劉箴

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006）

政府職能建設(shè)與困難群體權(quán)益保護(hù)*

劉箴

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006）

保護(hù)困難群體是政府義不容辭的責(zé)任，是法治社會(huì)對政府的必然要求，是政府存在的合法性基礎(chǔ)。加強(qiáng)政府職能建設(shè)，強(qiáng)化政府對困難群體權(quán)益保護(hù)的責(zé)任，有利于建設(shè)服務(wù)型政府，有利于社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系的調(diào)適，從而有利于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，保障民生，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的真正和諧。

困難群體；權(quán)益保護(hù)；政府職能

一、政府在困難群體權(quán)益保護(hù)中的角色定位

(一)保障困難群體合法權(quán)益的法律法規(guī)的制定者和制度運(yùn)行的監(jiān)管者

完善的立法和制度安排是保障困難群體合法權(quán)益的關(guān)鍵所在。我國的立法機(jī)關(guān)在保障社會(huì)困難群體人權(quán)方面做了巨大的努力，取得了舉世公認(rèn)的成就。目前我國各個(gè)部門法在法律規(guī)范中都體現(xiàn)著保護(hù)困難群體的內(nèi)容。從全國到地方已經(jīng)初步建立起對困難群體的保護(hù)的法律體系，但從系統(tǒng)性、整體性和實(shí)踐性來說，對困難群體的立法保護(hù)離現(xiàn)實(shí)生活的需要還有較大的距離。政府的重要職責(zé)是對現(xiàn)有立法進(jìn)行整合，適時(shí)地開展相關(guān)立法的立、改、廢工作，形成系統(tǒng)、科學(xué)的保護(hù)困難群體的法律體系。另一方面要注意在立法中做到實(shí)體法和程序法并重，以全面實(shí)現(xiàn)困難群體的合法權(quán)益。其次，要加強(qiáng)為困難群體提供的法律援助。這就要求政府創(chuàng)建必要的司法救濟(jì)機(jī)制，強(qiáng)化其為困難群體提供法律援助的職能，作為困難群體維護(hù)合法權(quán)益的最后屏障。最后，政府要對制度的運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)管。雖然我國憲法和法律規(guī)定公民在法律上一律平等，但由于經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜變化，各種利害關(guān)系的制約，以及腐敗的蔓延使法制的平等精神在法律使用中大打折扣，直接的表現(xiàn)就是困難群體的合法權(quán)益得不到法律真正有效的保護(hù)，對于困難群體的保護(hù)在形式平等與實(shí)質(zhì)平等并舉的理念不能真正的實(shí)現(xiàn)。

(二)維護(hù)困難群體的公平分配機(jī)制的構(gòu)建者和利益平衡的調(diào)節(jié)者

在包羅萬象的政府職能中，政府對于市場經(jīng)濟(jì)主要存在三項(xiàng)職能。它們是:提高效率、增進(jìn)平等以及促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長。由此可見，我國政府應(yīng)是維護(hù)困難群體的公平分配機(jī)制的構(gòu)建者。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，我國的個(gè)人收人分配制度實(shí)現(xiàn)了由單一的按勞分配方式向多元化分配方式的轉(zhuǎn)變，確立了按勞分配和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的分配制度，同時(shí)個(gè)人分配也由高度集中的計(jì)劃型向市場化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人收人的市場調(diào)節(jié)。這種個(gè)人收入分配多元化、市場化的制度變遷打破了計(jì)劃體制下的分配平均主義，拉開了個(gè)人收人差距。由此可見，市場化的分配機(jī)制是無法實(shí)現(xiàn)收人分配的改善，也無法改善困難群體的弱勢地位。那么，要保持個(gè)人收人分配的合理差距，提高低收人者(困難群體)的收人水平就必須發(fā)揮政府在再分配中的調(diào)節(jié)職能，進(jìn)行“調(diào)高保低”的雙向調(diào)節(jié)，縮小收入差距。首先，財(cái)政稅收具有極強(qiáng)的收人調(diào)節(jié)能力，政府可以通過稅收介人個(gè)人收人分配過程。如征收累進(jìn)所得稅、高額的消費(fèi)稅，以此加強(qiáng)稅收對個(gè)人收人、財(cái)產(chǎn)再分配的調(diào)節(jié)，抑制收人與財(cái)產(chǎn)分配差距的過分懸殊。其次，政府應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。在進(jìn)一步完善各種稅制，增強(qiáng)政府財(cái)力的前提下，將轉(zhuǎn)移支付向困難群體傾斜。在地區(qū)之間，主要向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。在社會(huì)各階層中，主要向低收人階層轉(zhuǎn)移支付，改善“弱勢地區(qū)、困難群體”的生存條件。

(三)困難群體自我發(fā)展環(huán)境的營造者

扶助困難群體過程中要重視環(huán)境和政策，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境是扶助困難群體，甚至最終在我國消除困難群體的必要條件。勿容置疑，政府理應(yīng)成為營造有利于困難群體自我發(fā)展環(huán)境的主導(dǎo)力量。首先，要?jiǎng)?chuàng)造困難群體的社會(huì)關(guān)懷環(huán)境。我國政府必須高度重視困難群體的存在，除了積極發(fā)揮自身的扶助困難群體的主導(dǎo)性作用之外，還應(yīng)為社會(huì)力量參與解決困難群體問題提供政策支持。大力培育和發(fā)展中介組織，共同構(gòu)筑扶助困難群體的社會(huì)體系。為社會(huì)困難群體提供全方位的物質(zhì)生活關(guān)懷、精神文化關(guān)懷與人文心理關(guān)懷，在全社會(huì)范圍內(nèi)營造一個(gè)良好的社會(huì)扶持網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)救助氛圍。其次，要?jiǎng)?chuàng)造困難群體自我發(fā)展的環(huán)境。對困難群體而言，社會(huì)保障制度以及向困難群體傾斜的分配制度都只能起到扶助的作用，而不可能徹底解決困難群體問題，困難群體問題的最終解決還得靠其自身的發(fā)展。而政府在扶助困難群體中的重要職能之一就是創(chuàng)造其良好的自我發(fā)展環(huán)境。在這方面政府應(yīng)做好以下工作:一是完善教育政策，促使困難群體享有平等的教育機(jī)會(huì)。二是完善再就業(yè)政策，給予社會(huì)困難群體以特殊的就業(yè)援助，為此應(yīng)加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，大力發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)與社區(qū)公共服務(wù)體系，為社會(huì)困難群體創(chuàng)造相對廣闊的就業(yè)空間。三是切實(shí)重視“三農(nóng)”問題，真正在政策制定與實(shí)施過程中，為“三農(nóng)”問題的合理解決創(chuàng)造必要的契機(jī)，為農(nóng)村困難群體問題的緩解與解決打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、困難群體權(quán)益保護(hù)與政府職能建設(shè)的相關(guān)性分析

（一）保障困難群體的生存權(quán)是加強(qiáng)政府職能建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)

生存權(quán)是困難群體的一項(xiàng)基本權(quán)利，它不是國家的恩賜，而是國家的責(zé)任；它不僅是公民的權(quán)利，而且是國家的義務(wù)。人民的生存權(quán)高于一切，保護(hù)人民的生存權(quán)是一切想長治久安生存下去的政府最核心和最本質(zhì)的事情，是衡量其性質(zhì)和政績首要標(biāo)準(zhǔn)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)是“經(jīng)濟(jì)人”，“經(jīng)濟(jì)人”的天性是攫取最大利潤，壓低勞動(dòng)力成本是取得利潤的最便捷方式之一。保障困難群體勞動(dòng)者的合法權(quán)益，不能僅僅依靠雇主的“良心自覺”，而要依靠國家權(quán)力的強(qiáng)勢介入。不能為片面追求發(fā)展速度，引進(jìn)“外資”，忽視困難群體勞動(dòng)者合法權(quán)益。如果最弱勢的群體的生存權(quán)都沒有最起碼的保障，社會(huì)就不會(huì)安定。所以政府職能建設(shè)必須以保障困難群體的生存權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，完善社會(huì)保障機(jī)制，確保社會(huì)弱者獲得必要的生活資料，能夠充分自由，安全穩(wěn)定和健康地生活。

（二）實(shí)現(xiàn)困難群體的發(fā)展權(quán)是加強(qiáng)政府職能建設(shè)的基本動(dòng)力

發(fā)展權(quán)是指人的個(gè)體和人的集合體參與、促進(jìn)并享受其相互之間在不同時(shí)空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項(xiàng)基本人權(quán)。發(fā)展權(quán)核心的問題在于如何使傳統(tǒng)的平等自由的觀念引申到程序和制度的方面，成為一種實(shí)質(zhì)性的正義觀，從而恢復(fù)其應(yīng)有的活力。只有借助發(fā)展，人的食物權(quán)、衣著權(quán)、庇護(hù)權(quán)、醫(yī)療權(quán)、就業(yè)權(quán)和教育權(quán)才能得到充分實(shí)現(xiàn)。如果困難群體的發(fā)展權(quán)得不到保障，他們?nèi)鮿轄顩r將很難得到改善，甚至他們的弱勢身份會(huì)永遠(yuǎn)世襲下去。國家作為個(gè)人發(fā)展權(quán)的義務(wù)主要承擔(dān)者，要實(shí)現(xiàn)困難群體的發(fā)展權(quán)，就必須通過社會(huì)安排（政策、制度、法律）向困難群體傾斜，給予更多的補(bǔ)償和再分配，以保證他們平等地享受發(fā)展成果，從而體現(xiàn)效能政府的實(shí)質(zhì)正義。

（三）加強(qiáng)困難群體的政治參與權(quán)是加強(qiáng)政府職能建設(shè)的衡量標(biāo)尺

政府職能建設(shè)的目標(biāo)就是要提升政府效能，效能政府是經(jīng)濟(jì)而有效率的政府,但政府的經(jīng)濟(jì)性、效率性必須有個(gè)評價(jià)主體。無論怎樣設(shè)定政府效能的評價(jià)體系,如果人民群眾，特別是困難群體認(rèn)為政府是既不經(jīng)濟(jì)又缺乏效率的，政府的效能就不值得肯定。困難群體有效參與到效能政府建設(shè)過程中來，并把滿足他們的需求作為政府職能建設(shè)的目標(biāo)，把他們滿意不滿意作為評價(jià)效能政府的根本標(biāo)尺，政府職能建設(shè)才能落到實(shí)處，找到動(dòng)力。另外讓困難群體參與到政府活動(dòng)中，可以使公共政策變得更加科學(xué)、更加全面。困難群體參與政治的一個(gè)直接作用通常就是影響公共決策和公共生活，迫使決策者傾聽他們的意見，并且從他們的角度出發(fā)來制定有關(guān)政策，從而使制定政策者能集思廣益,，相關(guān)的政策就會(huì)更加符合困難群體的權(quán)益。因此,困難群體參與政治活動(dòng)既是提高公共政策和公共生活質(zhì)量、保護(hù)和增進(jìn)公民權(quán)益的重要手段，也是政府職能建設(shè)的重要途徑和衡量標(biāo)尺。

三、以加強(qiáng)困難群體的權(quán)益保護(hù)為突破口提升政府職能

（一）加強(qiáng)對困難群體權(quán)益保護(hù)的法律政府體系構(gòu)建，提升政府職能的制度化建設(shè)

完善的法律體系是困難群體權(quán)益保護(hù)的前提和基礎(chǔ)。為使困難群體這一特殊群體的合法權(quán)益得到更好地保障，維護(hù)國家和社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，應(yīng)盡快完善困難群體保護(hù)的法律體系。首先，需要正視困難群體的生活水平、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、居住環(huán)境等方面權(quán)利缺失的現(xiàn)實(shí)，完善社會(huì)保障法制建設(shè)，盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等社會(huì)保障法律，為困難群體提供最低限度的社會(huì)保護(hù)。其次，進(jìn)一步完善困難群體的勞動(dòng)權(quán)、教育權(quán)、環(huán)境權(quán)等方面的法律制度，以形成對困難群體權(quán)利保護(hù)的完整的法律體系，切實(shí)保障困難群體的各種權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。要建立健全政府主導(dǎo)的維護(hù)困難群體權(quán)益機(jī)制，完善人民代表大會(huì)制度、基層民主制度，健全政務(wù)公開制度，使廣大困難群體的各種正當(dāng)利益訴求，有機(jī)會(huì)得到合理的表達(dá)和切實(shí)的維護(hù)。最后，為確保困難群體在其權(quán)益受侵犯時(shí)尋求救濟(jì)，保障我國困難群體能夠平等地獲得司法保護(hù)，我們需要進(jìn)一步完善有利于困難群體訴訟權(quán)利實(shí)現(xiàn)的訴訟制度，簡化訴訟程序，降低訴訟成本，建立符合困難群體特點(diǎn)的便利、快捷的的法律援助和司法救助制度，以使困難群體能夠利用國家的司法資源維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（二）向困難群體提供社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保護(hù)，提升政府公共服務(wù)職能建設(shè)

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府的主要職能是提供公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品除了明確的產(chǎn)權(quán)制度、清晰的交易規(guī)則、合理的競爭制度、糾紛解決機(jī)制與健全的社會(huì)秩序外，還包括公平的分配制度、環(huán)境和社會(huì)保障制度以及公平的教育機(jī)會(huì)和基本的公共福利體系。建設(shè)效能政府，意味著政府應(yīng)該著重解決公共問題，提供公共產(chǎn)品或公共福利。政府績效評估的標(biāo)準(zhǔn)取決于服務(wù)對象的滿意程度，取決于公共福利的促進(jìn)程度。在困難群體保護(hù)方面，效能政府的評估標(biāo)準(zhǔn)則取決于社會(huì)困難群體享有的基本權(quán)利是否得到了有效的保障，他們是否與其他的社會(huì)群體在基本公共服務(wù)方面享有“均等化”的權(quán)利。因此，政府有責(zé)任為社會(huì)困難群體提供公共服務(wù)，關(guān)心困難群體，保護(hù)困難群體的利益和權(quán)利，通過制度創(chuàng)新和增加公共財(cái)政的支出，努力為困難群體提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

（三）拓寬困難群體政治參與渠道，提升政府公共決策職能建設(shè)

一要培育社會(huì)中介組織。隨著社會(huì)利益多元化，目前已經(jīng)產(chǎn)生了代表一定階層、群體，反映其意愿和呼聲的社會(huì)團(tuán)體組織，即中介組織的雛形已經(jīng)出現(xiàn)，我們必須加以及時(shí)正面的引導(dǎo)，使其發(fā)展成為正式的社會(huì)中介組織，發(fā)揮其正面的作用，為困難群體的政治參與提供一種制度化、組織化的政治參與途徑，提高政治參與的質(zhì)量、增強(qiáng)參與的效果，緩沖調(diào)節(jié)政府與社會(huì)利益群體之間的矛盾。因此，國家要從政策、法律上為中介組織的發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境，有計(jì)劃的培育一些代表困難群體的中介組織，確立其合法的地位作用，明確參與的方式和途徑，在經(jīng)費(fèi)上給予適當(dāng)?shù)姆龀?。二要進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有社會(huì)團(tuán)體的在弱勢政治參與的重要作用。如發(fā)揮工會(huì)在維護(hù)困難群體的勞動(dòng)權(quán)作用。包括平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會(huì)保險(xiǎn)、提請勞動(dòng)爭議處理的權(quán)利、簽訂勞動(dòng)合同和集體合同的權(quán)利。發(fā)揮工會(huì)在維護(hù)困難群體的民主管理權(quán)作用。三要強(qiáng)化大眾媒體在困難群體民意表達(dá)中的重要作用。大眾傳播媒體（包括報(bào)紙、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等）具有及時(shí)性、公開性和廣泛性等特點(diǎn)，既為可以為困難群體提供及時(shí)便利的信息，又他們發(fā)表言論表達(dá)意見提供便捷的渠道。日益成為政治體系中受深歡迎的民意表達(dá)方式之一。通過大眾媒介能客觀有效地影響輿論并對政治決策產(chǎn)生推動(dòng)作用。今后，媒體要更多地把關(guān)注的重點(diǎn)投向困難群體，探索新的聯(lián)系和援助方式。

[1]譚日輝.關(guān)注民生與當(dāng)前困難群體的就業(yè)援助關(guān)系研究[J].湖湘論壇,2009,(5).

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A

1009-3605（2010）06-0018-03

＊本文系2006年湖南省社會(huì)科學(xué)基金課題《論新時(shí)期我國社會(huì)弱勢群體的現(xiàn)狀及政策支持》[課題編號：06YB88]階段性成果。

2010-06-20

劉箴，女，湖南湘潭人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院公共管理教研部講師，主要研究方向：行政管理理論與實(shí)踐。

責(zé)任編輯：王習(xí)賢