皮業(yè)林

（湖南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，湖南 長沙 410125）

1 項目后評估的基本概念

投資項目后評估是指投資項目建成投產(chǎn)運營一段時間后，實際檢查和考核投資項目的實施效果，對投資項目的立項決策、設(shè)計施工、竣工投產(chǎn)、生產(chǎn)運營等全部過程進行系統(tǒng)的分析研究，合理預測投資項目的未來前景，對照項目決策目標分析投資項目目標實現(xiàn)的程度，對投資項目的成敗作出客觀、公正、科學的結(jié)論。投資項目后評估作為項目管理的一種手段起源于國外。最早開展投資項目后評估工作，把投資項目后評估工作制度化、模式化，并長期堅持于投資項目管理工作過程的是世界銀行。我國的投資項目后評估工作開展比較晚，20世紀80年代初期開始逐步認識到投資項目后評估的重要作用，經(jīng)歷了逐步認識、引進技術(shù)、實驗探索、正式起步四個階段。2009年元月1日，國家發(fā)改委發(fā)布了《中央政府投資項目后評估管理辦法（試行）》，標志著我國中央政府投資項目后評估工作步入制度化軌道。

2 政府投資農(nóng)業(yè)項目的內(nèi)涵及后評估的意義

政府投資農(nóng)業(yè)項目是指政府為實現(xiàn)一定的經(jīng)濟社會目標投入全部資金或投入部分資金的同時調(diào)動社會投資，針對某個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動或某項公共服務活動，采購儀器設(shè)備、建設(shè)各種建構(gòu)筑物及設(shè)施，形成固定資產(chǎn)，依托這些固定資產(chǎn)生產(chǎn)初級農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)品及提供公共服務。農(nóng)業(yè)投資項目相對于基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)商業(yè)項目，具有建設(shè)內(nèi)容綜合性強、受資源的限制性強、投資回收期長且效益具有不穩(wěn)定性、與千萬農(nóng)民利益緊密相連等特點。政府投入農(nóng)業(yè)項目除上述特征外，其融資方案比較特殊，投資主體主要是政府。

我國是農(nóng)業(yè)大國，也是人口大國，農(nóng)業(yè)承擔著確保食物安全的重大任務；各級政府每年投入大量資金支持一批農(nóng)業(yè)項目。開展政府投資農(nóng)業(yè)項目后評估項目有著多方面的作用。一是對政府投資農(nóng)業(yè)項目決策起到督促和保證作用。后評估能促使農(nóng)業(yè)投資項目決策者在主觀上采取認真、細致、慎重的態(tài)度，做好決策工作，確保決策的科學性、公正性。二是確保各級政府對農(nóng)業(yè)的投資發(fā)揮更大的效益。各級政府為了促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，常常選擇重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)布局投資項目。由于咨詢單位、決策部門在決策分析時，其掌握的資料是有限的，對于重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)把握不一定很準確，經(jīng)后評估后可指導決策部門對投資重點進行調(diào)整，將政府對農(nóng)業(yè)的投資使用到農(nóng)業(yè)發(fā)展最需的領(lǐng)域，提高投資效益。三是有利于完善決策方法和評價參數(shù)體系。農(nóng)業(yè)項目綜合性強，受自然因素影響較大，咨詢專家所采取的現(xiàn)行評價方式和參數(shù)，很難得出全面而科學的結(jié)論。后評估可發(fā)現(xiàn)項目決策未考慮到的問題，經(jīng)過對這些問題分析研究，可得出更加完善的參數(shù)體系和評估方法。四是為實施處于困境的政府投資農(nóng)業(yè)項目指引出路。受當時決策方法或其它主客觀原因的限制，個別政府投入的農(nóng)業(yè)項目在實施過程中面臨生產(chǎn)、技術(shù)、經(jīng)濟等方面的困境，難以繼續(xù)推進，無法達到預期目標。后評估可以把這類項目存在的問題分析清楚，提出解決辦法，向國家有關(guān)部門提供再決策依據(jù)，保證各級政府對農(nóng)業(yè)的投資發(fā)揮效益。五是有利于提高設(shè)計、施工水平和引進技術(shù)、裝備的成功率。后評估工作中可以及時發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計不足及施工中存在問題，以及品種選擇、技術(shù)方案和設(shè)備選型對當?shù)厍闆r不適應的問題。后評估將這些問題總結(jié)出來并提出完善方案，有利于提高項目的技術(shù)裝備水平。

3 開展政府投資農(nóng)業(yè)項目后評估的建議

3.1 建立農(nóng)業(yè)項目后評估工作機制

目前我國項目后評估工作主要針對固定資產(chǎn)投資建設(shè)項目。隨著我國投資改革的不斷深入，后評估工作將越來越受到重視，政府對農(nóng)業(yè)的投資項目后評估也需逐步開展起來。我國政府對農(nóng)業(yè)投資分為中央政府投資和地方各級政府投資。為確保政府投資農(nóng)業(yè)項目達到預期目標，各級政府農(nóng)業(yè)投資項目管理部門應根據(jù)《中央政府投資項目后評估管理辦法試行》，針對農(nóng)業(yè)項目自身特點，建立農(nóng)業(yè)項目后評估工作機制。一是中央和地方各級政府農(nóng)業(yè)投資項目管理部門，要將其審批的農(nóng)業(yè)投資項目后評估工作納入到工作計劃，建立后評估信息管理系統(tǒng)，確保該項工作正常、有序開展；二是要科學合理地選擇后評估項目。各級政府每年審批的農(nóng)業(yè)投資項目很多，不可能一一開展后評估，應當選擇投資額較大、對行業(yè)和區(qū)域發(fā)展影響較大的產(chǎn)業(yè)化開發(fā)項目、公益性項目以及采用新技術(shù)、新裝備、新運營模式的項目。具體評估項目選擇時先對項目進行分類，按一定比例確定評估項目數(shù)，然后采取隨機抽樣的方式，這樣有利于促進項目承擔單位認真組織項目實施；三是后評估工作應委托給具有乙級以上（含乙級）資質(zhì)的農(nóng)業(yè)工程咨詢單位承擔，而且同一項目前期可研、設(shè)計和后評估工作不能由同一咨詢機構(gòu)承擔，確保項目后評估工作的獨立、公正、客觀、科學；四是各級政府農(nóng)業(yè)項目主管部門應當根據(jù)年度項目后評估計劃，安排一定數(shù)量的項目后評估工作經(jīng)費，保障評估工作順利開展。

3.2 合理選擇農(nóng)業(yè)項目后評估方法和重點目標

投資項目后評估是一項系統(tǒng)工程，它涉及到社會、政治、經(jīng)濟、技術(shù)、生態(tài)環(huán)境和人文等各方面，而且不同類型的投資項目如工業(yè)、農(nóng)業(yè)項目有其自身的特點，評估方法和重點也可能不完全相同。投資項目后評估方法有邏輯框架法、對比法、調(diào)查法、專家打分法等。根據(jù)農(nóng)業(yè)項目的特點，其后評估方法采用對比法較為適合，即將項目實際發(fā)生的情況與若無項目可能發(fā)生的情況進行對比，以度量項目的真實效益影響和作用。一般說來，投資項目在編制可行性研究報告時，每個項目都有經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、區(qū)域發(fā)展等多個建設(shè)目標。這些目標有些是從政府的角度提出的，有些是站在企業(yè)角度提出來的。政府投資農(nóng)業(yè)項目，因出資人是政府，其后評估重點工作應放在政府所需要的目標。按此原則，筆者認為政府投資農(nóng)業(yè)項目應重點評估區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與傳播目標、農(nóng)民就業(yè)與農(nóng)民增收目標、農(nóng)業(yè)資源保護與可持續(xù)性開發(fā)目標等。

3.3 加強農(nóng)業(yè)項目后評估人才培訓

我國工程咨詢實行執(zhí)業(yè)資格證制度，自2004年起實行全國統(tǒng)考，已經(jīng)培養(yǎng)了一支注冊咨詢師隊伍。由于執(zhí)業(yè)資格證考試，注重工程咨詢的基本知識、原理和方法，很少涉及到具體專業(yè)技術(shù)，因此，開展政府投資農(nóng)業(yè)項目后評估工作必須培養(yǎng)一支既掌握了工程咨詢方法，又懂得相關(guān)農(nóng)業(yè)科技知識的人才隊伍。一是農(nóng)業(yè)工程咨詢單位對從業(yè)人員在加強項目后評估程序、評估方法等（培訓的同時，注重現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技知識的培訓；二是委托評估單位根據(jù)自身要求，有針對性的組織培訓。各級農(nóng)業(yè)投資項目主管單位根據(jù)項目管理需要，組織被委托單位咨詢評估人員，開展有針對性的培訓。如2008年7月，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦組織世行貸款項目監(jiān)測評估短訓班，聘請世行評估專家和國內(nèi)相關(guān)專評講課，取得了良好的培訓效果。

3.4 注重農(nóng)業(yè)項目后評估成果應用

開展政府投資農(nóng)業(yè)項目后評估的目的，是總結(jié)投資項目成功和失敗的經(jīng)驗教訓、檢驗和鑒定政府農(nóng)業(yè)投資決策和執(zhí)行情況，為制定投資管理的有關(guān)政策提供科學依據(jù)。各級政府農(nóng)業(yè)投資項目主管部門要注重對項目后評估成果的應用。對項目后評估總結(jié)出來的成功經(jīng)驗和做法，要運用到投資決策中去，提高政府投資效率，對后評估出來的經(jīng)驗教訓要認真研究，完善項目管理制度，提高投資決策水平。與此同時，各級農(nóng)業(yè)投資項目管理部門要根據(jù)同類項目后評估總結(jié)的經(jīng)驗教訓，認真檢查正在實施的同類項目，對于管理環(huán)節(jié)易出現(xiàn)的問題加強監(jiān)控，對于承擔單位易發(fā)生的問題，督促其完善實施方案，確保政府投資達到預期效果。加強政府投資農(nóng)業(yè)項目后期指導，認真檢查后評估項目承擔單位對咨詢單位提出的后期營運建議采納情況，確保項目持續(xù)運營。

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