靳東升 龔輝文

（國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所，北京 100038）

排污費(fèi)改稅的歷史必然性及其方案選擇

靳東升 龔輝文

（國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所，北京 100038）

在環(huán)境稅開征問題的討論中，排污費(fèi)改稅成為題中之義。我國(guó)排污費(fèi)制度自實(shí)施以來不斷完善，發(fā)揮了積極的作用，但由于排污費(fèi)征收程序復(fù)雜，缺乏有力的法律保障等因素，排污費(fèi)改稅不僅必要而且迫切。本文在充分闡述排污費(fèi)改稅必要性和可行性的基礎(chǔ)上，提出了可操作性的改革方案。

排污費(fèi) 費(fèi)改稅 環(huán)境稅

氣候的不正常，環(huán)境污染事件的不時(shí)發(fā)生，以及環(huán)境問題日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，都使開征環(huán)境稅問題成為大家關(guān)注的熱點(diǎn)。但在中國(guó)，開征排污費(fèi)已有多年的歷史，積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)引導(dǎo)和促進(jìn)污染的防治發(fā)揮了重要的作用，因此，要討論開征環(huán)境稅，必然要考慮與現(xiàn)行排污費(fèi)的關(guān)系問題，或者說需要搞清楚是否有必要以及如何進(jìn)行排污費(fèi)改稅。本文對(duì)此作一初步探討。

一、稅收與規(guī)費(fèi)的不同特點(diǎn)

作為政府重要收入形式的稅和費(fèi)，是稅收和規(guī)費(fèi)的簡(jiǎn)稱。在理論上，雖然具體的表述不盡一致，但稅收與規(guī)費(fèi)的基本含義是清楚的：稅收是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能，憑借其政治權(quán)力，依法參與單位和個(gè)人的財(cái)富分配，強(qiáng)制、無償?shù)厝〉秘?cái)政收入的一種形式；規(guī)費(fèi)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或具有行政職能的行政事業(yè)單位因提供特定的公共服務(wù)而依據(jù)行政規(guī)章的規(guī)定向特定單位或個(gè)人收取的費(fèi)用。從中也可以看出，雖然稅收和規(guī)費(fèi)都是政府的重要收入形式，但兩者具有不同的特點(diǎn)：

首先，征收主體不同。稅收的征收主體是國(guó)家，具體的執(zhí)行主體是稅務(wù)機(jī)關(guān)，即使有時(shí)不由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也主要是出于降低征收成本和防范逃避稅收、實(shí)行源泉控管的需要而由稅務(wù)機(jī)關(guān)委托相關(guān)單位代為征收；規(guī)費(fèi)的征收主體是提供特定公共服務(wù)的行政機(jī)關(guān)或行政事業(yè)單位。

其次，征收依據(jù)的地位不同。稅收的征收依據(jù)是法律，依法征稅是稅收的最基本特征之一。在法制不太健全的階段，雖然也存在依據(jù)行政法規(guī)征稅的現(xiàn)象，但這種行政法規(guī)實(shí)質(zhì)上具有法律的全部特征，而且，依行政法規(guī)設(shè)立的征稅權(quán)往往需要法律的正式授權(quán)，并受法律的約束。規(guī)費(fèi)的征收依據(jù)主要是行政規(guī)章，法律級(jí)次較低，有時(shí)即使與稅收征收依據(jù)的法律級(jí)次相同，即同為較高級(jí)別的行政法規(guī)，其法律約束力也弱于稅收，在觀念上和實(shí)際影響上規(guī)費(fèi)的法律地位都沒有稅收的高，因此，作為政府的收入形式，稅收要比規(guī)費(fèi)更規(guī)范，透明度也更高。

第三，征收對(duì)象不同。稅收的征收對(duì)象雖然因稅種而異，但不同稅種和征稅對(duì)象的確定，主要是基于不同的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)（如不同的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)節(jié)征收不同的稅收，因而具有不同的征稅對(duì)象）和稅收的內(nèi)在規(guī)律（不同的稅收具有不同的作用和征管技術(shù)要求，因此需要設(shè)立不同的稅種和相應(yīng)的征稅對(duì)象），但就具體稅種而言，征稅對(duì)象都具有相對(duì)的廣泛性，因此稅種雖然可以多樣，但實(shí)際開征的稅種數(shù)量相對(duì)有限；規(guī)費(fèi)的征收對(duì)象則直接與政府部門提供特定公共服務(wù)的范圍相關(guān)，征收對(duì)象僅限于享受特定公共服務(wù)者，因此，某種具體規(guī)費(fèi)征收對(duì)象的范圍較窄，而規(guī)費(fèi)的種類卻因政府提供特定公共服務(wù)的多樣性而種類繁多，也決定了規(guī)費(fèi)的復(fù)雜性而不易規(guī)范、統(tǒng)一，也不利于提高透明度。

第四，征收程度不同。稅收的征收水平主要取決于宏觀因素：一方面受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定納稅人的稅負(fù)承受能力，它決定了稅收征收限度的可能性。一般地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，納稅人的總體稅負(fù)承受能力越高。另一方面，稅收的征收水平取決于政府履行職能所需要的財(cái)政支出規(guī)模，它反映了稅收征收水平的現(xiàn)實(shí)需求。一般地，政府職能越大，提供的社會(huì)公共服務(wù)越多，其財(cái)政支出的需求也越大，需要稅收提供的收入規(guī)模也就越大。規(guī)費(fèi)的征收水平則主要取決于行政機(jī)關(guān)單位向特定人群提供公共服務(wù)所耗費(fèi)的成本，成本越高，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)越高。

第五，征收的性質(zhì)不同。稅收的征收具有強(qiáng)制性和無償性，其征收水平，如上所述，主要取決于宏觀因素，而與微觀層面的納稅人沒有直接關(guān)系，納稅人承擔(dān)的稅負(fù)水平與其享受政府的公共服務(wù)水平不具有對(duì)稱性；規(guī)費(fèi)則不同，它實(shí)際是對(duì)政府機(jī)關(guān)提供特定服務(wù)的一種成本補(bǔ)償（如工本費(fèi)等），具有準(zhǔn)價(jià)格性質(zhì)，特定的規(guī)費(fèi)和特定的服務(wù)具有對(duì)稱性。

第六，征收的作用不同。稅收的以上特點(diǎn)決定了稅收在政府收入中的絕對(duì)地位：稅收是政府的最主要收入形式，多數(shù)國(guó)家稅收收入占政府總收入都在80%以上；而規(guī)費(fèi)則是政府收入的重要補(bǔ)充。更重要的是，稅收與宏觀因素密切相關(guān)，因此，稅收在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)方面具有重要作用，而規(guī)費(fèi)原則上與宏觀經(jīng)濟(jì)沒有直接的相關(guān)性，理論上也不應(yīng)成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段。

通過上述的分析可以看出，理論上對(duì)稅收與規(guī)費(fèi)的認(rèn)識(shí)是明確的，對(duì)兩者的界限劃分也是清楚的。但現(xiàn)實(shí)中，卻經(jīng)常存在稅費(fèi)不清，收費(fèi)泛濫，甚至存在以費(fèi)擠稅的現(xiàn)象，從而提出“費(fèi)改稅”、“清費(fèi)立稅”的命題，而排污費(fèi)改稅正是題中之議。

二、中國(guó)排污費(fèi)制度

排污費(fèi)就是對(duì)排污者征收的污染費(fèi)用，其征收標(biāo)準(zhǔn)依污染物種類、數(shù)量和濃度而定。征收排污費(fèi)是中國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)有力措施。中國(guó)最早在1978年就提出實(shí)行排放污染物收費(fèi)制度①1978年12月，原國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組在《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》中首次提出對(duì)排放污染物實(shí)行收費(fèi)制度。，以后在實(shí)施過程中不斷完善。到2008年，全國(guó)征收的排污費(fèi)為

185.24億元。②全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2008年）。

中國(guó)現(xiàn)行排污費(fèi)制度是根據(jù)2002年1月30日國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議通過新修訂的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“排污費(fèi)條例”）和財(cái)政部、環(huán)?？偩值炔块T隨后頒布的《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》的規(guī)定從2003年7月1日起施行的。從征收內(nèi)容看，主要包括：

（一）征收對(duì)象

排污費(fèi)直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶征收。

（二）征收主體

排污費(fèi)由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門按規(guī)定向排污者征收。

（三）征收項(xiàng)目

排污收費(fèi)主要包括污水排污費(fèi)、廢氣排污費(fèi)、固體廢物及危險(xiǎn)廢物③危險(xiǎn)廢物是指列入國(guó)家危險(xiǎn)廢物目錄或者根據(jù)國(guó)家規(guī)定的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險(xiǎn)特征的廢物。排污費(fèi)和噪聲超標(biāo)排污費(fèi)四大項(xiàng)。

1.污水排污費(fèi)。對(duì)向水體排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量計(jì)征污水排污費(fèi)；超過國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照排放污染物的種類、數(shù)量和規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征的收費(fèi)額加一倍征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。

對(duì)向城市污水集中處理設(shè)施排放污水、按規(guī)定繳納污水處理費(fèi)的，不再征收污水排污費(fèi)。

對(duì)城市污水集中處理設(shè)施接納符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的污水，其處理后排放污水的有機(jī)污染物（化學(xué)需氧量、生化需氧量、總有機(jī)碳）、懸浮物和大腸菌群超過國(guó)家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)的，按上述污染物的種類、數(shù)量和規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征的收費(fèi)額加一倍向城市污水集中處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位征收污水排污費(fèi)，對(duì)氨氮、總磷暫不收費(fèi)。對(duì)城市污水集中處理設(shè)施達(dá)到國(guó)家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)排放的水，不征收污水排污費(fèi)。

2.廢氣排污費(fèi)。對(duì)向大氣排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量計(jì)征廢氣排污費(fèi)。對(duì)機(jī)動(dòng)車、飛機(jī)、船舶等流動(dòng)污染源暫不征收廢氣排污費(fèi)。

3.固體廢物及危險(xiǎn)廢物排污費(fèi)。對(duì)沒有建成工業(yè)固體廢物貯存、處置設(shè)施或場(chǎng)所，或者工業(yè)固體廢物貯存、處置設(shè)施或場(chǎng)所不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的，按照排放污染物的種類、數(shù)量計(jì)征固體廢物排污費(fèi)。對(duì)以填埋方式處置危險(xiǎn)廢物不符合國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的，按照危險(xiǎn)廢物的種類、數(shù)量計(jì)征危險(xiǎn)廢物排污費(fèi)。

4.噪聲超標(biāo)排污費(fèi)。對(duì)環(huán)境噪聲污染超過國(guó)家環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，且干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的，按照噪聲的超標(biāo)分貝數(shù)計(jì)征噪聲超標(biāo)排污費(fèi)。對(duì)機(jī)動(dòng)車、飛機(jī)、船舶等流動(dòng)污染源暫不征收噪聲超標(biāo)排污費(fèi)。

除“排污費(fèi)條例”規(guī)定的污染物排放種類、數(shù)量核定方法外，市（地）級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對(duì)餐飲、娛樂等服務(wù)行業(yè)的小型排污者，采用抽樣測(cè)算的辦法核算排污量，再按“排污費(fèi)條例”規(guī)定征收排污費(fèi)。

（四）排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算辦法

排污費(fèi)的計(jì)算簡(jiǎn)單地說有兩種方式：

一是污水排污費(fèi)和廢氣排污費(fèi)根據(jù)排放污染物的濃度、數(shù)量折算成標(biāo)準(zhǔn)“污染當(dāng)量”，并按實(shí)際排放的污染當(dāng)量定額征收。其計(jì)算分兩步：

第一步，計(jì)算實(shí)際排放的污染當(dāng)量：

某污染物的“污染當(dāng)量”數(shù)＝該污染物的排放量/該污染物的污染當(dāng)量值

第二步按征收標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算應(yīng)征排污費(fèi)：

排污費(fèi)收費(fèi)額=征收標(biāo)準(zhǔn)×第一步計(jì)算的“污染當(dāng)量”數(shù)①對(duì)于冷卻水、礦井水等排放污染物的污染當(dāng)量數(shù)計(jì)算，應(yīng)扣除進(jìn)水的本底值。

由于污水、廢氣排污費(fèi)按排污者排放污染物的種類、數(shù)量累計(jì)計(jì)算，因此，實(shí)際計(jì)算時(shí)應(yīng)先把排放的各種污染物“污染當(dāng)量”數(shù)加總，即：

排污費(fèi)收費(fèi)額=征收標(biāo)準(zhǔn)×各污染物的“污染當(dāng)量”數(shù)之和

不過，現(xiàn)行規(guī)定，對(duì)每一排放口征收污水排污費(fèi)的污染物種類數(shù)，以污染當(dāng)量數(shù)從多到少的順序，最多不超過3項(xiàng)。其中，超過國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照排放污染物的種類、數(shù)量和規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征污水排污費(fèi)的收費(fèi)額加一倍征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。②PH值、色度、大腸菌群數(shù)、余氯量不加倍收費(fèi)。

因此，污染和廢氣的排污費(fèi)實(shí)際取決于：前三項(xiàng)污染物的實(shí)際排放量、污染物的“污染當(dāng)量值”、征收標(biāo)準(zhǔn)以及排污總量限制標(biāo)準(zhǔn)的高低四個(gè)因素。

污水和廢氣的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)分別為0.7元/污染當(dāng)量和0.6元/污染當(dāng)量，其中，不同廢水、廢氣的污染物的污染當(dāng)量由《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》列表明確規(guī)定。對(duì)廢氣污染中難以監(jiān)測(cè)的煙塵，按林格曼黑度征收排污費(fèi)，其每噸燃料的征收標(biāo)準(zhǔn)為：1級(jí)1元、2級(jí)3元、3級(jí)5元、4級(jí)10元、5級(jí)20元。

二是固體廢物及危險(xiǎn)廢物排污費(fèi)和噪聲超標(biāo)排污費(fèi)，直接按污染物排放量或噪聲超標(biāo)程度定額征收：

對(duì)無專用貯存或處置設(shè)施和專用貯存或處置設(shè)施達(dá)不到環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)（即無防滲漏、防揚(yáng)散、防流失設(shè)施）排放的工業(yè)固體廢物，一次性征收固體廢物排污費(fèi)，每噸固體廢物的征收標(biāo)準(zhǔn)為：冶煉渣25元、粉煤灰30元、爐渣25元、煤矸石5元、尾礦15元、其它渣（含半固態(tài)、液態(tài)廢物）25元；對(duì)以填埋方式處置危險(xiǎn)廢物不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，危險(xiǎn)廢物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為每次每噸1000元。

對(duì)排污者產(chǎn)生環(huán)境噪聲，超過國(guó)家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，且干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的，按照超標(biāo)的分貝數(shù)征收噪聲超標(biāo)排污費(fèi)，征收標(biāo)準(zhǔn)在350-11200元/月之間。

此外，還對(duì)排污費(fèi)的征收、使用和管理作了規(guī)定。排污費(fèi)的使用不能用于環(huán)保部門自身建設(shè)，全部以撥款補(bǔ)助或貸款貼息的方式用于重點(diǎn)污染源和區(qū)域污染防治、污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用等；在管理上實(shí)行“收支兩條線”，排污費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算、列入專項(xiàng)資金管理；對(duì)排污收費(fèi)的監(jiān)督、稽查、審計(jì)等也做了明確的規(guī)定。

三、排污費(fèi)改稅的必要性

排污收費(fèi)制度是中國(guó)環(huán)境管理的一項(xiàng)基本制度，是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)污染防治的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策。排污費(fèi)制度實(shí)施20多年來，對(duì)促進(jìn)企事業(yè)單位加強(qiáng)污染治理、節(jié)約和綜合利用資源，控制環(huán)境惡化趨勢(shì)，提高環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理能力都發(fā)揮了重要的作用。但是，通過排污費(fèi)制度的內(nèi)容和我們?cè)谇懊娴姆治隹梢钥闯觯F(xiàn)行排污費(fèi)制度，從性質(zhì)上看，并不是一種行政規(guī)費(fèi)，而是一種稅收。因此，實(shí)行排污費(fèi)改稅實(shí)際上是一種“正名”，一種回歸。

排污費(fèi)改稅并不僅僅是為了“正名”，其必要性更主要的是源于現(xiàn)行排污費(fèi)制度在“費(fèi)”的名義下征收會(huì)存在一些難以回避的問題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是排污費(fèi)征收程序復(fù)雜，并因此引起一系列征管方面的問題。現(xiàn)行排污費(fèi)的征收采取排污者申報(bào)、環(huán)保部門核定的方式確定“應(yīng)費(fèi)排污量”，計(jì)征排污費(fèi)。第一，排污者先向所在地的縣級(jí)環(huán)保部門（以下簡(jiǎn)稱“主管環(huán)保部門”）申報(bào)排放污染物的種類、數(shù)量并提供有關(guān)資料；第二，由主管環(huán)保部門在規(guī)定權(quán)限內(nèi)核定其“應(yīng)費(fèi)排污量”，并書面通知排污者；第三，排污者沒有異議的①排污者有異議的可以在7日內(nèi)提請(qǐng)復(fù)議。，主管環(huán)保部門再根據(jù)征收標(biāo)準(zhǔn)和核定的應(yīng)費(fèi)排污量確定排污者應(yīng)當(dāng)繳納的排污費(fèi)數(shù)額，并予以公告；第四，排污費(fèi)數(shù)額確定后，由主管環(huán)保部門向排污者送達(dá)排污費(fèi)繳納通知單；第五，排污者接到繳費(fèi)通知單之日起7日內(nèi)到指定的商業(yè)銀行繳納排污費(fèi)，對(duì)于未設(shè)銀行賬戶的排污者以現(xiàn)金方式繳納的排污費(fèi)，由主管環(huán)保部門向排污者收取款項(xiàng)，繳至財(cái)政部門指定的商業(yè)銀行。

從中可能看出，排污費(fèi)的征收，至少需要5個(gè)環(huán)節(jié)，而確定繳費(fèi)額的核心環(huán)節(jié)是環(huán)保部門對(duì)排污量的核定，即對(duì)每一個(gè)繳費(fèi)者都需要核定其排污量并計(jì)算應(yīng)繳的排污費(fèi)，排污者的申報(bào)只是為核定提供基礎(chǔ)信息的輔助環(huán)節(jié)，其結(jié)果是核定工作量巨大，要對(duì)所有排污者一一如實(shí)核定，這實(shí)際上既不可能——現(xiàn)行規(guī)定排污費(fèi)需按月或按季收繳，但環(huán)保部門根本不可能有如此力量每月或每季對(duì)所有排污者的排污量進(jìn)行全面核定；也不科學(xué)——即使環(huán)保部門有能力核定，其核定成本也相當(dāng)高，而且環(huán)保部門對(duì)排污者申報(bào)的信息存在“用”與“不用”的兩難境地：若用，即核定排污量以相信排污者申報(bào)真實(shí)為基礎(chǔ)，則因排污者不實(shí)申報(bào)而造成的排污費(fèi)流失缺乏追繳和處罰的法律手段，因?yàn)榕盼壅呤前喘h(huán)保部門核定的數(shù)據(jù)繳納的，即便少納也理直氣壯；若不用，即不相信排污者的申報(bào)信息，則環(huán)保部門需要重新收集核定信息，不僅耗時(shí)耗力，而且對(duì)排污者的申報(bào)來說，也是一種浪費(fèi)（無效申報(bào)）。而造成這種矛盾的根源在于收“費(fèi)”舉證責(zé)任的倒置：如果是政府部門因提供特定公共服務(wù)而收取的行政規(guī)費(fèi)，則政府部門自然有義務(wù)告知繳費(fèi)者其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和提供的服務(wù)數(shù)量（計(jì)費(fèi)依據(jù)），也就是說，計(jì)費(fèi)依據(jù)的舉證責(zé)任在政府部門，而且需要獲得繳費(fèi)者的認(rèn)可，這正如賣者需要告知買者商品的價(jià)格和所售商品的數(shù)量一樣；但稅收不同，繳稅是納稅人的法定義務(wù)，納稅人有如實(shí)申報(bào)應(yīng)稅事項(xiàng)（計(jì)稅依據(jù)或確定計(jì)稅依據(jù)的相關(guān)信息）的義務(wù)，即計(jì)稅依據(jù)的舉證責(zé)任在于納稅人。如果納稅人不如實(shí)申報(bào)，則稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)利追繳和處罰。因此，在稅收征收的一般程序中，稅額的確定可以直接依據(jù)納稅人的申報(bào)信息，并可以事先假定其申報(bào)真實(shí)，而在事后（即繳稅以后），只要在稅收征管法規(guī)定的追溯期內(nèi)，都可以對(duì)納稅人的申報(bào)資料的真實(shí)性進(jìn)行審核稽查，這樣，就可以通過科學(xué)地抽查加上違規(guī)重罰的法律威懾來確保納稅人如實(shí)申報(bào)，從而確保征稅的有效性和降低征管成本。排污費(fèi)本來屬于稅收性質(zhì)，卻非要按“費(fèi)”來征收，造成舉證責(zé)任倒置，不僅使征管程序復(fù)雜化，而且引出了一系列的管理問題：由于不能如實(shí)核定排污量，排污費(fèi)的核定征收在實(shí)踐中往往成了人為的“協(xié)議”征收，弱化了排污費(fèi)制度的剛性，并進(jìn)一步增加少繳、不繳排污費(fèi)的阻力；在這種情況下，要想通過逐步提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，改變征收標(biāo)準(zhǔn)偏低的局面自然就更困難；對(duì)排污者申報(bào)的真實(shí)性缺乏法律約束，又會(huì)助長(zhǎng)不實(shí)申報(bào)的氣焰，從而造成惡性循環(huán)；無法解決環(huán)保部門人員超編、行政經(jīng)費(fèi)緊張與排污費(fèi)實(shí)際征管力量不足的矛盾；由于管理力量所限，在實(shí)際征管時(shí)就會(huì)顧此失彼，使實(shí)際征收面和征收率偏低，目前，排污費(fèi)的征收普遍偏重廢水、廢氣的管理，而忽視了噪聲和固體廢物排污費(fèi)的征收；偏重于工業(yè)企業(yè)管理工作，而放松了畜禽養(yǎng)殖業(yè)、小型企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)排污費(fèi)的征收，就是很好的現(xiàn)實(shí)反映，等等。

二是排污費(fèi)的征收缺乏強(qiáng)有力的法律保障。從現(xiàn)行排污費(fèi)條例規(guī)定對(duì)排污者未按照規(guī)定繳納排污費(fèi)的，可以責(zé)令限期繳納，并可責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓。且不說責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓可能與上位法——《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等可能存在沖突，因?yàn)樵谶@些法中都只是規(guī)定，對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的單位，可以責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，并沒有涵蓋對(duì)不按照規(guī)定繳納排污費(fèi)的給予停產(chǎn)停業(yè)整頓的處罰種類，而且，具體如何“責(zé)令”限期繳納和停產(chǎn)停業(yè)整頓，也缺乏有效的法律手段。但如果費(fèi)改稅后則不同，因?yàn)槎愂盏恼鞴芸赡芗{入稅收征管法的約束范圍，稅收征管法賦予的各種強(qiáng)制執(zhí)行措施和保全措施可以為稅收的征管提供強(qiáng)有力的法律保障：稅務(wù)機(jī)關(guān)不僅可以依法責(zé)令限期繳納、征收滯納金和罰款、核定或調(diào)整應(yīng)納稅額，而且還可以責(zé)成納稅人提供納稅擔(dān)保，通知銀行凍結(jié)或扣劃納稅人存款，可以按規(guī)定扣押、查封、拍賣或變賣納稅人的財(cái)物抵繳稅款等保全措施和強(qiáng)制執(zhí)行措施，對(duì)欠稅人可以依法通知出境機(jī)關(guān)阻止其出境，等等。這些保障措施使稅收比規(guī)費(fèi)更具剛性和法律約束力。

因此，實(shí)行排污費(fèi)改稅，可以使其納入稅收征管法的約束范圍，可以改變排污費(fèi)征收依據(jù)舉證責(zé)任倒置的不利局面，再配合征收內(nèi)容的完善，從制度層面克服排污費(fèi)制度存在的不足。就以征收程序來說，排污費(fèi)改稅以后，就可以把征收依據(jù)由現(xiàn)行的“事前核定”模式改為費(fèi)改稅后的“事前申報(bào)+事后審核”模式，這種改變的優(yōu)點(diǎn)在于：一是強(qiáng)化了排污者如實(shí)申報(bào)的法律義務(wù)和承擔(dān)不實(shí)申報(bào)的法律責(zé)任；二是征收部門的審核結(jié)果不再作為征收依據(jù)，而是作為監(jiān)督排污者申報(bào)信息真實(shí)性的手段，因此征收部門的審核也可以從“全面核定”改為“重點(diǎn)監(jiān)督”，可以大大降低審核的工作量，同時(shí)能有效提高審核質(zhì)量；三是征收部門的審核從“事前”變?yōu)椤笆潞蟆?，擺脫了“事前核定”的時(shí)間限制；四是有利于稅務(wù)部門與環(huán)保部門的“臺(tái)后合作”，即在“事后審核”環(huán)節(jié)，稅務(wù)部門可以發(fā)揮掌握納稅人信息更充分的優(yōu)勢(shì)，環(huán)保部門發(fā)揮環(huán)保技術(shù)優(yōu)勢(shì)和排污監(jiān)測(cè)經(jīng)驗(yàn)，使排污量的審核更加有效、可靠。

排污費(fèi)改稅的必要性還表現(xiàn)在排污費(fèi)改稅所具有的積極的意義，特別是在前些年行政收費(fèi)泛濫，明確提出要“清費(fèi)立稅”，對(duì)于具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)施費(fèi)改稅的背景下，實(shí)行排污費(fèi)改稅將產(chǎn)生的積極作用：

第一，排污費(fèi)改稅不僅可以克服排污費(fèi)制度的不足，能更好地發(fā)揮環(huán)保作用，特別是目前人們對(duì)稅收的關(guān)注日益提高，稅收的影響力越來越大，排污費(fèi)改稅必將引起人們對(duì)環(huán)保的更大關(guān)切，在社會(huì)上產(chǎn)生廣泛而積極的影響。

第二，排污費(fèi)改稅有利于降低征管成本。排污費(fèi)改稅后，日常征管工作將由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，這樣可以充分發(fā)揮稅務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)有的征管力量和設(shè)施，再配合稅務(wù)、環(huán)保部門的“臺(tái)后合作”，可以大大方便納稅人，簡(jiǎn)少工作量，降低征管成本，提高征管效率。

第三，排污費(fèi)改稅有利于減輕普通納稅人的負(fù)擔(dān)。雖然征收排污稅的主要目的不是為了取得財(cái)政收入，但規(guī)范而有效的征收機(jī)制將確保排污稅能貢獻(xiàn)一定規(guī)模的收入，為政府的環(huán)保投入提供資金來源，而且通過收入替代效應(yīng)，政府因?yàn)槿〉门盼鄱愂杖刖涂梢韵鄳?yīng)地減少對(duì)普通稅收的依賴，從而為非排污者降低稅負(fù)提供一定的空間。

第四，在一定程度上有利于消除制度性腐敗的因素。由于排污費(fèi)規(guī)范性和透明度較弱，容易對(duì)個(gè)別人產(chǎn)生利益誘惑，容易形成制度性腐敗。排污費(fèi)改稅可以使制度更加規(guī)范、透明，更容易貫徹依法征收，防范協(xié)議征收，在更大程度上杜絕產(chǎn)生腐敗的機(jī)會(huì)。

四、排污費(fèi)改稅的可行性

排污費(fèi)改稅，不僅是必要的，而且從目前來看，也是可行的，因?yàn)椋?/p>

第一，具有稅收性質(zhì)的排污費(fèi)制度的多年實(shí)踐，為開征排污稅積累的豐富的經(jīng)驗(yàn)：一方面，排污費(fèi)制度的實(shí)施，培養(yǎng)和提高了人們的“排污付費(fèi)”觀念，加強(qiáng)了人們的環(huán)保意識(shí)；另一方面，排污費(fèi)制度在內(nèi)容上不斷完善，為開征排污稅奠定了基礎(chǔ)，排污費(fèi)的征管實(shí)踐，包括暴露出來的問題，也可以為排污稅的征管制度的設(shè)計(jì)提供直接的參考和借鑒。

第二，隨著人們環(huán)保意識(shí)的提高，環(huán)境問題日益受到重視，在此背景下，近幾年有關(guān)開征環(huán)境稅的研究成果不斷涌現(xiàn)，社會(huì)上開征環(huán)境稅的呼聲漸高。最近我們?cè)鴮?duì)一些污染企業(yè)和污染行業(yè)協(xié)會(huì)作了調(diào)查，他們對(duì)開征環(huán)境稅（排污稅）本身普遍持贊成意見。這無疑為排污費(fèi)改稅提供了良好的理論準(zhǔn)備和輿論宣傳。

第三，主管部門的意見比較一致。經(jīng)過廣泛的調(diào)查研究和溝通，目前，環(huán)保、財(cái)政和稅務(wù)部門對(duì)排污費(fèi)改稅問題已基本達(dá)成共識(shí)，使排污費(fèi)改稅有了一個(gè)比較寬松的環(huán)境。

此外，在稅收領(lǐng)域開展部門之間合作已有比較成功的先例，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，如在高科技稅收政策方面稅務(wù)部門與科技部的合作，在社會(huì)保障費(fèi)的征收方面稅務(wù)部門與社會(huì)保障部門的合作，等等。我們可以很有信心地展望稅務(wù)部門與環(huán)保部門在排污費(fèi)改稅方面也能發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到良好的合作效果。

五、排污費(fèi)改稅的方案

從改革思路看，排污費(fèi)改稅主要有兩種不同的方案：

一是全面費(fèi)改稅，即原則上對(duì)所有排污項(xiàng)目征收排污稅（環(huán)境稅），停征排污費(fèi)。這種思路的優(yōu)點(diǎn)是改革徹底，導(dǎo)向明確，理論上符合外部成本由污染者負(fù)擔(dān)的基本原則，實(shí)踐上對(duì)所有排污行為納入征稅范圍，體現(xiàn)公平原則；缺點(diǎn)是改革力度大，需要磨合的問題較多，特別是對(duì)排污征稅技術(shù)性強(qiáng)，而污染種類繁多，污染源又相當(dāng)分散，不同排污者，污染情況千差萬別，改革一步到位可能會(huì)遇到一些意想不到的實(shí)際問題。此外，全面費(fèi)改稅后，原排污費(fèi)征收人員的調(diào)整和如何實(shí)現(xiàn)稅務(wù)、環(huán)保部門的“臺(tái)后”合作，以及費(fèi)改稅期間的一些過渡問題，譬如說排污者的相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息的共享與銜接、資料管理等具體問題都需要考慮。

二是分步費(fèi)改稅，即全面開征排污稅作為總體改革目標(biāo)，但具體實(shí)施分階段進(jìn)行，初期先對(duì)排放量很大，而且相對(duì)穩(wěn)定、征收也比較容易的污染物如二氧化硫、氮氧化物，廢水污染物等實(shí)行費(fèi)改稅，其他污染排放仍按原規(guī)定征收排污費(fèi)，待積累了一定的經(jīng)驗(yàn)以后，再全面推開。這種思路的優(yōu)點(diǎn)是先易后難，分步實(shí)施，風(fēng)險(xiǎn)小，利于操作，對(duì)環(huán)保部門的原排污費(fèi)征收人員的調(diào)整也有一個(gè)較長(zhǎng)的緩沖期；缺點(diǎn)是在過渡期內(nèi)，同是排污行為，有的征稅，有的征費(fèi)，稅費(fèi)并存，于理不合，而且會(huì)出現(xiàn)排放多種污染物的排污者既要交排污稅又要交排污費(fèi)的現(xiàn)象，增加排污者不必要的管理成本。

我們認(rèn)為，第二種思路可能更符合實(shí)際，具有可操作性，但過渡期不宜過長(zhǎng)，以避免有的排污者在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)既交排污稅又交排污費(fèi)的不合理情況。

【責(zé)任編輯 連家明】

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1672-9544（2010）09-0013-06