可建立家教咨詢站和家教服務(wù)部,也可以創(chuàng)辦一些托管中心,配備專門人員,負(fù)責(zé)管理留守兒童校外的學(xué)習(xí)、生活、教育和安全等。有條件的村可以利用村活動(dòng)室,開展一些集娛樂和服務(wù)為一體的活動(dòng),使留守兒童既可以有地方交流、娛樂,改變單調(diào)的生活,也可以在活動(dòng)室得到一些法律或政策的咨詢與指導(dǎo)。村里也可以建立留守兒童檔案,及時(shí)了解和掌握他們的情況,對(duì)他們進(jìn)行跟蹤服務(wù)。

3.完善法律制度,強(qiáng)化政府效能

首先,要進(jìn)一步完善《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》、《兒童發(fā)展綱要》等相關(guān)法律和政策。各省級(jí)人大和政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則,增加留守兒童保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容,細(xì)化和明確具體的處罰辦法,增強(qiáng)其操作性。例如,2003年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》明確指出:進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府要建立和完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制,明確流動(dòng)兒童教育“以流入地政府管理為主,以全日制公辦學(xué)校為主”的政策。其次,要進(jìn)一步完善各種社會(huì)保障制度。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府,采取組織措施,協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好留守兒童的保護(hù)工作,使留守兒童的權(quán)益保護(hù)落到實(shí)處。如河南、安徽、福建等省建立了寄宿學(xué)校;安徽等省大力興辦民辦教育機(jī)構(gòu);北京、上海等市興辦了農(nóng)民工子弟學(xué)校。這些政策措施的執(zhí)行,產(chǎn)生了很好的效果。

4.消除差別,建立兒童公平的受教育運(yùn)行機(jī)制

從制度層面上看,城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)體制”及義務(wù)教育的城鄉(xiāng)分割是留守兒童產(chǎn)生的重要因素。要從根本上解決留守兒童的“留守”問題,必須從這一層面入手,修改相關(guān)法律,調(diào)整相關(guān)政策。雖然我國保障兒童權(quán)益的法律有很多,但針對(duì)留守兒童這一特殊主體權(quán)益保護(hù)的規(guī)定很少,并且這些法律的有些規(guī)定不利于留守兒童權(quán)益的保護(hù),或者即使有規(guī)定,但不夠細(xì)致,缺乏操作性。所以,當(dāng)前應(yīng)修改完善《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《婦女兒童發(fā)展綱要》等法規(guī)和政策,廢除不利于留守兒童權(quán)益保護(hù)的相關(guān)條款,細(xì)化和明確具體的處罰辦法,增強(qiáng)其可操作性,切實(shí)解決“有法難依”的問題,從而形成尊重、關(guān)心和保護(hù)留守兒童的法制環(huán)境。從義務(wù)教育角度來看,農(nóng)村留守兒童在接受教育的問題上存在差別。《義務(wù)教育法》第 12條第 1款規(guī)定:“適齡兒童少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”。這就造成了義務(wù)教育的城鄉(xiāng)分別,這種分割狀態(tài)是農(nóng)村留守兒童群體產(chǎn)生的重要因素。同時(shí)在第 2款規(guī)定:“父母或其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或居住的適齡兒童少年,在其父母或其他法定監(jiān)護(hù)人工作或居住地接受義務(wù)教育的,當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件,具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。中央和地方政府為解決流動(dòng)兒童教育問題雖然頒布了一系列政策法規(guī),但是由于教育體制始終與戶籍制度相聯(lián)系,[6]也就不可能從根本上解決流動(dòng)兒童的教育問題,這對(duì)留守兒童這個(gè)龐大群體的產(chǎn)生起著“催生劑”的作用。1998年,公安部、教育部曾聯(lián)合出臺(tái)政策,要求外出打工人員的子女教育要以流出地為主,公立學(xué)校為主,這是客觀上造成留守兒童問題的制度原因。2003年、2006年,國務(wù)院辦公廳及相關(guān)部委頒布文件明確規(guī)定,農(nóng)民工子女就學(xué)應(yīng)以流入地政府管理為主,以全日制公辦學(xué)校為主 (簡稱為“兩為主政策”)。為全面落實(shí)文件精神,很多地方也出臺(tái)相應(yīng)政策,并相繼取消“借讀費(fèi)”政策,這些是流動(dòng)兒童教育政策的巨大改革和進(jìn)步,體現(xiàn)了義務(wù)教育的公平性原則。但是,由于政策設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行的巨大不平衡,并沒有徹底解決流動(dòng)兒童入學(xué)的問題,一部分流動(dòng)兒童仍被排斥在公辦學(xué)校的大門之外。另外,我們應(yīng)該改革戶籍制度,給農(nóng)民工以市民待遇,農(nóng)民工也應(yīng)該像城市下崗職工一樣,在稅收、社會(huì)保障,特別是子女入學(xué)教育方面享有優(yōu)惠政策。當(dāng)然,戶籍制度改革的核心并不在于完全取消戶籍管理制度,而是進(jìn)一步弱化乃至取消與戶籍相聯(lián)系的城鄉(xiāng)隔離制度,保障勞動(dòng)力的合理流動(dòng),逐步實(shí)現(xiàn)以戶籍制度改革為中心,拆除就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等制度壁壘,徹底打破維系多年的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)體制”,這是解決留守兒童問題的根本所在。

總之,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村大規(guī)模的人口流動(dòng)還將繼續(xù),留守兒童現(xiàn)象將會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)長期存在。只有建立健全教育機(jī)制以及法律調(diào)控機(jī)制,才能從根本上解決留守兒童權(quán)益保護(hù)的問題。

[1] 辭海[M].上海:上海辭書出版社,1979:1023.

[2] 中華全國婦女聯(lián)合會(huì).全國未成年人家庭教育狀況抽樣調(diào)查報(bào)告 [EB/OL]. http://q.sohu.com/topic/1933052.

[3] 劉仁文.誰在關(guān)注留守兒童 [N].新京報(bào),2006-7-30.

[4] 呂紹清.中國農(nóng)村留守兒童問題研究[J].中國婦運(yùn),2006(6).

[5] 阮積嵩.對(duì)農(nóng)村留守兒童權(quán)利保障的法律思辨[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,2006(2).

[6] 吳霓.關(guān)注千萬農(nóng)村留守兒童的成長[J].教育科學(xué)研究,2006(5).

(責(zé)任編輯:登 臣)

10.3969/j.issn.1008-3928.2010.06.021

DF391

A

1008-3928(2010)06-0098-04

2010-09-25

劉銀燕(1979-),女,河南鄧州人,河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校助教,鄭州大學(xué)法學(xué)院法律專業(yè)碩士研究生。