萬(wàn)珂

(國(guó)防科技大學(xué) 湖南 長(zhǎng)沙 410073)

淺談行業(yè)監(jiān)管部門加強(qiáng)行政指導(dǎo)的必要性

萬(wàn)珂

(國(guó)防科技大學(xué) 湖南 長(zhǎng)沙 410073)

行政指導(dǎo)是一種新型的政府行為,因其所特有的柔軟性、靈活性和民主性等特征而越來(lái)越被行業(yè)監(jiān)管人員所接受和運(yùn)用。但受到監(jiān)管理念陳舊、監(jiān)管人手有限等主客觀原因的影響,行業(yè)監(jiān)管部門在工作中對(duì)行政指導(dǎo)仍存在不夠重視、制度不完善、運(yùn)行機(jī)制尚未健全等問(wèn)題。從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、提高行政效能、轉(zhuǎn)變政府職能等方面來(lái)看,在行業(yè)監(jiān)管中加強(qiáng)行政指導(dǎo)十分必要。

行政管理部門,行業(yè)監(jiān)管,行政指導(dǎo),必要性

第一 在行業(yè)監(jiān)管中加強(qiáng)行政指導(dǎo) 是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

我國(guó)正在建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性、平等性和民主性要求市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)起基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用。凡容易導(dǎo)致市場(chǎng)結(jié)構(gòu)破壞,影響市場(chǎng)正常運(yùn)行的指揮干預(yù),不管是否來(lái)自政府,均不被允許。同時(shí),由于市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的滯后性、無(wú)序性和有限性,必然要求政府通過(guò)各種方式來(lái)保證整個(gè)社會(huì)的公平和市場(chǎng)秩序的良好。在此前提下,行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步收斂直接體現(xiàn)政府干預(yù)市場(chǎng)并否定自由競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)制行政行為,盡量采用包括行政指導(dǎo)在內(nèi)的非強(qiáng)制行政行為就顯得十分必要。由于市場(chǎng)主體受到自身適應(yīng)能力、知識(shí)和信息的限制,任何市場(chǎng)主體都無(wú)法單純依靠自身的力量,在激烈復(fù)雜的競(jìng)爭(zhēng)中獲得發(fā)展。正在形成中的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代民主法律體系,還不能為市場(chǎng)主體提供必要的行為準(zhǔn)則。這時(shí),政府的行政指導(dǎo)能夠幫助他們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中取得最大的經(jīng)濟(jì)效益,并保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行。同時(shí),政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行科學(xué)合理引導(dǎo),可以避免市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的盲目性和滯后性,避免壟斷的產(chǎn)生,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的良性發(fā)展。如果行業(yè)監(jiān)管部門能夠深入進(jìn)行調(diào)查研究,遵循市場(chǎng)和行政管理規(guī)律,并根據(jù)形勢(shì)的變化,進(jìn)行經(jīng)常性的適當(dāng)而妥貼的行政指導(dǎo),對(duì)于避免經(jīng)濟(jì)資源的不合理配置,管理國(guó)有資產(chǎn),引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、升級(jí),確保企業(yè)結(jié)構(gòu)合理、升級(jí)并盡早加入國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化,發(fā)揮出不可估量的作用。

第二 在行業(yè)監(jiān)管中加強(qiáng)行政指導(dǎo) 是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要

依法行政指導(dǎo)是構(gòu)建和諧社會(huì)的有力保障和諧社會(huì)是依法行政的目標(biāo)理想。建立和諧社會(huì)是古已有之、今又重現(xiàn)的美妙構(gòu)想,也是宏大復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程和多因一果的歷史演進(jìn)過(guò)程。其中健康協(xié)調(diào)的政企關(guān)系、官民關(guān)系乃是不可或缺的重要因素。在崇尚競(jìng)爭(zhēng)、更具靈活性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì),市場(chǎng)多元主體之間的利益矛盾和沖突是難免的。因此,就需要通過(guò)各種渠道和手段來(lái)予以協(xié)調(diào),以消化和緩和矛盾。由于行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性和自主抉擇性,以及指導(dǎo)主體所具有的相對(duì)于利益沖突各方的某種超脫性和中立性,使其在緩解和平衡各利益主體之間的矛盾和沖突的過(guò)程中,起著一種特殊而有效的協(xié)調(diào)作用。

第三 在行業(yè)監(jiān)管中加強(qiáng)行政指導(dǎo) 是提高行政效能的需要

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析,政府行為和企業(yè)、個(gè)人行為一樣,必須講究效益原則,即以最少的人力、財(cái)力投入,取得最大的社會(huì)管理效果,尤其是在現(xiàn)代行政日趨復(fù)雜化的情況下,提高政府的行政效率顯得尤為必要。人員的不足,加之權(quán)限的限制,這些都對(duì)行業(yè)監(jiān)管部門的行政效能提出了更高的要求。行政指導(dǎo)的實(shí)施正是遵循了行業(yè)監(jiān)管的效益原則。盡管行政指導(dǎo)也存在某些負(fù)面作用和影響,但它仍然是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下降低行政法制運(yùn)行成本,提高行政管理綜合效益的重要選擇之一?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),因而在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理手段中,法律強(qiáng)制手段是非常重要的。但立法是一項(xiàng)涉及面寬、專業(yè)性強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度大、投入經(jīng)費(fèi)多的工作,其成本非常高,并且現(xiàn)實(shí)生活中總存在缺乏具體法律規(guī)范予以調(diào)整的“法律空域”和即便采用法律手段也不能有效發(fā)揮調(diào)整作用之法律低效區(qū)域。相比之下,成本較低的行政指導(dǎo)因其靈活性,往往能夠更及時(shí)有效地達(dá)到行政目的。加入柔性執(zhí)法手段,實(shí)施行政指導(dǎo),能積極預(yù)防違法、違規(guī)行為的發(fā)生,努力解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法律滯后、依法行政與執(zhí)法不公、效能建設(shè)與成本過(guò)大等現(xiàn)實(shí)矛盾,從而降低行政成本,提高行政效能。

第四 在行業(yè)監(jiān)管中加強(qiáng)行政指導(dǎo) 是轉(zhuǎn)變政府職能的需要

隨著我國(guó)加入WTO和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立,經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展,對(duì)政府職能提出了新的要求,即政府行政應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程的協(xié)調(diào)者、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)秩序的維護(hù)者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則的仲裁者。政府應(yīng)由過(guò)去單獨(dú)采用行政手段轉(zhuǎn)為綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié),其行政方式也應(yīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所采用的發(fā)布命令、強(qiáng)制服從等行政命令性的管理方式,轉(zhuǎn)向協(xié)商、談判、解釋、說(shuō)服等柔性方式,這些都促使行政指導(dǎo)的產(chǎn)生。行政指導(dǎo)作為政府宏觀調(diào)控的一種行政方式,能夠緩解、調(diào)和行政主體與行政相對(duì)人之間的矛盾,更充分尊重人權(quán)和體現(xiàn)行政民主,符合了政府職能轉(zhuǎn)變的時(shí)代要求。

F2

A

1009-3605,2010,01-0044-02

2009,-10-30

萬(wàn)珂,女,湖南長(zhǎng)沙人,國(guó)防科技大學(xué)MPA在讀研究生,主要研究方向,行政管理。

責(zé)任編輯:詹花秀

行政指導(dǎo)之名詞來(lái)自于日本,是指行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi),為適應(yīng)復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理需要,適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法,根據(jù)行政相對(duì)人的意愿,引導(dǎo)其作出或不作出某種行為,以有效實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。二戰(zhàn)以后,特別是20世紀(jì)60年代以來(lái),出現(xiàn)了關(guān)于行政管理理念發(fā)展和方法創(chuàng)新的巨大社會(huì)需求。由于行政指導(dǎo)在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的行政實(shí)務(wù)中日益顯現(xiàn)出特殊的功效性和適應(yīng)性,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的行政管理中得到了越來(lái)越廣泛的運(yùn)用,成為對(duì)傳統(tǒng)依法行政的一種必要補(bǔ)充和一種靈活有效的行政活動(dòng)方式,起到了推進(jìn)行政民主化、消除政府與公眾之間的抵觸、減少行政摩擦、節(jié)約行政成本、提高行政效率、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)等作用,并成為當(dāng)代行政科學(xué)特別是行政法學(xué)一個(gè)重要的研究范疇。目前,幾乎所有實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家,特別是日本、韓國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、澳大利亞等一些發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,都在對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活實(shí)施不同廣度和深度的政府干預(yù)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步采用更為溫和的行政方式即行政指導(dǎo)作為傳統(tǒng)手段,如法律強(qiáng)制、經(jīng)濟(jì)制裁等,的補(bǔ)充以實(shí)現(xiàn)其職能、職責(zé)及行政目標(biāo)。

我國(guó)的行政指導(dǎo)實(shí)踐可以追溯到建國(guó)初期社會(huì)主義改造和推行農(nóng)業(yè)合作社運(yùn)動(dòng)時(shí)期,這種非強(qiáng)制行政命令型指導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了重要的作用。其后,由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的全面推行,行政指導(dǎo)制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域幾乎退出了歷史舞臺(tái),行政指導(dǎo)僅在社會(huì)生活的其他領(lǐng)域如號(hào)召節(jié)約用水、用電,提倡晚婚、晚育,推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域中發(fā)揮著作用,但此時(shí)它并不是一種重要的行政管理方式。十一屆三中全會(huì)后,隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,行政指導(dǎo)的作用得到了不斷加強(qiáng)。黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后,行政指導(dǎo)開(kāi)始受到理論界的普遍關(guān)注,逐漸成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。近年來(lái),工商行政管理、環(huán)境保護(hù)、教育與就業(yè)指導(dǎo)等越來(lái)越多的公共管理領(lǐng)域引入了行政指導(dǎo)這一理念,并有效推進(jìn)了公共管理效能的提高。

當(dāng)下各行業(yè)監(jiān)管部門在工作中偏重于使用行政執(zhí)法等強(qiáng)硬的監(jiān)管手段,筆者認(rèn)為,在當(dāng)今構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大環(huán)境下,在打造服務(wù)型政府的大前提下,加強(qiáng)行政指導(dǎo),建立剛性監(jiān)管與柔性監(jiān)管齊頭并進(jìn)的和諧化監(jiān)管方式,充分體現(xiàn)監(jiān)管人員的人性化管理也是非常有必要的。