陳仲策

（廣東省水利水電技術(shù)中心 廣州市 510635）

1 流域和流域綜合管理的概念及發(fā)展歷程

1.1 流域和流域綜合管理

流域是一個從源頭到河口的天然集水單元，流域一般包括上游、中游、下游、河口等地理單元，涵蓋淡水生態(tài)系統(tǒng)、陸地生態(tài)系統(tǒng)、海洋和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)，水是流域不同地理單元與生態(tài)系統(tǒng)之間聯(lián)系的最重要紐帶。

流域綜合管理就是以流域為單元，對流域內(nèi)資源全面實行協(xié)調(diào)的、有計劃的、可持續(xù)的開發(fā)與管理，不斷維護和提高環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)流域的經(jīng)濟、社會和環(huán)境福利的最大化。

1.2 流域綜合管理的發(fā)展歷程

國際上流域綜合管理大體經(jīng)歷了以下四個階段：

（1）19世紀(jì)末至20世紀(jì)30年代，以協(xié)調(diào)流域水資源利用為主要目的的單一目標(biāo)管理階段。

（2）20世紀(jì)30年代至70年代，以流域水土資源綜合利用為主要目的的多目標(biāo)管理階段。

（3）20世紀(jì)70年代至90年代，以環(huán)境治理與保護為主要目的的流域一體化管理階段。

（4）20世紀(jì)90年代進入以人與自然和諧為主要目標(biāo)的流域綜合管理新階段。

2 國外流域管理的模式及基本經(jīng)驗

2.1 流域管理模式

自1933年美國成立世界上第一個流域綜合管理機構(gòu)——田納西河流域管理局以來，國際上基本形成了以下流域管理模式：

（1）職權(quán)高度集中的流域管理模式。以美國田納西流域管理局為代表，印度、墨西哥、斯里蘭卡等國相繼推行的流域管理模式。它們以職權(quán)高度集中的流域管理機構(gòu)實施流域管理，并具有以下特點：一是以改善流域經(jīng)濟為目標(biāo)，不僅負(fù)責(zé)流域水資源管理，而且對流域內(nèi)與水資源有關(guān)的經(jīng)濟和社會發(fā)展具有廣泛的權(quán)力；二是屬于中央政府的一個機構(gòu)，直接對中央政府負(fù)責(zé)；三是法律授予高度的自治權(quán)；四是有專門的經(jīng)費來源，可實施滾動的開發(fā)。

（2）協(xié)調(diào)式的流域管理模式。以立法或法律授權(quán)的方式組建，流域內(nèi)各地方政府和有關(guān)中央部門參加的流域協(xié)調(diào)組織，也稱為流域協(xié)調(diào)委員會。它的職責(zé)主要是對規(guī)劃、政策和水量分配進行協(xié)調(diào)。這種流域管理模式反映的是政府與沿流域各地方政府的協(xié)調(diào)關(guān)系。

（3）綜合性的流域管理模式。流域機構(gòu)的職責(zé)是對流域統(tǒng)一治理和水資源統(tǒng)一管理。它們的特點：一是管理綜合性強，流域內(nèi)供水、排水、防洪、污水處理，甚至水產(chǎn)和水上娛樂等河流管理的所有方面都進行管理；二是具有部分的行政職能又有非盈利的經(jīng)濟實體；三是具有控制水污染的職權(quán)。典型的綜合性流域管理模式是英國成立的泰晤士河水務(wù)局。目前，德國、荷蘭、匈牙利等一些歐洲國家都實行這種管理模式。

2.2 國外流域管理的基本經(jīng)驗

雖然各種流域管理模式各具特點，但是在流域綜合管理上有共同的經(jīng)驗：

（1）立法是流域綜合管理的基礎(chǔ)。立法對流域綜合管理的重要性在于立法確立了流域管理的目標(biāo)、原則、體制和運行機制，并對流域管理機構(gòu)進行授權(quán)。20世紀(jì)末，一些國家和地區(qū)制訂了專項法律與法規(guī)，把流域綜合管理作為水管理的基本框架。例如南非《水法》，通過水的所有權(quán)國有化與重新分配水使用權(quán)，將決策權(quán)分散到盡可能低的層次，并建立新的行政管理機構(gòu)。

（2）建立有效的流域管理機構(gòu)是實施流域綜合管理的體制保證。各國流域管理機構(gòu)均根據(jù)相關(guān)立法、協(xié)議或政府授權(quán)而建。例如美國根據(jù)流域法律成立了田納西河流域管理局，通過聯(lián)邦政府與州政府的協(xié)議建立了特拉華河流域委員會。

（3）流域管理的合理權(quán)利結(jié)構(gòu)是流域管理有效實施的保障。在流域綜合管理的框架下，對支流與地方的適當(dāng)分權(quán)是流域管理落到實處的重要保障。例如南非成立了19個流域管理區(qū)，每個流域管理區(qū)由9～18位利益相關(guān)方代表與專家組成一個流域管理機構(gòu)，他們根據(jù)各自的需要提出流域管理策略，并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行與實施。

（4）流域規(guī)劃是流域綜合管理必不可少的手段。編制流域綜合規(guī)劃是流域管理機構(gòu)進行流域綜合管理的重要手段，幾乎所有的流域管理機構(gòu)都將編制流域綜合規(guī)劃作為最重要和最核心的工作，通過流域綜合規(guī)劃對支流和地方的流域管理進行指導(dǎo)，而且規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)常常具有法律效力。例如，《歐盟水框架指令》的核心是編制流域綜合管理規(guī)劃。根據(jù)該《指令》，所有國家的流域（管理）區(qū)必須每6年制訂一次流域管理規(guī)劃與行動計劃。

（5）引入經(jīng)濟手段與完善投融資機制是實施流域綜合管理的重要方面。流域管理的經(jīng)濟手段是多種多樣的。澳大利亞通過聯(lián)邦政府的經(jīng)濟補貼來推進各省的流域綜合管理工作，荷蘭通過規(guī)范河漫灘的采砂權(quán)籌措河流生態(tài)恢復(fù)的資金。流域管理的融資手段也是多種多樣的，其中政府投入、項目投入與流域機構(gòu)服務(wù)收費是流域管理的主要融資渠道。

（6）利益相關(guān)方參與是流域綜合管理的基本要求，也是保障社會公平性的基本形式。所有利益相關(guān)方的積極參與，實現(xiàn)信息互通、規(guī)劃和決策過程透明，是流域綜合管理能否實施的關(guān)鍵；增加決策的透明度、推動利益相關(guān)方的平等對話（包括所有水用戶）是解決水沖突的最佳方法。《歐盟水框架指令》提出了積極鼓勵公眾參與的總體要求，要求在流域規(guī)劃過程中進行三輪書面咨詢，并要求給公眾提供獲取基本信息的渠道。

（7）堅實的信息和科技基礎(chǔ)是實施流域綜合管理的重要支撐。只有科學(xué)地認(rèn)識流域問題才可能做出科學(xué)的規(guī)劃與決策。流域綜合管理需要堅實的信息與科技基礎(chǔ)，其中完善的流域監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用對進行流域自然、社會、經(jīng)濟的綜合決策與管理至關(guān)重要。

（8）開展宣傳教育、提高公眾意識是一項長期而艱巨的任務(wù)。在許多政府機構(gòu)、流域機構(gòu)、水企業(yè)和其他相關(guān)機構(gòu)中，都有主管宣傳的部門，負(fù)責(zé)宣傳以提高公眾意識。只有提高流域內(nèi)公眾的意識，并讓其自覺、主動地參與水資源保護與恢復(fù)行動，才能真正實現(xiàn)流域管理的目標(biāo)。

2.3 國際流域管理的發(fā)展趨勢

20世紀(jì)80年代以來，國際流域管理出現(xiàn)了一些共同的發(fā)展趨勢，主要有以下幾個方面：

（1）越來越多的國家和流域?qū)嵤┮粤饔驗榛締卧乃芾?。近年來，許多國家通過修改法規(guī)，推行以流域為基本單元的管理。例如南非于1998年通過《水法》，實施以流域管理為基礎(chǔ)的水資源管理；新西蘭甚至按照流域邊界對地方行政區(qū)邊界進行了調(diào)整，促進地方政府的流域管理工作。2004年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會第12次會議呼吁各國政府采取流域綜合管理措施。

（2）流域管理包含的事項與內(nèi)容逐步增加，管理重點隨發(fā)展階段而不斷變化。在農(nóng)業(yè)社會，河流或流域管理主要集中在洪水控制、河道整治與航運、灌溉等；進入工業(yè)社會，流域水資源等的綜合開發(fā)成為管理的重要內(nèi)容（如漁業(yè)、發(fā)電等），之后污染控制變成流域管理的優(yōu)先項目。20世紀(jì)末本世紀(jì)初，基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理成為主流，河流健康、生物多樣性保護、濕地保護等領(lǐng)域越來越受到重視，流域管理的內(nèi)容和方法更加豐富和完善。近年來，濕地生態(tài)系統(tǒng)在流域管理中的地位與作用越來越受到重視。

（3）越來越多的流域管理采用“生命之河”理念。河流是有生命的，隨著河流健康受到越來越多的重視，人們通過對以工程為主的治水思路進行反思，提出了“為河流讓出空間”、“為湖泊讓出空間”，“為洪水讓出空間”等理念，并進一步由理念轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動。例如，萊茵河流域投資170億美元實施了“為河流讓出空間”的行動。

3 我國流域管理現(xiàn)狀及部分成功模式

3.1 我國流域管理現(xiàn)狀

自20世紀(jì)50年代以來，我國在國家水行政主管部門內(nèi)陸續(xù)建立了長江水利委員會等七大流域管理機構(gòu)，在流域水系管理方面取得了巨大的成績，也積累了不少成功的管理經(jīng)驗.但由于流域問題本身的復(fù)雜性和管理體制與機制不順等多方面的原因，流域資源退化、災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題依然嚴(yán)峻。

為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，2002年修訂的《中華人民共和國水法》把我國的水資源管理體制確立為 “國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，流域管理、流域管理體制和流域管理機構(gòu)的法律地位得以確立。但是由于流域綜合管理的復(fù)雜性和體制改革的艱巨性，流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制尚未真正形成，目前仍以區(qū)域管理為主。我國現(xiàn)行河流管理體制中最突出的問題是“多頭管理”，這種體制的弊端主要體現(xiàn)在三個方面：一是在流域管理上“條塊分割”，以行政區(qū)劃為主對同一流域的水資源實行分塊分行業(yè)管理。由于條塊相互分割，因為部門、地區(qū)之間利益關(guān)系或意見不一致而容易發(fā)生糾紛，相互扯皮；二是在區(qū)域管理上“城鄉(xiāng)分割”。防洪工程、水源工程、農(nóng)業(yè)灌溉及農(nóng)村供水由水利部門負(fù)責(zé)，城市供水、排水由城建部門負(fù)責(zé)，污水處理由環(huán)保部門負(fù)責(zé)?！俺青l(xiāng)分割”導(dǎo)致城市和農(nóng)村在防洪減災(zāi)、城鄉(xiāng)供水、污染防治、生態(tài)環(huán)境保護等方面存在許多矛盾，尤其是在水資源的開發(fā)、利用和保護上存在著粗放式管理、用水效益低以及不重視水生態(tài)保護等問題；三是在功能管理上“部門分割”。水資源按照不同的功能和用途，被水利、市政、環(huán)保、規(guī)劃、國土等多個部門管理，形成管水量的不管水質(zhì)，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的局面。

3.2 我國部分流域管理模式

為加強流域管理，適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，我國部分地區(qū)對流域管理體制進行了改革，其中“鄱陽湖流域”和“松、遼河流域”綜合管理效果較為顯著。

（1）鄱陽湖流域。20世紀(jì)80年代初，江西省政府對鄱陽湖流域治理提出了“治湖必須治江、治江必須治山”、“治山、治水、治窮”相結(jié)合的基本戰(zhàn)略，成立了一個跨部門的山江湖開發(fā)治理委員會，由省級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，15個省政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)參加；設(shè)立了省政府授權(quán)的辦事機構(gòu)；制定了流域性開發(fā)治理的總體規(guī)劃。通過山江湖工程20年的建設(shè)與發(fā)展，江西省的環(huán)境得到顯著改善，森林覆蓋率由80年代初的31.5%增加到59.7%，水土流失面積由330萬 hm2減少到130萬 hm2。

（2）松、遼河流域。為加強對松花江流域、遼河流域和嫩江流域的管理，國家批準(zhǔn)成立了“松花江水系保護領(lǐng)導(dǎo)小組”，目前由吉林省政府領(lǐng)導(dǎo)任組長，遼寧、黑龍江、內(nèi)蒙古政府和松遼流域水利委員會領(lǐng)導(dǎo)任副組長，遼寧、黑龍江、內(nèi)蒙古政府水利、環(huán)保部門主管領(lǐng)導(dǎo)任委員，是“流域管理與行政區(qū)管理”相結(jié)合的有效方式，被稱為“松遼管理模式”。領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)辦公室作為辦事機構(gòu)，掛靠松遼流域水資源保護局?！八蛇|管理模式”中，領(lǐng)導(dǎo)小組行使決策權(quán)，流域機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督與技術(shù)支撐，各省市區(qū)主管部門負(fù)責(zé)實施，較好地實現(xiàn)了流域管理中“決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)”的有效分離。

4 關(guān)于廣東省流域管理的現(xiàn)狀及建議

4.1 廣東省流域管理現(xiàn)狀

廣東省河流管理狀況與全國的情況基本類似，仍以行政區(qū)域管理為主，在管理體制上多頭管理，有“九龍治水”之說。為加強對流域的管理，解決存在的問題，廣東省在管理體制上進行了一些探索，至2009年，四大重點流域北江流域、東江流域、西江流域和韓江流域均已成立流域管理局。

4.2 關(guān)于廣東省進行流域綜合管理的建議

借鑒國際和國內(nèi)部分地區(qū)流域綜合管理的經(jīng)驗，并結(jié)合廣東省的實際情況，應(yīng)以流域管理法規(guī)為依據(jù)，以流域管理機構(gòu)為依托，以水資源管理、河道管理、河砂管理為主要內(nèi)容對流域進行綜合管理。

4.2.1 明確流域綜合管理的目標(biāo)

廣東省實施流域綜合管理的目標(biāo)可確立為：

（1）統(tǒng)一管理水資源、水污染、水生態(tài)，維護河流生態(tài)系統(tǒng)的水文、生物和地球化學(xué)循環(huán)的自然過程，使人類活動強度與河流的承載能力相適應(yīng)；

（2）統(tǒng)籌城鎮(zhèn)供水、水電、漁業(yè)、航運、水上娛樂、水處理等各項涉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效預(yù)防和調(diào)解各地區(qū)、各部門的利益沖突；

（3）維護河道行洪斷面，保障主要江河的防洪安全；（4）保護河砂資源，避免過度開采；

（5）指導(dǎo)和協(xié)調(diào)流域自然保護與生態(tài)建設(shè)工作，以健康的河流生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)人與自然的和諧共處。

4.2.2 加強立法，建立健全流域管理法規(guī)體系

有效的流域管理必須有法可依，實施流域綜合管理需要建立健全流域管理的相關(guān)法規(guī)，明確流域管理的利益相關(guān)方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確流域機構(gòu)的職責(zé)與權(quán)力，明確各種流域管理制度和獎懲機制?，F(xiàn)已制訂頒布了《廣東省東江、西江、北江、韓江流域水資源管理條例》，初步做到了有法可依。建議進一步完善流域管理法規(guī)體系，為流域綜合管理提供法律依據(jù)。

4.2.3 建立有效的流域管理機構(gòu)

流域管理機構(gòu)應(yīng)在水資源管理、河道管理、采砂管理具有權(quán)威性，不僅要有協(xié)調(diào)職能，還應(yīng)具備行政管理職能和行政執(zhí)法權(quán)。根據(jù)流域綜合管理目標(biāo)，從法律上賦予流域管理機構(gòu)在流域內(nèi)的管理權(quán)限。針對流域管理行政執(zhí)法監(jiān)督多元化的現(xiàn)狀，可參照城市綜合執(zhí)法的經(jīng)驗，建立集水政、水污染監(jiān)督等一體化的新型水行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍。

4.2.4 做好流域規(guī)劃

流域規(guī)劃是流域綜合管理的核心內(nèi)容，是協(xié)調(diào)各方利益，避免矛盾與沖突的重要手段。要對流域進行有效的管理，必須有一個科學(xué)、合理、公平、并有一定法律效力的流域綜合規(guī)劃。美國田納西河，法國羅納河的成功開發(fā)，在其一開始便制訂了一個切實可行的流域規(guī)劃，然后幾十年堅持不懈地按照規(guī)劃進行開發(fā)治理，從而取得了舉世矚目的成就。

4.2.5 建設(shè)高素質(zhì)的流域管理人才隊伍

流域管理依托的是技術(shù)實力雄厚、高素質(zhì)的管理人才隊伍。流域管理要適應(yīng)現(xiàn)代化管理的需要，要努力培養(yǎng)知識面廣、技術(shù)業(yè)務(wù)熟、綜合管理能力強的復(fù)合型人才，營造一支高素質(zhì)的流域管理人才隊伍。

4.2.6 重視先進技術(shù)的應(yīng)用

建立流域管理信息系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)和人工智能決策系統(tǒng)，為多元、多目標(biāo)流域管理提供現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐能力。建立“數(shù)字化流域”，實現(xiàn)對龐大復(fù)雜的流域系統(tǒng)進行科學(xué)的管理，為水資源的科學(xué)管理、優(yōu)化配置和有效監(jiān)督提供科學(xué)依據(jù).

4.2.7 積極開展小流域綜合治理

大河流域生態(tài)系統(tǒng)的改善取決于眾多小流域生態(tài)系統(tǒng)的改善，這需要千家萬戶的共同努力。建議借鑒國內(nèi)外在小流域治理中的經(jīng)驗，積極推進基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的小流域治理，充分調(diào)動社區(qū)參與流域管理的積極性，提高社區(qū)參與小流域治理的能力?，F(xiàn)國家已部署開展重點中小河流治理和生態(tài)小流域治理工作，建議廣東省積極落實，爭取走在全國的前列。

4.2.8 探索建立流域水資源管理可持續(xù)利用的市場機制

由于水資源是稀缺的資源，流域水資源和水環(huán)境的承載力是有限的，要提高水資源和水環(huán)境的承載力，除了要大力建設(shè)節(jié)水型社會，還要進一步建立流域水資源管理可持續(xù)利用的市場機制。流域水資源管理可持續(xù)利用的市場機制包括兩個方面的市場：水權(quán)市場和水務(wù)市場.以水權(quán)市場調(diào)節(jié)流域水資源配置和需求之間的矛盾，通過水權(quán)市場調(diào)節(jié)水資源使用權(quán)和排污權(quán)的配置，并可進一步擴展到水能權(quán)、水運權(quán)、水域權(quán)等；通過水務(wù)市場調(diào)節(jié)水務(wù)事業(yè)的市場運作，以充分調(diào)動各方的積極性加大對水資源基礎(chǔ)設(shè)施的投入和維護。

5 結(jié)語

國際經(jīng)驗表明：以流域為單元的綜合管理提供了一個能將經(jīng)濟發(fā)展、社會福利和環(huán)境的可持續(xù)性整合到?jīng)Q策過程中的制度與政策框架。雖然由于歷史和體制的原因，我們在流域管理上面臨的問題比歐美發(fā)達(dá)國家要復(fù)雜得多，我們不但有水資源合理配置及保護的問題，還有河道管理和采砂管理等問題，廣東省應(yīng)以流域綜合管理為方向，以四大流域機構(gòu)的設(shè)立為契機，在依法決策、執(zhí)行和監(jiān)督上進行探索，維護河流的健康生命，開創(chuàng)人與自然和諧相處的局面，為建設(shè)社會主義和諧社會做出貢獻。