秦紅霞

(南京森林公安高等專科學(xué)校,江蘇南京 210046)

中國(guó)野生動(dòng)物立法現(xiàn)狀及思考

秦紅霞

(南京森林公安高等?？茖W(xué)校,江蘇南京 210046)

野生動(dòng)物;法律現(xiàn)狀;立法目的

我國(guó)先后制定了一系列法律法規(guī)來(lái)保護(hù)面臨日益嚴(yán)峻的生存危機(jī)的野生動(dòng)物,但還存在諸多問(wèn)題,如立法體系龐雜、立法效力低下、行政管理色彩濃厚,致使法律效力較弱。同時(shí),該法律體系自身落后的立法目的使其對(duì)動(dòng)物的保護(hù)具有軟弱性和不徹底性,還伴有執(zhí)法不力、司法不嚴(yán)的問(wèn)題,無(wú)法為野生動(dòng)物的持續(xù)生存提供強(qiáng)有力的法律保障。生物多樣性問(wèn)題呼喚新的、卓有成效的法律體系的誕生。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,人類持續(xù)過(guò)度利用自然資源,使得地球生態(tài)環(huán)境不斷惡化,全球范圍內(nèi)的野生動(dòng)物面臨著日益嚴(yán)峻的生存問(wèn)題,滅絕動(dòng)物和瀕危動(dòng)物種類不斷增加。作為具有豐富的生物多樣性國(guó)家之一,中國(guó)也不例外。實(shí)際上,中國(guó)名列瀕危物種最多的國(guó)家之一,其生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題非常突出。

一我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)現(xiàn)狀

綜觀我國(guó)的野生動(dòng)物保護(hù)法律和規(guī)定,我們可以發(fā)現(xiàn)以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為主體的一系列野生動(dòng)物資源多樣性保護(hù)的相關(guān)法律及地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等,對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)管理體制、獵捕與馴養(yǎng)繁殖等作了規(guī)定,并通過(guò)刑法對(duì)嚴(yán)重破壞野生動(dòng)物資源的犯罪行為進(jìn)行制裁,為保護(hù)野生動(dòng)物資源提供了一定的法律依據(jù)。

具體來(lái)看,1979年《刑法》第 130條規(guī)定:違反狩獵法規(guī),在禁獵區(qū)、禁獵期或者使用禁用的工具、方法進(jìn)行狩獵,破壞珍禽、珍獸或者其他野生動(dòng)物資源,情節(jié)嚴(yán)重的,處二年以下有期徒刑、拘役或者罰金。這是我國(guó)刑法第一次規(guī)定破壞野生動(dòng)物資源犯罪,具有始創(chuàng)性意義。1981年中國(guó)正式加入國(guó)際公約《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》,向世界承諾保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物。為了履行這一承諾,在野生動(dòng)物專門(mén)保護(hù)法律出現(xiàn)之前,我國(guó)政府通過(guò)行政命令的方式嚴(yán)厲打擊危害珍貴、瀕危野生動(dòng)物的行為。最高人民法院于 1987年發(fā)布了《關(guān)于依法嚴(yán)懲獵殺大熊貓、倒賣走私大熊貓皮的犯罪活動(dòng)的通知》,規(guī)定獵殺大熊貓并出賣大熊貓皮,以及走私大熊貓皮的,應(yīng)依照投機(jī)倒把罪、走私罪判處;1983年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)珍貴稀有野生動(dòng)物的通令》,要求各地方各部門(mén)加強(qiáng)保護(hù)工作,并加強(qiáng)宣傳,使保護(hù)意識(shí)深入人心;1987年又發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決制止亂捕濫獵和倒賣走私珍稀野生動(dòng)物的緊急通知》,敦促各級(jí)人民政府高度重視這一問(wèn)題。

1988年第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》,這是中國(guó)根據(jù)《憲法》、《刑法》和《森林法》的相關(guān)規(guī)定制定的首部野生動(dòng)物專門(mén)保護(hù)法律,為野生動(dòng)物保護(hù)提供了主要的法律依據(jù)。為進(jìn)一步有力打擊野生動(dòng)物犯罪,同時(shí)還通過(guò)了《關(guān)于懲治捕殺國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物犯罪的補(bǔ)充規(guī)定》,將非法捕殺國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物的行為的最高法定刑提高到 7年有期徒刑。刑罰幅度的提高、打擊力度的加大,充分說(shuō)明野生動(dòng)物資源保護(hù)已引起了我國(guó)的高度重視,在司法實(shí)踐中也起到了一定的威懾作用。

此后,為適應(yīng)同破壞野生動(dòng)物資源犯罪作斗爭(zhēng)的實(shí)踐需要,我國(guó)不斷地以各種形式加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)。如:國(guó)務(wù)院 1992年批準(zhǔn)了《野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》,促進(jìn)了《野生動(dòng)物保護(hù)法》的施行;1997年刑法在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品罪,并將特別嚴(yán)重的情節(jié)的刑罰提高至 10年以上有期徒刑;2000年最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體運(yùn)用法律若干問(wèn)題的解釋》,一定程度上規(guī)范和完善了破壞野生動(dòng)物資源犯罪的刑罰體系,建立起了對(duì)珍貴、瀕危野生動(dòng)物進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù),一般野生動(dòng)物進(jìn)行符合其生長(zhǎng)繁殖需要的常規(guī)保護(hù)的制度,有利于野生動(dòng)物資源保護(hù)立法目的的實(shí)現(xiàn)[1]。等等。

不可否認(rèn),在過(guò)去的幾十年中,上述法律法規(guī)等在打擊破壞野生動(dòng)源犯罪,加強(qiáng)野生動(dòng)物資源保護(hù)方面發(fā)揮了很大的作用。但是近年來(lái) “局部有所好轉(zhuǎn),整體仍在惡化”的事實(shí)證明了法律的不足。我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)形勢(shì)整體上正越來(lái)越嚴(yán)峻,生態(tài)環(huán)境日益惡劣,很多野生動(dòng)物數(shù)量急劇下降,面臨著滅絕的危險(xiǎn)。

二我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法律體系存在問(wèn)題

1 立法體系龐雜、立法效力低下、行政管理色彩濃厚

從上述法律體系現(xiàn)狀可以看出,我國(guó)野生動(dòng)物立法比較分散,有專門(mén)法律,如《野生動(dòng)物保護(hù)法》;有 “規(guī)定”、“辦法”和“通知”,如《關(guān)于懲治捕殺國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物犯罪的補(bǔ)充規(guī)定》、《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》和《關(guān)于嚴(yán)厲打擊非法捕殺、收購(gòu)、倒賣、走私野生動(dòng)物活動(dòng)的通知》。立法位階也多種多樣,有人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、林業(yè)部,還有最高人民法院、最高人民檢察院、林業(yè)部、公安部聯(lián)合發(fā)布的法規(guī),導(dǎo)致它們的法律效力高低不一,參差不齊。此外,還存在大量關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)管理方面的地方性法規(guī)。很明顯,我國(guó)關(guān)于野生動(dòng)物的立法體系十分龐雜,從數(shù)量上看以 “規(guī)定”、“辦法”和 “通知”為主,立法效力層次普遍較低。這必然使得本來(lái)就在與經(jīng)濟(jì)利益的較量下處于劣勢(shì)的野生動(dòng)物的保護(hù)得不到法律的強(qiáng)有力的支持。

實(shí)際上,各種 “規(guī)定”、“辦法”和 “通知”是一種應(yīng)急性產(chǎn)物。它們的出現(xiàn)一方面反映出我國(guó)現(xiàn)有野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)的不完善,無(wú)法滿足野生動(dòng)物保護(hù)的實(shí)踐需要,另一方面也反映出我國(guó)濃厚的以行政命令代替法律的行政管理色彩。目前我國(guó)的法制和政府都具有典型的行政管理型特點(diǎn),野生動(dòng)物保護(hù)法律體系也不例外。甚至連專門(mén)法律《野生動(dòng)物保護(hù)法》本身都充斥了這一色彩。細(xì)讀該法的具體規(guī)定,內(nèi)容主要是國(guó)家鼓勵(lì)什么,國(guó)家保護(hù)什么,各地政府應(yīng)當(dāng)做什么,國(guó)務(wù)院林業(yè)、漁業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)什么,省、自治區(qū)、直轄市政府什么部門(mén)主管什么,應(yīng)當(dāng)作什么,等等,闡述了相關(guān)部門(mén)對(duì)保護(hù)問(wèn)題的職能和職責(zé),而不是法律要求相關(guān)部門(mén)必須做什么,不作為將承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任。這正體現(xiàn)了我國(guó)目前的“人治”而非 “法治”特點(diǎn)。在這種情況下,野生動(dòng)物保護(hù)工作的好壞在很大程度上取決于各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)保護(hù)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)與支持,缺乏系統(tǒng)性和連貫性,無(wú)法保證保護(hù)工作的有力展開(kāi)。

因此,在現(xiàn)有的法律體系的基礎(chǔ)上,借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),以及國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和理念,制定一部完善的、位階較高的、法治色彩較濃的野生動(dòng)物保護(hù)法律是當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)工作的客觀需要,也是強(qiáng)化法治的時(shí)代需要。

2 立法目的滯后

立法目的的確立取決于法律理念。法律理念是一個(gè)法律部門(mén)的靈魂,它直接決定了該法律部門(mén)的精神氣質(zhì)。在過(guò)度利用自然資源——受到自然規(guī)律報(bào)復(fù)后,人類的環(huán)境立法理念已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化——很多國(guó)家已經(jīng)完成了從人類利益中心主義中的經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先階段到生態(tài)利益優(yōu)先階段的過(guò)渡,生態(tài)利益優(yōu)先理念已經(jīng)體現(xiàn)到立法中,目前正進(jìn)行著從人類利益中心主義中的生態(tài)利益優(yōu)先階段向生態(tài)利益中心主義的全新階段的轉(zhuǎn)型和突破。而我國(guó)還正在進(jìn)行著向人類利益中心主義中的生態(tài)利益優(yōu)先階段進(jìn)行轉(zhuǎn)變[2]。因此,現(xiàn)行的野生動(dòng)物保護(hù)法律還受到經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先理念的制約。作為野生動(dòng)物保護(hù)的專門(mén)法律,《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定其立法目的是:為保護(hù)、拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物,保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源,維護(hù)生態(tài)平衡,制定本法。從簡(jiǎn)單的表述中可以看出,我們保護(hù)動(dòng)物的目的在于更好的利用這一資源,重點(diǎn)落在經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非生物多樣性保護(hù)上,沒(méi)有凸顯出物種保護(hù)的重要性,更遑論物種生存優(yōu)于經(jīng)濟(jì)利益的理念。立法目的的局限性必然導(dǎo)致法律的軟弱性和妥協(xié)性,因此,該法在野生動(dòng)物保護(hù)上存在諸多問(wèn)題,主要表現(xiàn)在三大方面:

(1)物種保護(hù)的不堅(jiān)決性。由于立法目的是與經(jīng)濟(jì)利益妥協(xié)的結(jié)果,立法中野生動(dòng)物保護(hù)的決心就不夠堅(jiān)定,體現(xiàn)到法律中就是相關(guān)法律的制定比較模糊而缺乏可操作性。目的明確的法律應(yīng)該明確規(guī)定相關(guān)部門(mén)、團(tuán)體和個(gè)人必須做什么、禁止做什么、作為和不作為將承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任、有什么樣的法律救濟(jì)途徑,等等。我國(guó)的野生動(dòng)物保護(hù)立法普遍存在內(nèi)容空洞、缺乏具體措施的問(wèn)題。如《野生動(dòng)物保護(hù)法》第 5條規(guī)定公民對(duì)侵占或者破壞野生動(dòng)物資源的行為有權(quán)檢舉和控告,但對(duì)于接受檢舉和控告的部門(mén)及其職責(zé)、程序等沒(méi)有任何進(jìn)一步規(guī)定。立法缺陷導(dǎo)致的無(wú)明確法可依助長(zhǎng)了有法不依和執(zhí)法不力、司法不嚴(yán)現(xiàn)象。

另外,物種保護(hù)的不堅(jiān)決性還體現(xiàn)在法律對(duì)野生動(dòng)物資源犯罪的打擊的缺乏力度上。除了刑法中明確規(guī)定的非法獵捕、殺害國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物等行為的刑罰外,包括《野生動(dòng)物保護(hù)法》在內(nèi)的法律體系重在表述法律要求,而輕法律責(zé)任的追究。對(duì)追究法律責(zé)任的,懲罰力度也往往偏輕,如《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定對(duì)出售、收購(gòu)、運(yùn)輸、攜帶國(guó)家或者地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品的,僅由工商部門(mén)沒(méi)收實(shí)物和違法所得,可以并處罰款。這樣的懲罰使得犯罪成本太過(guò)低廉,不足以震懾犯罪分子。

(2)物種保護(hù)的不全面性。野生動(dòng)物保護(hù)法律沒(méi)有認(rèn)識(shí)到每一種野生動(dòng)物都有其存在于自然界的生態(tài)地位和功能,沒(méi)有從生態(tài)平衡的角度對(duì)所有需要保護(hù)的其他野生動(dòng)物提供保護(hù),而將保護(hù)的范圍限定于珍貴、瀕危的和有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的野生動(dòng)物,并相應(yīng)制定了幾個(gè)方面的名錄,其它動(dòng)物則聽(tīng)之任之。這是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種妥協(xié)性立法,體現(xiàn)了人類急功近利的實(shí)用主義,不能有效地保護(hù)自然生態(tài)的完整性和地球上的生物多樣性,達(dá)到為人類的后續(xù)生存提供優(yōu)美的甚至是必需的環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

(3)對(duì)動(dòng)物棲息地的保護(hù)不力。《野生動(dòng)物保護(hù)法》第 8條規(guī)定:國(guó)家保護(hù)野生動(dòng)物及其生存環(huán)境,禁止任何單位和個(gè)人非法獵捕或者破壞。第 34條規(guī)定:違反本法規(guī)定,在自然保護(hù)區(qū)、禁獵區(qū)破壞國(guó)家或者地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物主要生息繁衍場(chǎng)所的,由野生動(dòng)物行政主管部門(mén)責(zé)令停止破壞行為,限期恢復(fù)原狀,處以罰款。野生動(dòng)物的生存環(huán)境是個(gè)很廣泛的概念,但是追究法律責(zé)任的生存環(huán)境的破壞僅限于自然保護(hù)區(qū)和禁獵區(qū)里面、重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物的、主要生息繁衍場(chǎng)所,用了諸多形容詞對(duì)這個(gè)場(chǎng)所進(jìn)行了重重限制,使得受保護(hù)的棲息地實(shí)際上非常有限。即使是對(duì)這樣的棲息地的破壞,法律責(zé)任也非常輕微:恢復(fù)原狀和罰款。眾所周知,野生動(dòng)物生存危機(jī)的主要原因來(lái)自于棲息地的破壞,這樣的保護(hù)力度顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)情況的需要。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)是現(xiàn)代人類面臨的一場(chǎng)艱難的博弈,后者是否能夠勝出,關(guān)鍵在于人們是否能足夠清醒地認(rèn)識(shí)到人類面臨的困境,并以足夠的勇氣為了生命的延續(xù)舍棄眼前的利益。近年來(lái),我國(guó)一直在提倡與時(shí)俱進(jìn)精神,并要求用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐。我們應(yīng)該在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,清醒地認(rèn)識(shí)到保護(hù)生物多樣性的必要性和急迫性,意識(shí)到目前保護(hù)不力的癥結(jié)所在,在野生動(dòng)物保護(hù)立法中堅(jiān)決擯棄人類利益中心主義的經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先理念,向生態(tài)利益優(yōu)先理念轉(zhuǎn)變,為人類后代子孫的生存痛下決心。

3 執(zhí)法不力、司法不嚴(yán)

格爾木市某執(zhí)法部門(mén)曾抓獲 4名獵殺 21只藏羚羊的罪犯,按照林業(yè)局、公安部林安字 (1994)第 44號(hào)文的立案標(biāo)準(zhǔn),獵殺 3只以上藏羚羊?yàn)樘卮蟀讣?應(yīng)從重處理,但該執(zhí)法部門(mén)僅以各罰款 2500元了事[3]。類似現(xiàn)象在全國(guó)普遍存在。

“靠山吃山,靠水吃水”的幾千年來(lái)的傳統(tǒng)思想深植于中國(guó)人的心中,對(duì)野生動(dòng)物皮毛的利用和肉的食用和藥用也是自古有之。因此,甚至連很多執(zhí)法者也認(rèn)為獵殺幾頭動(dòng)物實(shí)在算不了什么,沒(méi)必要處以嚴(yán)厲的處罰,從而出現(xiàn)重罪輕判或以罰代刑的情況。如前所述,立法本身的缺陷也會(huì)造成執(zhí)法不力、司法不嚴(yán)。傳統(tǒng)思想和立法缺陷相結(jié)合,執(zhí)法和司法問(wèn)題更是雪上加霜。

因此,在野生動(dòng)物保護(hù)這一問(wèn)題上,我們不僅需要建立起在正確的立法目的指導(dǎo)下的、具有強(qiáng)大法律效力的、完善的法律體系,還需要對(duì)民眾,尤其是相關(guān)立法人員和司法人員進(jìn)行廣泛的教育宣傳,使之認(rèn)識(shí)到隨著人類對(duì)自然資源的過(guò)度利用,傳統(tǒng)的野生資源意識(shí)已經(jīng)與時(shí)代脫節(jié),我們必須轉(zhuǎn)變觀念,清醒地認(rèn)識(shí)到與人類作伴的動(dòng)物總數(shù)和種類正日漸稀少的實(shí)際情況,忍痛付出相應(yīng)的代價(jià),使這個(gè)星球永遠(yuǎn)是人類生存的樂(lè)園!

[1] 吳獻(xiàn)萍,胡美靈 1論我國(guó)野生動(dòng)物資源的刑法保護(hù) [J]1中南林學(xué)院學(xué)報(bào),2006,24(6):82121

[2] 張梓太,李傳軒,陶蕾 1環(huán)境法法典化研究 [M]1北京:北京大學(xué)出版社,2008,1881

[3] 王作全 1三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化研究 [M]1北京:北京大學(xué)出版社,2007,391

A Study on the Legal System ofW ildlife Protection

Q IN Hong2xia
(Nanjing Forest Police College,Nanjing Jiangsu 210046,China)

wildlife;current legal system;legislative purpose

China has established a series of laws to protect the wildlife which are facing severe existential threat1But there are many problems,for instance,the laws are of various origins,some ofwhich are from admin2 istrative orders,and hence are of diverse effectiveness,the majority of which are low2effective1Meanwhile,its legislative purpose is out of date,which makes the laws fail to protectwildlife successfully1In addition,things are not goingwell in law execution and judicial sector1In a word,the present system cannot offer a good support to the welfare ofwildlife,thus a new one is expected1

DF 468

A

167322804(2010)0320038203

2009205220