孫振雷

（河南公安高等專(zhuān)科學(xué)校，河南 鄭州 450002）

論行政相鄰權(quán)
——以警察相鄰權(quán)的產(chǎn)生、定位與行使為視角

孫振雷

（河南公安高等專(zhuān)科學(xué)校，河南 鄭州 450002）

警察權(quán)從來(lái)就是行政權(quán)的重要組成部分，以警察相鄰權(quán)的視角探討行政相鄰權(quán)具有代表意義。警察相鄰權(quán)是傳統(tǒng)警察權(quán)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的必然結(jié)果；警察相鄰權(quán)是非警察權(quán)屬性下的行政相關(guān)權(quán)力；從警察實(shí)務(wù)角度看，警察相鄰權(quán)的行使需要從警察執(zhí)法理念到警察執(zhí)法手段的革新。

警察相鄰權(quán)；非警察權(quán)；行政相關(guān)權(quán)力

警察權(quán)從來(lái)就是行政權(quán)的重要組成部分。即使是警察偵查權(quán)，因其不具有終局性、裁判性和中立性等司法的本質(zhì)特點(diǎn)，難以歸入司法權(quán)序列，也是行政權(quán)無(wú)疑①有學(xué)者曾經(jīng)提出，警察權(quán)中的偵查權(quán)是司法權(quán)，不是行政權(quán)。我們認(rèn)為，按照近代分權(quán)制衡理論，國(guó)家權(quán)力要分解，交由不同的部門(mén)行使；各部門(mén)之間相互監(jiān)督和制約，不需再單獨(dú)設(shè)立法律監(jiān)督權(quán)作為國(guó)家一級(jí)權(quán)力單位；即使是各種國(guó)家權(quán)力內(nèi)部也要層層分權(quán)制衡，依法規(guī)范，防止專(zhuān)權(quán)。所以，偵查權(quán)分為偵查指揮權(quán)、偵查執(zhí)行權(quán)和偵查監(jiān)督權(quán)。偵查指揮權(quán)由司法機(jī)關(guān)行使，當(dāng)屬司法權(quán)無(wú)異議。偵查監(jiān)督權(quán)由各類(lèi)法律監(jiān)督力量分別行使（包括實(shí)施偵查活動(dòng)的警察機(jī)關(guān)本身、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)媒體等）。而偵查執(zhí)行權(quán)則主要由警察機(jī)關(guān)行使，我們通常講的警察偵查權(quán)其實(shí)就是指警察的偵查執(zhí)行權(quán)。偵查執(zhí)行權(quán)充其量帶有輔助司法功能，但“輔助”司法功能并不因此改變其行政權(quán)的本質(zhì)屬性。這一點(diǎn)，在分權(quán)思想的集大成者孟德斯鳩那里早已定論，他所說(shuō)的司法權(quán)就是審判權(quán)，明確排除了警察權(quán)。。在古希臘時(shí)代和十八、十九世紀(jì)的德國(guó)，警察權(quán)甚至就是行政權(quán)的代名詞。警察權(quán)的歷史發(fā)展過(guò)程很大程度上就是行政權(quán)的歷史發(fā)展過(guò)程。相應(yīng)的，以警察相鄰權(quán)的視角探討行政相鄰權(quán)具有代表意義。

一、警察相鄰權(quán)的產(chǎn)生：傳統(tǒng)警察權(quán)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的必然結(jié)果

（一）警察權(quán)的公權(quán)基礎(chǔ)

談及警察權(quán)的歷史演進(jìn)，不能不從國(guó)家分權(quán)思想的緣起與發(fā)展談起。國(guó)家分權(quán)思想可以說(shuō)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。早在公元前三千年代中期，蘇美爾②在今伊拉克東南部幼發(fā)拉底河和底格里斯河下游。早期居民為蘇美爾人。約在公元前30世紀(jì)出現(xiàn)過(guò)一些奴隸制城邦，彼此長(zhǎng)期混戰(zhàn)，先后稱(chēng)霸。公元前24世紀(jì)中期，烏瑪國(guó)王盧伽爾-扎吉西（約公元前2373-前2349年）征服南部各城邦，建立蘇美爾國(guó)家，定都烏魯克城。約在公元前24世紀(jì)末為阿卡德所滅。蘇美爾人是兩河流域早期文化的創(chuàng)造者。各城邦的國(guó)家權(quán)力體制是全世界最早的分權(quán)制度。各城邦的權(quán)力主要由國(guó)王行使，但受貴族會(huì)議和民眾大會(huì)的限制。古希臘和古羅馬的歷史更是國(guó)家分權(quán)的歷史。分權(quán)思想經(jīng)過(guò)了亞里士多德、洛克等人，在孟德斯鳩時(shí)代發(fā)展為成熟的分權(quán)與制衡思想，并為近代各國(guó)普遍接受，在實(shí)踐中不斷豐富和完善。亞里士多德認(rèn)為：“一切政體都有三個(gè)功能要素，一個(gè)好的立法者必須善于考慮如何安排并合理組合這些要素，這樣，就能得到一個(gè)優(yōu)良的政體。而各種組合方式的不同會(huì)導(dǎo)致不同的政體形式。三者之中第一個(gè)要素是與公共事務(wù)有關(guān)的議事機(jī)構(gòu)，第二個(gè)是與各種行政官職有關(guān)的行政要素，他決定應(yīng)該有哪些人來(lái)主宰哪些人或事以及應(yīng)該通過(guò)什么樣的方式來(lái)選舉各類(lèi)官員。第三個(gè)是決定司法機(jī)構(gòu)的組成的司法要素?！盵1]孟德斯鳩認(rèn)為：“為了防止權(quán)力濫用，最好的方式是使國(guó)家的不同性質(zhì)的權(quán)力之間相互制衡?！盵2]所以，他提出了奠定西方民主政治基礎(chǔ)的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)。但是，與洛克提出的將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、對(duì)外權(quán)和執(zhí)行權(quán)的舊三權(quán)分立學(xué)說(shuō)不同，孟德斯鳩的新三權(quán)分立學(xué)說(shuō)將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)[3]。盧梭也認(rèn)為：“立法權(quán)建立好了之后，下一步就是必須建立同樣的行政權(quán)。因?yàn)閷?duì)于行政權(quán)而言，他只能通過(guò)特殊的行為來(lái)運(yùn)作，它本身并不具有立法權(quán)的性質(zhì)，而是很自然地與立法權(quán)分離開(kāi)來(lái)?！盵4]他還極力推崇古希臘的監(jiān)察官和古羅馬的保民官制度，認(rèn)為這是牽制立法權(quán)力和行政權(quán)力的很好的制度。他說(shuō)，“保民官職位本身，并不是城邦的一個(gè)組成部分，而且也從來(lái)都不分享任何一點(diǎn)的立法權(quán)力和行政權(quán)力。但這樣一來(lái)，也正好使得保民官自身?yè)碛辛俗畲蟮臋?quán)力……作為法律的保衛(wèi)者，比起執(zhí)行法律的君主，比起制定頒布法律的主權(quán)者，保民官要更為神圣，更受人尊敬?！盵5]

通過(guò)梳理以上先哲們的法律思想可以很清楚地看出，第一，國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)分解，交由不同的機(jī)關(guān)行使，而且相互之間要監(jiān)督制衡。否則，將形成專(zhuān)制與腐敗。正如孟德斯鳩所說(shuō)的：“其實(shí)，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人會(huì)無(wú)休止地使用權(quán)力，直到有界限的地方為止。”[6]第二，在先哲們對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行劃分的時(shí)候，都沒(méi)有將警察權(quán)單獨(dú)列出，而是歸到行政權(quán)中定位，是代表國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的一種權(quán)力。在19世紀(jì)初期世界近現(xiàn)代警察誕生之前，無(wú)論是在奴隸制時(shí)代、封建制時(shí)代，還是資本主義前期，軍隊(duì)與警察是不分離的，軍事權(quán)與警察權(quán)也混為一體，由同一支國(guó)家武裝力量完成對(duì)內(nèi)和對(duì)外的安全職責(zé)。而這時(shí)的武裝力量的國(guó)家權(quán)限仍然是從屬于行政權(quán)的。這一點(diǎn)，在孟德斯鳩那里得到了很好的印證。他在《論法的精神》中說(shuō)道：“軍隊(duì)?wèi)?yīng)直接聽(tīng)命于行政機(jī)關(guān)而不是立法機(jī)關(guān)。這是由軍隊(duì)的性質(zhì)決定的。軍隊(duì)是重行動(dòng)而輕辯論的，他需要快速的行動(dòng)，立法機(jī)關(guān)的久議不決妨礙軍隊(duì)的行動(dòng)?！盵7]以1829年羅伯特·比爾的改革為標(biāo)志，近現(xiàn)代警察從軍隊(duì)中獨(dú)立出來(lái)，警察權(quán)與軍事權(quán)分離，但是在位階歸屬上仍然是行政權(quán)的一部分。在孟德斯鳩等人憲政思想影響下的西方各國(guó)國(guó)家分權(quán)制度構(gòu)建的發(fā)展史對(duì)此做了很好的注解。

（二）近現(xiàn)代警察權(quán)的理念轉(zhuǎn)換與模式選擇

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，特別是20世紀(jì)30年代資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，國(guó)家干預(yù)的加強(qiáng)成為資本主義法律發(fā)展的一個(gè)非常重要的特點(diǎn)，出現(xiàn)了所謂的“私法公法化”。“私法公法化”是指在傳統(tǒng)私法調(diào)整的某些領(lǐng)域，基于公共利益的需要而適當(dāng)增加公法手段的調(diào)整，從而限制私法原則效力的法律適用方式?！八椒üɑ睂?duì)傳統(tǒng)公法和私法的劃分及其理論基礎(chǔ)形成沖擊，但是適應(yīng)了社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要。在警察權(quán)領(lǐng)域，這一時(shí)代的1829年是一個(gè)轉(zhuǎn)折性年份。這一年，英國(guó)的內(nèi)務(wù)大臣羅伯特·比爾倡導(dǎo)建立了大倫敦警察。大倫敦警察被認(rèn)為是世界近代警察誕生的標(biāo)志，羅伯特·比爾的警務(wù)改革也被稱(chēng)為第一次世界警務(wù)革命。在他的改革中，一個(gè)重要內(nèi)容就是警察理念的變革以及由此帶來(lái)的警察勤務(wù)方式變革。羅伯特·比爾倡導(dǎo)警察走上街頭與民眾實(shí)現(xiàn)零距離接觸，給民眾看得見(jiàn)的安全感。他建立了動(dòng)態(tài)巡邏的勤務(wù)模式。當(dāng)時(shí)的大倫敦警察就一個(gè)警種：巡警。警察上街使得警察的工作內(nèi)容在悄悄地發(fā)生變化，以事后打擊犯罪為主變成了以事前預(yù)防犯罪為主，安全管理與制裁之外增加了接受求援、提供幫助的內(nèi)容。到上個(gè)世紀(jì)七十年代第四次警務(wù)革命興起的時(shí)候，傳統(tǒng)警察權(quán)強(qiáng)調(diào)消極警察行政職能的理念已經(jīng)被徹底顛覆。隨著現(xiàn)代人本主義思潮的復(fù)興，公民自由與權(quán)利得到張揚(yáng)，“福利國(guó)家”和“福利行政”成為西方各民主國(guó)家行政的基本指導(dǎo)思想，警察積極行政作用得到普遍認(rèn)可，傳統(tǒng)警察純粹的“打擊”功能和“戰(zhàn)士”角色逐漸被“服務(wù)”、“保姆”、“守夜人”等替代。從這一層面上講，警察權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。在社會(huì)形態(tài)的更替和行政權(quán)的演進(jìn)促使下，近現(xiàn)代警察權(quán)的內(nèi)涵和外延在不斷更新。適應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，世界各國(guó)社區(qū)警務(wù)的推廣、警察快速反應(yīng)機(jī)制的建立和搶險(xiǎn)救助職能的強(qiáng)化等警察權(quán)模式的改革也成為必然。發(fā)展到今天，警察機(jī)關(guān)從事的很多活動(dòng)已經(jīng)無(wú)法用傳統(tǒng)警察權(quán)理論進(jìn)行解釋?zhuān)缇斓恼{(diào)解行為、警察的救助行為等。它們雖然是現(xiàn)代社會(huì)和諧共存、秩序穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要，但因不再有傳統(tǒng)警察權(quán)的非選擇性、鮮明強(qiáng)制性等特點(diǎn)，很難為傳統(tǒng)警察權(quán)所包容，傳統(tǒng)警察法理論出現(xiàn)了空白。

在這種背景下，警察相鄰權(quán)應(yīng)運(yùn)而生?？梢哉f(shuō)，警察相鄰權(quán)是國(guó)家分權(quán)理論在現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，是傳統(tǒng)警察權(quán)歷史演進(jìn)的結(jié)果，是對(duì)社會(huì)治安現(xiàn)實(shí)需求和警務(wù)改革的一種理論回應(yīng)。

二、警察相鄰權(quán)的定位：非警察權(quán)屬性下的行政相關(guān)權(quán)力

如前所述，警察相鄰權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)私法公法化的產(chǎn)物。它是指警察享有的與警察原生性職權(quán)相關(guān)的，對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生影響，但不屬于警察權(quán)本身范疇的行政相關(guān)權(quán)力。

概括起來(lái)，當(dāng)前警察相鄰權(quán)的內(nèi)容包括：第一，警察調(diào)解權(quán)。警察調(diào)解權(quán)就是公安機(jī)關(guān)在社會(huì)公共安全秩序管理中對(duì)特定的民事法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)解處理的權(quán)力[8]。按照調(diào)解自愿原則和或調(diào)或罰原則，警察調(diào)解針對(duì)的是與公共安全管理密切相關(guān)的民事糾紛，如因毆打他人、交通肇事引起的民事賠償?shù)?。?jīng)過(guò)調(diào)解的案件不再追究行政責(zé)任。第二，警察救助權(quán)。警察救助權(quán)就是對(duì)處于危險(xiǎn)、困難情況下的相對(duì)人采取各種必要措施給予的救護(hù)或幫助，如在地震、塌方等災(zāi)害事故中的搶險(xiǎn)救災(zāi)、對(duì)突發(fā)性危重病人的緊急搶救、為迷路孩子尋找歸途等。這種權(quán)力實(shí)際上也是一種義務(wù)，是警察權(quán)向一般社會(huì)生活領(lǐng)域更廣義上的延伸。第三，警察避險(xiǎn)權(quán)。警察避險(xiǎn)權(quán)是指在即將或正在發(fā)生重大危險(xiǎn)時(shí)，為了保護(hù)更大的利益免受損害采取必要避險(xiǎn)措施的權(quán)力。例如，發(fā)生火災(zāi)時(shí)對(duì)毗鄰建筑物間進(jìn)行清除火源連接帶以防止火災(zāi)蔓延的權(quán)力、發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)對(duì)疑似病人強(qiáng)行隔離以避免大范圍疾病傳染的權(quán)力等。這種權(quán)力的賦予必須是為維護(hù)公共利益所必需，具有目的的正當(dāng)性和手段的必要性。第四，警察社會(huì)公益協(xié)助權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行《人民警察法》第二十一條就規(guī)定，人民警察應(yīng)當(dāng)積極參加社會(huì)公益工作。對(duì)于很多公益性社會(huì)活動(dòng)，如艾滋病知識(shí)宣傳、賑災(zāi)義演等，警察應(yīng)當(dāng)協(xié)助維持現(xiàn)場(chǎng)秩序、疏導(dǎo)交通，提供力所能及的服務(wù)。社會(huì)公眾有配合的義務(wù)。第五，警察裁決權(quán)。對(duì)于與社會(huì)治安密切相關(guān)的很多民事糾紛，警察機(jī)關(guān)在對(duì)相對(duì)人的行政違法進(jìn)行處理的同時(shí)，對(duì)由此引起的民事責(zé)任可以附帶處理，以節(jié)省法律成本，提高糾紛處理的法律效率和質(zhì)量。例如我國(guó)1986年《治安管理處罰條例》曾規(guī)定，在作出治安處罰裁決的同時(shí)，對(duì)于違反治安管理行為造成的醫(yī)療賠償?shù)?，可以一并裁決。

與傳統(tǒng)警察權(quán)相比，以上警察相鄰權(quán)在三方面發(fā)生了重大變化：一是權(quán)力行使前提發(fā)生變化。傳統(tǒng)警察權(quán)以相對(duì)人可能或已然違法犯罪為行使前提。警察相鄰權(quán)的行使并非如此，即使相對(duì)人沒(méi)有任何可能違法，警察相鄰權(quán)仍然可能行使。二是權(quán)力對(duì)象發(fā)生變化?；谛姓芾砗吞幜P功能的傳統(tǒng)警察權(quán)針對(duì)的是典型的公權(quán)相對(duì)人，是利用公共權(quán)力解決公權(quán)領(lǐng)域的公正和秩序問(wèn)題?；诜?wù)和提供社會(huì)公共福利為首要功能的警察相鄰權(quán)針對(duì)的是私權(quán)相對(duì)人，是利用公共權(quán)力解決私權(quán)領(lǐng)域的公正與秩序問(wèn)題。三是功能屬性發(fā)生變化。傳統(tǒng)警察權(quán)體現(xiàn)的是警察消極行政作用和協(xié)助諸般行政作用，主要以限制公眾權(quán)利為主，警察相鄰權(quán)體現(xiàn)的是徹底化解民間糾紛、促進(jìn)社會(huì)福祉為首選價(jià)值取向的警察積極行政作用。作為公權(quán)力向私權(quán)領(lǐng)域延伸的結(jié)果，警察相鄰權(quán)顯然不僅在形式上發(fā)生了變化，而且是一種與傳統(tǒng)警察權(quán)存在根本差異的新型公權(quán)力?？梢哉f(shuō)，傳統(tǒng)警察權(quán)發(fā)展到今天，出現(xiàn)了兩個(gè)分支，一個(gè)是從內(nèi)容到形式都更加豐富多彩的現(xiàn)代警察權(quán)（當(dāng)然還是行政權(quán)），另一個(gè)就是警察相鄰權(quán)，它不是作為行政權(quán)的警察權(quán)本身，而是行政相關(guān)權(quán)力。相應(yīng)的，警察執(zhí)法行為也不都是警察權(quán)行為，還包括警察相關(guān)行為，即實(shí)施警察相鄰權(quán)的行為。

當(dāng)然還需指出的是，警察相鄰權(quán)概念是借鑒私法上物權(quán)之相鄰權(quán)的概念提出的。在私法領(lǐng)域，相鄰權(quán)是指因物的相鄰而使得一物權(quán)利人在另一物上享有的保障自物權(quán)充分實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。它是自物權(quán)在它物上的延伸。將這一法律概念移植到行政法領(lǐng)域就產(chǎn)生了行政相鄰權(quán)概念。行政相鄰權(quán)就是公權(quán)力向私權(quán)領(lǐng)域的延伸，與民事相鄰權(quán)具有概念邏輯上的類(lèi)比性。行政相鄰權(quán)概念的提出可以形象地說(shuō)明這一新型權(quán)力的性質(zhì)和特點(diǎn)。警察相鄰權(quán)是行政相鄰權(quán)最集中最直接的體現(xiàn)。

進(jìn)一步分析，警察相鄰權(quán)具有以下特點(diǎn)：一是與警察權(quán)的關(guān)聯(lián)性。警察權(quán)的存在是警察相鄰權(quán)的必要前提，沒(méi)有警察權(quán)，談不上作為延伸性權(quán)力的警察相鄰權(quán)。二是法律適用的交融性。既然是因應(yīng)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要產(chǎn)生的、公私法融合的結(jié)果，那么，在適用公法原則的同時(shí)必須兼顧私法原則的適用，實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益的平衡（這一點(diǎn)在后文還有詳細(xì)論述）。三是權(quán)力手段的柔和性。傳統(tǒng)行政的剛性手段似乎不適用于警察相鄰權(quán)的行使。以人為本、損失最小化、靈活執(zhí)法等觀念促使警察相鄰權(quán)的行使必須采取更加柔和多樣的法律手段。

三、警察相鄰權(quán)的行使：從警察執(zhí)法理念到警察執(zhí)法手段的革新

警察相鄰權(quán)是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)警務(wù)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需求，從警察權(quán)延伸而來(lái)的新型公權(quán)力。它針對(duì)的不僅僅是行政法律關(guān)系，更關(guān)涉民事法律關(guān)系。例如在公安行政調(diào)解中，警察機(jī)關(guān)更多的是對(duì)因行政違法引發(fā)的民事賠償?shù)奶幚?。這就需要警察不但要了解更多的公法知識(shí)，還需要掌握并恰當(dāng)運(yùn)用私法的理念和原則處理案件。顯然，這對(duì)警察法律素質(zhì)的要求進(jìn)一步提高了。從這一意義上講，警察相鄰權(quán)概念的確立對(duì)于警察執(zhí)法理念和執(zhí)法手段革新的影響將是積極而深遠(yuǎn)的。

（一）在執(zhí)法理念上，適應(yīng)警察相鄰權(quán)的內(nèi)在要求，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立公權(quán)價(jià)值與私權(quán)價(jià)值并重的新的執(zhí)法理念。在西方政治哲學(xué)史上，一直存在著自由主義國(guó)家觀和社群主義國(guó)家觀的紛爭(zhēng)。自由主義國(guó)家觀的思想基礎(chǔ)是個(gè)人主義。為了維護(hù)和保障個(gè)人的自由，自由主義承認(rèn)國(guó)家存在的必要性。但自由主義又對(duì)包括國(guó)家在內(nèi)的所有權(quán)力有一種天生的恐懼，因?yàn)闄?quán)力具有強(qiáng)制性的特征，有可能損害自由，因此，自由主義把國(guó)家看作人類(lèi)為了過(guò)一種共同的、有秩序的生活而不得不付出的代價(jià)。為了將這種代價(jià)限定在較小程度，自由主義致力于限制國(guó)家的權(quán)力與職能。他們認(rèn)為，“管得越少的政府就是管得越好的政府”。以這一思想為邏輯起點(diǎn)，近代以來(lái)西方各國(guó)建立了三權(quán)分立體制的國(guó)家憲政。在自由主義國(guó)家觀的前提下，包括警察執(zhí)法在內(nèi)的一切國(guó)家行政都應(yīng)當(dāng)將私權(quán)保障放在首位。進(jìn)一步講，既然公權(quán)力行使的終極目的是保障私權(quán)利，在行政過(guò)程中亦不能忽視私人利益的價(jià)值存在，在公共利益與私人利益發(fā)生沖突時(shí)，不能一味強(qiáng)調(diào)公共利益優(yōu)先，而應(yīng)當(dāng)首先考慮私人利益保障，將公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害降到最低限度。作為自由主義的對(duì)立面，上世紀(jì)70年代在美國(guó)興起的社群主義政治哲學(xué)的觀點(diǎn)則恰恰相反。社群主義認(rèn)為，個(gè)人的自由選擇能力以及建立在此基礎(chǔ)上的各種個(gè)人權(quán)利都離不開(kāi)個(gè)人所在的社群。一個(gè)社會(huì)存在著超越各種私人利益累積或局部利益總和的公共利益，只有公共利益才是人類(lèi)最高的價(jià)值。公共利益是客觀存在的，它并不以各個(gè)利益主體的認(rèn)識(shí)不同而有所改變，國(guó)家是公共利益的合法代表并擔(dān)負(fù)起實(shí)現(xiàn)公共利益的責(zé)任。自我利益與公益是抵觸的，人有私利但更要獻(xiàn)身公益。因此，要實(shí)現(xiàn)公共利益，就要在一定程度上以個(gè)人的自由為代價(jià)。如果必需，國(guó)家為了社會(huì)的公共利益，可以犧牲個(gè)人的私人利益。在社群主義國(guó)家觀前提下，包括警察執(zhí)法在內(nèi)的一切國(guó)家行政應(yīng)當(dāng)以公利益的維護(hù)為首要價(jià)值選擇。進(jìn)一步講，行政法的實(shí)施也必須以公共利益、國(guó)家利益的保障為優(yōu)先價(jià)值取向，在公共利益與私人利益發(fā)生沖突時(shí)，私人利益應(yīng)當(dāng)服從公共利益。在具體行政手段上，強(qiáng)制性、執(zhí)行性色彩強(qiáng)烈的管理、處罰等手段使用的頻率較高。

筆者以為，自由主義和社群主義，是一對(duì)由當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的土壤所培育出來(lái)的孿生姐妹。社群主義是自由主義極端發(fā)達(dá)的產(chǎn)物，是對(duì)自由主義不足的彌補(bǔ)；離開(kāi)自由主義，社群主義也失去了存在的前提和基礎(chǔ)，它的價(jià)值也只有在自由主義極端發(fā)達(dá)的前提下才得以凸顯，它自己的不足也只有通過(guò)自由主義才能得以補(bǔ)償。在一個(gè)民主的社會(huì)，個(gè)人權(quán)利具有基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值，它涉及政府的合法性；而不同的個(gè)人只有聯(lián)合起來(lái)組成形形色色的社群，才能為個(gè)人提供一種認(rèn)同感和歸屬感。一個(gè)自由社會(huì)在其發(fā)展過(guò)程中，某些價(jià)值在得到張揚(yáng)的同時(shí)，另一些價(jià)值會(huì)遭受巨大的損失。就警察權(quán)的價(jià)值選擇而言，在當(dāng)代世界各國(guó)，已經(jīng)不存在純粹的自由主義的現(xiàn)實(shí)土壤，也不存在純粹的社群主義的現(xiàn)實(shí)土壤。在馬克思主義國(guó)家權(quán)力觀的直接影響下，新中國(guó)半個(gè)多世紀(jì)的警察發(fā)展史實(shí)際上就是過(guò)分強(qiáng)調(diào)公權(quán)價(jià)值的發(fā)展史。這一點(diǎn)與社群主義國(guó)家觀的價(jià)值取向接近。但是，隨著社會(huì)利益格局的多元化不斷加劇，公利益領(lǐng)域和私利益領(lǐng)域的交叉滲透越來(lái)越緊密，隨之而來(lái)作為調(diào)整手段的公私法的相互融合滲透也越來(lái)越緊密。在警察權(quán)行使中，面對(duì)的不再完全是公利益保護(hù)問(wèn)題，很多情況下更直接地影響到私利益保護(hù)。傳統(tǒng)警察權(quán)已經(jīng)難以適應(yīng)這種形勢(shì)，更富有活力的現(xiàn)代警察權(quán)和警察相鄰權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。適應(yīng)新形勢(shì)產(chǎn)生的現(xiàn)代警察權(quán)和警察相鄰權(quán)的價(jià)值取向自然是公權(quán)保護(hù)與私權(quán)保護(hù)并重。這實(shí)際上是自由主義國(guó)家觀和社群主義國(guó)家觀的一種價(jià)值平衡。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，它代表了警察執(zhí)法的正確發(fā)展方向。在實(shí)踐層面上，一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)的警務(wù)改革出現(xiàn)了一些新的現(xiàn)象，如全國(guó)警方重提學(xué)習(xí)浙江諸暨市上世紀(jì)六十年代毛澤東同志高度肯定的楓橋經(jīng)驗(yàn)，河南安陽(yáng)市警方提出了以民生警務(wù)為指導(dǎo)思想的一系列改革舉措，湖南耒陽(yáng)市為解決農(nóng)村“留守村莊”的社會(huì)治安問(wèn)題推行鄰里守望治安模式等等。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，說(shuō)明管理與服務(wù)并重、公權(quán)與私權(quán)保障并重、以人為本、信賴(lài)保護(hù)等新的警察執(zhí)法理念的樹(shù)立正在進(jìn)行中。這種積極探索適應(yīng)了當(dāng)前警察理念革新的新要求，難能可貴，值得提倡。

（二）與警察相鄰權(quán)的自身特點(diǎn)相適應(yīng)，在執(zhí)法手段上必須多樣化。在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)復(fù)雜的治安背景下，要想使用好警察相鄰權(quán)這樣一種公私權(quán)相結(jié)合的法律權(quán)力，在公法和私法相互交織領(lǐng)域，處理好紛繁復(fù)雜的私權(quán)糾紛，或者恰當(dāng)介入私權(quán)保障，就必須在執(zhí)法手段上有所更新。這實(shí)際上就是要求警務(wù)執(zhí)法人員不但在執(zhí)法理念上更新，還要在操作層面上找準(zhǔn)公權(quán)保障與私權(quán)保障結(jié)合的“點(diǎn)”，把握好公權(quán)保障與私權(quán)保障結(jié)合的“度”。作為現(xiàn)代警察權(quán)和警察相鄰權(quán)的實(shí)際操作者，警務(wù)執(zhí)法人員不但要會(huì)依法進(jìn)行治安管理和刑事偵查，做到規(guī)范執(zhí)法，還要會(huì)服務(wù)、會(huì)做群眾工作；不但要懂法律，還要懂政策。一個(gè)案件的處理不但要注重法律效果，還要注重社會(huì)效果，最大限度地實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。否則，警務(wù)工作就很難適應(yīng)形勢(shì)的需要，贏得社會(huì)的普遍認(rèn)可。云南孟連事件、貴州甕安事件和湖南石首事件的處理，就充分說(shuō)明了按照社會(huì)治安形勢(shì)變化，創(chuàng)新理論、轉(zhuǎn)變觀念、調(diào)整警察手段的重要性和迫切性。

[1](古希臘)亞里士多德.政治學(xué)[M].姚仁權(quán)編譯.北京：北京出版社,2007.83～84.

[2][3](法)孟德斯鳩.論法的精神[M].申林編譯.北京：北京出版社,2007.68.68.

[4][5](法)盧梭.社會(huì)契約論[M].施新州編譯.北京：北京出版社,2007.114.144～145.

[6][7](法)孟德斯鳩.論法的精神[M].申林編譯.北京：北京出版社,2007.67～68.72.

[8]孫振雷.公安行政調(diào)解的非警察權(quán)屬性及其制度完善[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2009,(3).

Talk about Administration Close Together Power

SUN Zhen-lei
（Henan Public Security Academy,Zhengzhou Henan China 450002）

Police's right is always the importance constitute part of the administrative power.From the view of the police close to?gether power to study the close together power of administration is of great importance.The police close together power is the inevitable outcome that the traditional police right dynamic state evolves.Seeing from the view of police practice,the police exercising of close to?gether power should be based on the innovation of law enforcement ideas and methods

Police close together power;Non-police's right;Ministration related power

D631

A

1008-2433（2010）03-0035-05

2010-04-12

孫振雷（1972—），男，山東淄博人，河南公安高等專(zhuān)科學(xué)校副教授，法律系副主任，警察法治研究所副所長(zhǎng)，華中科技大學(xué)2007級(jí)馬克思主義原理專(zhuān)業(yè)博士研究生。