王贊新

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006）

縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴于政府和市場的功能互補(bǔ)與行為協(xié)調(diào)，處理好政府與市場關(guān)系，明確政府與市場行為的著力點、作用域以及相互的關(guān)聯(lián)點，是實現(xiàn)管理模式的創(chuàng)新，形成引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性機(jī)制的前提基礎(chǔ)。本文通過對湖南省武陵源區(qū)、鳳凰縣、永順縣三地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的分析與比較，探討縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府與市場相互結(jié)合方式和政府與市場在資源配置中作用力量的相對強(qiáng)弱問題，以期為其他地區(qū)的縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供借鑒和啟示。

一、湖南縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三種典型模式

湖南省旅游資源豐富，分布廣、品位高，為發(fā)展旅游文化產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了豐富的資源基礎(chǔ)。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，各地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑不同，情況迥異，政府與市場的協(xié)同合作既有成功經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)，其中武陵源、風(fēng)凰、永順三個縣（區(qū)）的作法和經(jīng)驗具有一定的典型性和代表性，本文將其稱為武陵源模式、風(fēng)凰模式和永順模式。

；一；武陵源模式

武陵源區(qū)是我國著名旅游圣地，是湖南乃至中國的一張旅游名片。在旅游資源優(yōu)勢十分明顯的條件下，武陵源區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一種典型的政府強(qiáng)勢主導(dǎo)模式，他們的作法主要體現(xiàn)在兩個方面。

一是對核心景區(qū)實施政府壟斷經(jīng)營。1998年武陵源經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)依法設(shè)立區(qū)人民政府。武陵源區(qū)政府下設(shè)直屬企業(yè)武陵源產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，是區(qū)政府全額出資的國有獨資公司。公司于2001年5月28日注冊成立，擁有五個分公司、一個子公司和一個控股公司。負(fù)責(zé)索溪峪、天子山、楊家界景區(qū)景點經(jīng)營及景區(qū)內(nèi)各種配套服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營管理。核心景區(qū)的主體部分張家界森林公園，則由區(qū)政府的另一下屬單位張家界森林公園管理處負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。森林公園管理處實行的是事業(yè)單位、企業(yè)管理，森林公園管理處的黨委書記由區(qū)委書記兼任，森林公園管理處的處長為武陵源的區(qū)委副書記。這樣，核心景區(qū)索溪峪、天子山、楊家界、森林公園便完全由政府所屬企業(yè)和下級機(jī)構(gòu)壟斷經(jīng)營。

二是對衛(wèi)星景區(qū)景點和相關(guān)旅游服務(wù)設(shè)施的開發(fā)與建設(shè)引入市場機(jī)制，實施經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，但政府仍以參股等形式保持對公司運作的微觀控制。如：寶峰湖景點，由寶峰湖旅游發(fā)展有限公司經(jīng)營，該公司由張家界旅游開發(fā)有限公司控股99%，政府參股1%；黃龍洞景點則由黃龍洞投資有限公司委托經(jīng)營；景區(qū)的環(huán)?？瓦\業(yè)務(wù)由環(huán)?？瓦\公司經(jīng)營，這是一家由市經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資有限責(zé)任公司、森林公園管理處和武陵源旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司三家法人共同出資組建的有限責(zé)任公司；天子山索道由香港安達(dá)國際有限公司獨資建設(shè)，政府保持 30% 的控股權(quán)。

武陵源模式體現(xiàn)為大政府模式或政府強(qiáng)勢主導(dǎo)型資源配置模式。這種模式對于控制產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源保護(hù)方面具有優(yōu)勢。如對景點進(jìn)行撤并和改建，整頓市場；門票價格、經(jīng)營收入分配、景點篩選、線路安排均由政府統(tǒng)一決策，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；在旅游推廣上，政府推出統(tǒng)一規(guī)劃，使張家界的旅游品牌得以統(tǒng)一推廣。但另一方面，這種政府強(qiáng)勢主導(dǎo)模式所具有的宏觀管理過強(qiáng)，微觀控制過細(xì)的特征，在旅游發(fā)展中后期對旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步擴(kuò)張升級也會帶來一定的制約作用。首先，政企不分，隸屬關(guān)系混亂，造成運行成本過高，經(jīng)營效率低下。武陵源區(qū)總?cè)丝?6000多人，區(qū)政府各局委辦行政管理人員2000余人；武陵源產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司有員工300多人；張家界森林公園有近30個科級機(jī)構(gòu)，在編人員工1200多人，于是旅游門票收入有相當(dāng)部分要解決這幾千人吃飯以及他們的各種行政辦公費用。其次，當(dāng)?shù)芈糜喂芾聿块T在旅游市場中并不甘于僅僅充當(dāng)“守夜人”的角色，反而成為權(quán)力至高無上的市場警察，政府過多的行政干預(yù)會抵制旅游產(chǎn)業(yè)的活力與競爭力；再次，對線路和門票價格的限定，只能為一些產(chǎn)品競爭力不強(qiáng)的弱勢企業(yè)提供保護(hù)，而壓制強(qiáng)勢企業(yè)的競爭優(yōu)勢，導(dǎo)致弱者不汰，強(qiáng)者不勝的“大鍋飯”局面出現(xiàn)。

；二；鳳凰模式

鳳凰縣地處湖南省西部邊緣，有著名旅游景區(qū)鳳凰古城。自2001年以來，旅游業(yè)呈現(xiàn)超常發(fā)展態(tài)勢?？偨Y(jié)其成功經(jīng)驗，關(guān)鍵有三點。

一是經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓。2001年10月14日，鳳凰縣與黃龍洞股份投資有限公司簽訂合同，將鳳凰古城等八個核心景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給黃龍洞股份投資有限公司經(jīng)營50年。一方面，使旅游資源優(yōu)勢向旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)文物保護(hù)和旅游產(chǎn)業(yè)共同繁榮；另一方面，有效解決了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展先期建設(shè)資金投入不足的困難，推動了旅游資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。更為重要的是，由一家極具實力與經(jīng)驗的大公司壟斷核心景區(qū)的經(jīng)營，避免了市場化所帶來 的分散切塊，盲目無序的市場競爭弊端，使整合旅 游資源，提升整體競爭力成為企業(yè)與政府趨于一致 的長期目標(biāo)。

二是積極帶動和扶持當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游服務(wù) 業(yè)。鳳凰古城居民興辦了300多家家庭旅館，每年 近4000萬元收入。古城住宿、餐飲、購物等旅游服 務(wù)業(yè)直接提供就業(yè)崗位1.5萬個。鳳凰年產(chǎn)姜糖50噸 以上，銷售收入3500多萬元，僅精糖加工提供原料 的種姜農(nóng)戶每戶年收入上萬元。這樣，使旅游產(chǎn)業(yè) 發(fā)展讓當(dāng)?shù)鼐用裰苯邮芤?，居民普遍認(rèn)識到旅游發(fā) 展與其自身利益息息相關(guān)，增強(qiáng)了居民支持旅游產(chǎn) 業(yè)發(fā)展，維護(hù)旅游市場秩序的意識和責(zé)任心，充分 調(diào)動了全社會力量，形成了全社會支持、推動旅游 業(yè)發(fā)展的合力。

三是加強(qiáng)政府的公共管理與公共服務(wù)職能。政 府從經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得轉(zhuǎn)讓費8.33億元。政府平均 每年可獲得經(jīng)營收入1660萬元，宣傳營銷費1800萬 元，實現(xiàn)1000萬元以上的旅游稅收。這些收入極大 地提高了政府開展公共管理和公共服務(wù)的能力。2001年以來，鳳凰縣共投入資金2.5億元，進(jìn)行文物 景點維修保護(hù)，古城整治亮化，沱江河道改造清 淤，同時以強(qiáng)勁的宣傳攻勢打造“天下鳳凰”旅游 品牌，并加強(qiáng)了對旅游市場的規(guī)范管理。

鳳凰模式既遵循市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律，又克服了 市場競爭的弊端；既給予社會力量參與旅游業(yè)的機(jī) 會，又充分發(fā)揮了政府的主導(dǎo)作用。政府、企業(yè)、 居民共同形成合力推進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，三者各得其 所，相互聯(lián)系，相互促進(jìn)?？梢钥闯鲽P凰縣旅游發(fā) 展模式是開放型的、政府與市場均衡協(xié)調(diào)，功能互 補(bǔ)的模式。這種模式適應(yīng)旅游的可持續(xù)發(fā)展趨勢， 是一個富有活力的旅游發(fā)展模式，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā) 展旅游業(yè)開拓了一條新路子。

；三；永順模式

永順模式與鳳凰模式有相似之處，也是按照所 有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離原則，大膽引進(jìn)投資者，吸納民 間資本投資開發(fā)旅游業(yè)，把主要旅游景區(qū)推向市 場。但具體操作方式卻有明顯差別。鳳凰是將核心 景區(qū)整體轉(zhuǎn)讓給一家極具實力的戰(zhàn)略投資者，而永 順是以旅游景點或旅游項目為單位引入投資者，分 散開發(fā)，分散經(jīng)營。如：猛洞河漂流（包括芙蓉鎮(zhèn) 觀光）以委托經(jīng)營的方式交由猛洞河公司經(jīng)營；老 司城開發(fā)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給成功集團(tuán)；不二門經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn) 讓給吉林省正達(dá)公司。

分散開發(fā)，分散經(jīng)營具有一定的優(yōu)勢。首先，解決了旅游開發(fā)中的資金短缺，投入不足問題，為縣域旅游開發(fā)與發(fā)展注入活力。其次，市場化的投資機(jī)制使投資決策者與投資者兩位一體，投資風(fēng)險與投資收益緊密相連，避免投資決策失誤，提高了投資的效率。但這種模式所具有的弱政府，強(qiáng)市場特征所導(dǎo)致的弊端也是顯而易見的。其一，弱化了政府的主導(dǎo)能力與調(diào)控能力。旅游項目的委托經(jīng)營，使政府在經(jīng)營期限內(nèi)基本失去了對旅游項目的微觀控制權(quán)力；旅游資源的分散開發(fā)與經(jīng)營，又弱化了政府的宏觀管理能力。使整合營銷、整合運營、整合旅游線路等基本做不到。一定程度上導(dǎo)致了旅游產(chǎn)業(yè)微觀上的失范，宏觀上的無序。其二，促長了短期化行為。由于受資金與開發(fā)商個人能力的限制，在短期經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，就會出現(xiàn)一些諸如重開發(fā)、輕保護(hù)，公共產(chǎn)品投入積極性不高，旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等短期化行為。

雖然這三種模式的運行方式各有差別，但反映的根本問題是政府與市場在縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的功能互補(bǔ)與行為協(xié)調(diào)問題。武陵源模式表現(xiàn)的是政府強(qiáng)勢主導(dǎo)模式，這種模式相對比較傳統(tǒng)、規(guī)范，便于控制，但會導(dǎo)致經(jīng)營和管理效率的低下。鳳凰模式表現(xiàn)的是政府與市場的均衡協(xié)作，這種模式層次較少，且較為規(guī)范、有效，經(jīng)營管理井然有序，理論上和實際上效率都是較高的。而永順模式表現(xiàn)的是政府弱勢主導(dǎo)，導(dǎo)致了開發(fā)思路超前而經(jīng)營方式滯后的矛盾的出現(xiàn)。由于產(chǎn)生的背景、條件有所不同，因此，隨意地仿照以上三種各具特點而內(nèi)涵有著顯著區(qū)別的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，將是不科學(xué)的和不負(fù)責(zé)任的。但其中體現(xiàn)出來的政府與市場在縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的結(jié)合方式和在資源配置中的相對強(qiáng)弱不同以及由此帶來的發(fā)展路徑與結(jié)果的差異，仍有值得我們思考與借鑒之處。

二、從三種模式看政府在縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的職能定位

政府職能合理定位是推動政府與市場協(xié)同合作，形成縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力的決定性因素。隨著旅游業(yè)從數(shù)量型、外延型向質(zhì)量型、內(nèi)涵型的轉(zhuǎn)變，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步健全和完善，政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的職能也必須隨之調(diào)整和重新定位。從三地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)來看，我們認(rèn)為要從三個視角來合理定位政府職能。

一是公共產(chǎn)品視角。旅游資源帶有一定的非排他性與非競爭性，是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品單靠市場是無法有效地配置資源的，必須要發(fā)揮政府的積極作用。具體來說，政府要從三個方面來解決縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的公共產(chǎn)品資源配置問題：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游區(qū)整體營銷和維護(hù)旅游市場秩序。這些都是當(dāng)?shù)匕l(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)和前提，也是政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)做好的基礎(chǔ)性工作。

二是外部性視角。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有正外部性，比如拉動地方經(jīng)濟(jì)增長，增加就業(yè)，提高居民收入等。同時也有負(fù)外部性，如環(huán)境污染、生態(tài)破壞、對傳統(tǒng)民俗文化沖擊和破壞等。政府在這方面的職能，就是要扶持鼓勵正外部性，減少消除負(fù)外部性。從現(xiàn)實情況來看，減少消除負(fù)外部性的影響，是當(dāng)前旅游區(qū)政府比較緊迫的課題。其中，協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，做好旅游區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，是旅游區(qū)政府義不容辭的基本職能。同時，對少數(shù)民族地區(qū)來說，對民俗文化的傳承保護(hù)，是少數(shù)民族地區(qū)政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要的職能。

三是信息不對稱視角。旅游業(yè)關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，在企業(yè)之間、部門之間、區(qū)域之間普遍存在信息不對稱現(xiàn)象。信息不對稱增大了交易成本，降低了產(chǎn)業(yè)運行效率。隨著旅游市場競爭日趨激烈，政府的溝通協(xié)調(diào)工作日益重要。政府應(yīng)當(dāng)通過建立協(xié)調(diào)機(jī)制，做好協(xié)調(diào)溝通工作，肩負(fù)起克服信息不對稱的責(zé)任和義務(wù)。

三、從三種模式看縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式定位應(yīng)當(dāng)考慮的因素

區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府與市場相互結(jié)合的方式和在資源配置中力量的相對強(qiáng)弱受諸多因素的影響，沒有一成不變的規(guī)律。從上述三地情況來看，有三個普遍性的因素應(yīng)當(dāng)在各地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中作重點的考慮。

；一；旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段

整體而言，在旅游產(chǎn)業(yè)從低級向高級發(fā)展的不同階段，政府職能的側(cè)重點和市場機(jī)制的作用域都應(yīng)當(dāng)隨之進(jìn)行調(diào)整。也即政府與市場相互作用方式和相對強(qiáng)弱大小應(yīng)適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的需要。武陵源模式在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期階段，是一個成功的模式，它可以在初期發(fā)揮政府強(qiáng)力主導(dǎo)的巨大優(yōu)勢，這也是武陵源旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要原因。但武陵源旅游產(chǎn)業(yè)目前已經(jīng)處于逐步成熟的階段，隨著旅游結(jié)構(gòu)不斷升級與產(chǎn)業(yè)延伸，遵循市場規(guī)律，加強(qiáng)市場在旅游資源源配置中的基礎(chǔ)性作用，是武陵源區(qū)應(yīng)當(dāng)考慮的現(xiàn)實而緊迫的課題。

；二；旅游資源特征

旅游資源特征主要體現(xiàn)在資源規(guī)模、品位和資源空間布局上。上述三地旅游資源都非常豐富，尤以武陵源區(qū)最為突出。從空間布局來看，武陵源和鳳凰有一個共同的優(yōu)勢，就是都有一個相對集中的核心景區(qū)，規(guī)模和知名度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他景區(qū)，是旅游者進(jìn)出的集散地和開展旅游活動的依托基地，也是資金、人才、信息等要素高度集聚的結(jié)點，因而形成了區(qū)域內(nèi)旅游經(jīng)濟(jì)的增長極，對區(qū)域內(nèi)其他景區(qū)產(chǎn)生輻射作用，對其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生帶動作用，從而促進(jìn)整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。旅游增長極的形成，為引入市場機(jī)制，發(fā)揮市場作用創(chuàng)造了條件。而永順的旅游資源規(guī)模相對比較小，主要就是一漂一鎮(zhèn)（猛洞河漂流和芙蓉鎮(zhèn)），同時旅游資源空間布局分散，不集中，也不成線。這種旅游資源特征對市場機(jī)制有效發(fā)揮作用形成了障礙，市場機(jī)制的弊端難以克服，因而更多地發(fā)揮政府職能，增強(qiáng)政府在資源配置中的主導(dǎo)作用，是在這種資源特征下比較理性的選擇。

；三；區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

在地區(qū)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，旅游基礎(chǔ)設(shè)施、接待設(shè)施十分充足，市場經(jīng)濟(jì)秩序、市場機(jī)制比較健全和完備的地區(qū)，政府旅游管理職能應(yīng)該逐步弱化，管理機(jī)構(gòu)和工作職能應(yīng)該逐步萎縮，政府職能應(yīng)該只體現(xiàn)在整體形象促銷，產(chǎn)業(yè)與部門協(xié)調(diào)等公共服務(wù)領(lǐng)域，其他的則交由市場調(diào)節(jié)或行業(yè)自律。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較落后的情況下，寄希望于讓市場的作用來替代政府應(yīng)盡的義務(wù)，這也是極其錯誤的。市場配置資源的基礎(chǔ)性作用也不是無條件的，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)旅游招商引資效果不明顯、或根本就沒有人來投資，問題就出在本該由政府設(shè)法解決的問題，政府沒有能夠去解決它。因此，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，希望通過“市場主導(dǎo)”解決一切問題的觀點，是經(jīng)不起旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐檢驗的。

[1]高舜禮．對市場經(jīng)濟(jì)條件下政府支持旅游發(fā)展模式的思考[N]．中國旅游報,2005-07-13．

[2]彭正新．武陵源世界遺產(chǎn)管理體制探討科技資訊[J]．科技資訊,2006,(3)．

[3]張建梅．論我國旅游業(yè)由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)換[J],現(xiàn)代財經(jīng),2003,(23)．