劉淑娟

（湖南涉外經濟學院，湖南長沙410205）

淺議中國旅游消費者權益保護法律制度的完善

劉淑娟

（湖南涉外經濟學院，湖南長沙410205）

論文從理論視角和現實需要兩個方面，探討了旅游消費者權益法律保護的必要性，分析了我國旅游消費者權益保護制度的缺陷，并從制定和頒布《旅游消費者權益保護法》、完善旅游合同制度、強化消費者協會和行業(yè)協會的合作與協調等三個方面，探討了旅游消費者權益保護法律制度的完善問題。

旅游消費者；權益保護；法律問題

作為一項朝陽產業(yè)，旅游業(yè)在各國國民經濟發(fā)展中占有重要的地位。由于旅游資源豐富，我國旅游業(yè)在改革開放之后得到了迅速發(fā)展。然而，由于受各方面因素的影響，旅游消費者權益保護問題隨之暴露出來。旅游消費者是旅游產業(yè)的服務對象，是旅游產業(yè)發(fā)展的動力之源。旅游消費者的合法權益如果得不到有效的保護，必將影響人們出游的積極性，進而影響著未來旅游業(yè)的發(fā)展。因此，有必要采取一系列積極措施，強化對旅游消費者權益的保護。

一、旅游消費者權益法律保護的必要性

（一）基于理論視角的分析

首先，對旅游消費者權益的法律保護，是推動旅游業(yè)發(fā)展的需要。如果旅游者不能在旅游活動中獲得精神上的愉悅和滿足，合法權益不能得到有效保護，勢必打擊他們的旅游興趣。同時，旅游消費者權益的受保護程度，是衡量一國（或地區(qū)）旅游產業(yè)發(fā)展水平的重要標志。

其次，對旅游消費者權益的法律保護，是旅游消費者之要求。根據自然法學派的觀點，法的終極目的是追求公平與正義。由于信息不對稱等問題的存在，旅游消費者處于相對弱勢地位，而旅游經營者卻往往利用自己的信息優(yōu)勢來謀取不正當利益。隨著國家旅游法制建設的不斷健全，維權意識的普及，旅游者在旅游活動中更加重視對自身權益的保護。

（二）基于現實需要的分析

首先是旅游安全得不到保障。旅游活動是旅游者在異地完成的，內容復雜廣泛，包括吃、住、行、娛、購、游等多個方面。因此，旅游經營者的安全意識尤其重要。旅游安全包括旅游者人身安全和財產安全，這是旅游消費得以完成以及旅游目的得以實現的基礎。然而，實踐中普遍存在旅游經營者，以及其它相關旅游服務提供商的旅游安全意識不強，旅游安全事故時有發(fā)生的問題。

其次是旅游信息知情權屢遭侵犯。知悉真情權是旅游消費者基本權利之一。旅游經營者經常憑借其優(yōu)勢地位，發(fā)布虛假廣告、散布虛假旅游消費信息，形成“生產者主權”，使旅游者聽從他們的旨意，侵犯旅游者的知悉真情權。

再次是公平交易權未受尊重。部分旅游服務企業(yè)，特別是部分小旅行社在簽訂旅游合同時信口承諾，但在實際服務中卻又以各種借口推脫責任，甚至存心欺騙旅游者，使得旅游者付出了規(guī)定的旅游費用卻得不到相應的服務。例如，任意降低接待標準，任意削減旅游景點、增加游覽費用，等等。

最后是受尊重權被漠視，購物權被隨意侵犯。在實踐中，侵犯旅游消費者宗教信息自由和民族習慣的行為屢見不鮮，有的在與游客發(fā)生矛盾時，采用粗暴的手段。此外，在旅游消費市場中，假冒偽劣商品屢禁不止。旅游者往往在毫不知情的情況下，購買假冒偽劣商品饋贈親朋好友，或者珍藏。一些導游或旅行社，為了自己的私利而故意誤導游客，從中撈取回扣和好處費，構成對旅游者購物權的侵害。

綜上所述，旅游者權益保護對旅游者、旅游企業(yè)、旅游業(yè)具有重要的意義，也表明強化對旅游者權益保護的必要性和緊迫性。

二、我國旅游消費者權益保護的制度缺陷

在我國旅游業(yè)高速發(fā)展、業(yè)內競爭全面展開的今天，以政府政策指導為前提、以公法為主體的旅游立法思路更多地是要將注意力放在如何更快速地促進旅游產業(yè)的發(fā)展上，而很難顧及旅游消費者權益的保護問題。這其中存在的缺陷，主要表現為以下幾個方面：

首先是旅游基本法的缺失。旅游基本法是旅游法律規(guī)范體系中的“憲法”，處于主導地位。它規(guī)定著一國發(fā)展旅游業(yè)的根本宗旨、基本原則，并對旅游活動中各主體根本性權利義務做出原則性的規(guī)定。但是在我國，如此重要的旅游基本法，從1982年起草至今仍在醞釀當中?？梢哉f旅游基本法的缺失，是我國旅游法律體系的重大不足，它對旅游消費者權益保護產生的不良影響，主要表現在兩個方面：一是導致旅游消費者權益保護缺乏直接法律依據；二是導致旅游立法缺乏法律權威性，致使其法律效力差、貫徹執(zhí)行的難度大。

其次是《合同法》之不足。在我國地域廣闊、旅游者眾多、執(zhí)法資源有限的國情下，完全依靠旅游執(zhí)法機關實現市場秩序的規(guī)范和旅游者權益的保護是相當困難的，甚至是不可能的。只有讓旅游者依據旅游契約來主張自己的權利，追究非法經營者的法律責任，才是推動我國旅游業(yè)發(fā)展的不竭動力，同時也是提高旅游經營者風險意識，增強其法治觀念，提高經營層次的根本方法。但是，目前我國的旅游合同可以說是無名合同，現有的旅游法律法規(guī)，也沒有對旅游合同做出明確規(guī)定。實踐中，旅游合同主要采用格式合同的形式，對于合同的內容，旅游者不能因自己的特殊情況做出修改，只能概括地表示接受或者不接受，這有違合同的公平自愿原則，不利于對旅游者權益的保護。

再次是旅游爭議處理存在欠缺?！堵糜瓮对V暫行規(guī)定》的頒布，確立了旅游投訴制度。新的《旅游投訴處理辦法》已經2010年1月4日國家旅游局第1次局長辦公會議審議通過。自2010年7月1日起施行。旅游投訴雖然在解決旅游爭議、保護旅游者權益方面發(fā)揮著積極作用，但其在具體實施過程中，仍然存在很多缺陷，而其處理結果也并非最終決定，即經過旅游投訴處理的爭議還是有可能被提起訴訟，這就減少了旅游投訴的權威性。旅游訴訟方式因為程序煩雜、費用高昂等原因，因而并不是解決小額旅游糾紛的有效方式，不是旅游者爭取權益保護的首選。

三、旅游消費者權益保護法律制度的完善

維護旅游消費者群體權益的最有效方法，就是迅速構建起一套完善的旅游消費者權益保護法律制度。主要是要在借鑒國外成熟立法實踐經驗的基礎上，立足于我國旅游業(yè)的發(fā)展現狀，充分考慮旅游消費的特點和消費者的權利訴求，在立法模式、立法內容以及機構協調等多個方面采取相應的措施：

（一）制定和頒布《旅游消費者權益保護法》

旅游立法是旅游業(yè)發(fā)展的必然產物，其宗旨是制定調整旅游活動關系的一系列法律規(guī)范，以保證旅游事業(yè)健康發(fā)展。從我國的情況來看，《旅游法》的制定從20世紀80年代中期就開始了。早在1982年國家旅游局就組織專家成立了《中華人民共和國旅游法》起草領導小組和工作小組，并于1985年年底提交了第一稿送審稿。但時至今日，盡管歷經多次修改完善，其體例、構架、原則精神等基本成熟。但因工作的復雜性，旅游法至今尚未出臺。

旅游者是旅游活動的主體，其合法權益能否受到有效保護，事關旅游業(yè)能否健康發(fā)展的大局。《旅游者權益保護法》通過立法上權利義務的不公平配置，力求實現實質平等和結果公平，單方面地賦予旅游者權利、單方面地賦予經營者義務，權利本位向旅游者傾斜。制定這方面法律，主要是要規(guī)定旅游者享有哪些權利，如何行使這些權利以及在其正當權利受到侵犯時，如何尋求法律保護。同時，還要規(guī)定，旅游企業(yè)和政府有關主管部門在保護旅游者合法權益方面應履行哪些義務，承擔哪些責任。參照消費者權益保護法的結構，筆者認為，旅游者權益保護法應包括兩個重要的部分：一是總則，主要是關于旅游者合法權益保護的原則性規(guī)定，即關于旅游者合法權益保護的基本綱領和實施任務，從而規(guī)定出政府的任務，政府及企業(yè)的責任和消費者的地位，發(fā)揮綱領性和指導性的作用；二是關于旅游者合法權益保護的一般性法律規(guī)定，主要是有關實體的權利和義務的規(guī)定，即：旅游者的權利和旅游經營者的義務、國家對旅游者合法權益的保護、旅游者組織、爭議的解決以及侵犯旅游者合法權益的法律責任。具體應包括旅游消費者的實體權利、爭議解決機制、侵犯旅游者權益的法律責任等三個部分。

（二）完善旅游合同制度

旅游行為本身是服務消費，消費者和旅行社（或其它服務提供者）構成了旅游行為的主體。在主體之間由于法律地位平等，所以更多地表現為一種純民事法律關系。我國旅游行業(yè)立法大都為公法性質，強調政府對旅游行業(yè)的調控，缺乏在民事層面上對旅游消費者權益的保護。作為明確旅游經營者與旅游者權利與義務的重要依據，旅游合同是消費者保護自身權益的最有效武器。

旅游合同是兼具承攬、委托、行紀、居間等性質，但又是有別于傳統民商事合同的新型服務合同。在實際運用中，如果僅僅用委托合同來規(guī)范、調整包含復雜權利義務關系的旅游合同，不僅針對性不強、可操作性差，處理難度也比較大，而且勢必造成對法律適用的復雜化，因而不利于爭議的解決和法律的適用，影響法律的統一和尊嚴，也不利于保障旅游合同主體雙方的合法權益。由于旅游合同的特殊性，旅游過程中存在諸多不可預見因素，許多旅游服務中出現的現實問題，在現行法律制度中沒有明確的規(guī)范。而有名合同的詳細規(guī)定，可以為旅游合同的訂立、履行及旅游合同糾紛提供更加具體明確、更具針對性的法律依據。鑒于旅游消費行為的特殊性，以及旅游者在合同糾紛中的弱勢地位，學術界對旅游合同違約應該適用精神損害賠償的呼聲越來越高。立法是現實矛盾的一種訴求體現，旅游合同違約賠償不公的現象，必將在未來旅游合同法律中加以解決。但在旅游合同違約賠償中，應注意三個方面的問題：一是旅游合同違約的精神損害賠償的適用條件應予以嚴格限制，如主體只能限于旅游者，而不包括旅游營業(yè)人；旅游者的精神損害是真實的，并達到一定的嚴重程度；旅游營業(yè)人具有故意或重大過失，等等；二是對精神損害賠償的使用情形做出明確的規(guī)定；三是將精神損害賠償金額限定在一定范圍內，如對賠償金額的上限做出規(guī)定，便于合同糾紛的解決，避免權利的濫用。

（三）強化消費者協會和行業(yè)協會的合作與協調

我國國內與旅游消費者權益保護相關的社會團體主要有兩個，即：中國消費者權益保護協會和中國旅游協會。中國消費者協會，是由政府有關部門發(fā)起，經國務院或地方各級人民政府批準依法成立的社會團體；而中國旅游協會，則是由中國旅游行業(yè)的有關社團組織和企事業(yè)單位在平等自愿基礎上組成的全國綜合性旅游行業(yè)協會，接受國家旅游局的領導。其宗旨是遵照國家的憲法、法律、法規(guī)和有關政策，代表和維護全行業(yè)的共同利益和會員的合法權益，開展活動，為會員服務，為行業(yè)服務，為政府服務，在政府和會員之間發(fā)揮橋梁紐帶作用。

強化消費者協會和旅游協會之間的合作與協調，具有重要的意義：首先，消費者協會和行業(yè)協會之間的協調，更能使消費者和經營者處于相對平等的地位，使調解能在平等的基礎上展開；其次，中國消費者協會和旅游行業(yè)協會的協調機制，有利于實現利益的平衡，進而有利于推動社會的發(fā)展，從而為社會公共利益最大化的實現發(fā)揮積極作用。但是，在建立協調機制的過程中，應注意三個方面的問題：一是要改變消協的半官方性質，實現其完全自治；二是注重轉換政府角色，減少對消協的行政干涉；三是明確行業(yè)協會的性質和職責。

[1]范和香.奧運會對旅游業(yè)發(fā)展的促進作用[J].北京觀察，2005,（5）.

[3]劉明良.農民權益保護的對策思考[J].湖南社會科學，2004,（6）.

[4]毛建國.勞動者權益保護缺少的不只是制度[J].江淮法治，2007,（3）.

[5]省委省政府《關于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》摘要[J].當代貴州，2004,（5）.

[6]董文軍.論我國《消費者權益保護法》中的懲罰性賠償[J]當代法學，2006,（3）.

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1009-3605（2010）06-0073-03

2010-08-24

劉淑娟，女，湖南永州人，湖南涉外經濟學院法學部講師、法律碩士，主要研究方向：旅游法學。

責任編輯：孟毅輝