○石 龍 （中國證券監(jiān)督管理委員會(huì) 北京 100033）

取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及應(yīng)對(duì)措施

○石 龍 （中國證券監(jiān)督管理委員會(huì) 北京 100033）

我國從2006年1月1日起正式廢止了已經(jīng)存在2600多年的農(nóng)業(yè)稅，受這一政策的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入又面臨新一輪的沖擊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身存在諸多問題，當(dāng)取消農(nóng)業(yè)稅時(shí)，這些問題就更加突出地表現(xiàn)出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基本的行政單位，7億農(nóng)民生活在農(nóng)村，因此，強(qiáng)調(diào)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難，就是為我國新農(nóng)村建設(shè)、億萬農(nóng)民幸福、我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，對(duì)我國未來的經(jīng)濟(jì)走向、我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量具有重要意義。本文將以我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困境為出發(fā)點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及應(yīng)對(duì)措施。

取消 農(nóng)業(yè)稅 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政

2005年12月29日十屆全國人大常委會(huì)議決定：從2006年1月1日起正式廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，標(biāo)志著我國延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅從此退出了歷史舞臺(tái)。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，與稅費(fèi)改革前的1999年相比，每年減負(fù)總額超過1000億元，人均減負(fù)120元左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政資金來源本就匱乏，而取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將會(huì)受到什么樣的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如何走出困境成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、取消農(nóng)業(yè)稅后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

1、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的影響

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響主要表現(xiàn)在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支上，具體說來，首先是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的影響。取消農(nóng)業(yè)稅以及之前進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消了屠宰稅，取消了統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，取消了農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力也相應(yīng)減少。農(nóng)業(yè)稅是地方稅，尤其是農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來源，是基層政府的主要財(cái)力保障。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于原以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入，例如，2004年全國農(nóng)業(yè)稅收入為242億元，而2005年、2006年農(nóng)業(yè)稅收入迅速下降為59.41億元和45.25億元，對(duì)全國財(cái)政收入的影響從占比1%下降至0.21%和0.13%，對(duì)地方財(cái)政收入的影響從占比從2.42%下降至0.47%和0.30%，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方財(cái)政支出的影響也比較明顯。

取消農(nóng)業(yè)稅后，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出壓力進(jìn)一步增大。例如，稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費(fèi)、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算；要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政要保證鄉(xiāng)村不留缺口，這就將過去由鄉(xiāng)村承擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育部分教師工資改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政承擔(dān)，計(jì)劃生育、軍烈屬補(bǔ)助等事關(guān)大局穩(wěn)定的支出也一律由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政支出因此出現(xiàn)了大幅增長。

2、財(cái)政收支缺口，制約基層政府功能發(fā)揮

由于農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來源，農(nóng)業(yè)稅取消后，相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)失去了一個(gè)主體稅種。同時(shí)農(nóng)村稅費(fèi)改革規(guī)范了財(cái)政收入，增加了政策內(nèi)的減免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支勢(shì)必留下較大的資金缺口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入，而這個(gè)差額部分，中央轉(zhuǎn)移支付不能覆蓋到，而當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政又普遍困難，難以擠出財(cái)力安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付，制約了基層政府職能的有效發(fā)揮，也影響到了政府工作的主動(dòng)性和積極性。

3、取消農(nóng)業(yè)稅使基層地區(qū)之間財(cái)力差距不斷拉大

我國城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)上的差距是客觀存在的。在當(dāng)前我國基層地區(qū)間財(cái)政收入不平衡的情況下取消農(nóng)業(yè)稅，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，會(huì)加劇這種不平衡狀況，尤其是主要依靠農(nóng)業(yè)稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。一個(gè)地區(qū)財(cái)政收入的增長受該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然環(huán)境、稅種結(jié)構(gòu)及財(cái)稅管理水平等多方面因素的影響，富裕地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品商品化率比落后地區(qū)高，使其將會(huì)獲得更多的由農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移的流轉(zhuǎn)稅收入。因此取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入就會(huì)從落后地區(qū)流向富裕地區(qū)，進(jìn)一步拉大基層地區(qū)間的收入差距。

4、鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，化解的難度增大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是當(dāng)前全國農(nóng)村面臨的突出問題，一般包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。改革開放以來，我國農(nóng)村的行政管理體制改革一直滯后，鄉(xiāng)村建設(shè)資金沒有保障，缺口很大。而且目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理人員嚴(yán)重超編，在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，為了追求政績，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部嚴(yán)重脫離實(shí)際，大搞政績工程，卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政背上了沉重的債務(wù)包袱；隱性債務(wù)一般表現(xiàn)為欠發(fā)工資、欠發(fā)業(yè)務(wù)費(fèi)、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路修橋等公益項(xiàng)目資金、財(cái)政擔(dān)保和其他方面形成的債務(wù)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政支出缺口2004年至2006年的缺口分別達(dá)到8699億元、10054億元、12128億元，缺口擴(kuò)大明顯。

5、公共服務(wù)領(lǐng)域欠賬多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的長遠(yuǎn)發(fā)展

長期以來，由于發(fā)展重點(diǎn)在城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要用于發(fā)放工資、保證低水平的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等用途，剔除農(nóng)業(yè)、教育、計(jì)劃生育等法定配套的支出外，用于支持農(nóng)業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)展的財(cái)政支出微乎其微，公共服務(wù)領(lǐng)域的欠賬較多。農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)性矛盾突出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。主要表現(xiàn)為：第一，農(nóng)村基礎(chǔ)教育欠賬較多，合格的師資力量缺乏、教育設(shè)備及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資顯著不足；第二，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)備嚴(yán)重不足，現(xiàn)有設(shè)備少而陳舊，無法保障農(nóng)民就地、就近就醫(yī)；第三，水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施方面的欠賬大。目前還有一些地方農(nóng)民用電問題沒有徹底解決；農(nóng)村居民生產(chǎn)生活用水還存在困難，特別是農(nóng)村人畜飲水，由于水資源缺乏，有些地方只能靠建集流場(chǎng)、打水窖、收集雨水來解決；農(nóng)村公路和通達(dá)標(biāo)準(zhǔn)不高，許多行政村公路不夠通暢，極大地制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政蛋糕做大，持久財(cái)政收入增長帶來巨大阻礙。

二、解決取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政面臨問題的基本對(duì)策

由于取消農(nóng)業(yè)稅導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入減少，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難，政府職能發(fā)揮受限，需要提出一系列措施解決取消農(nóng)業(yè)稅所帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問題。

1、建立、健全農(nóng)村基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付體系

從短期來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政短期增加的主要來源是中央以及省一級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼，因此需健全農(nóng)村基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付體系，增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，以緩解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政缺口增大的問題。從轉(zhuǎn)移支付的基本模式選擇來看，先采用縱向財(cái)政平衡的形式，即高一級(jí)次財(cái)政向低一級(jí)次財(cái)政進(jìn)行撥款。撥款時(shí)考慮地區(qū)發(fā)展水平，當(dāng)前發(fā)展重點(diǎn)，以及和周邊城市配套等因素，按照一定的因素（例如人均等相關(guān)因素）計(jì)算后，以縣為單位，由中央或省財(cái)政撥款方式彌補(bǔ)缺口。從農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的選擇來看，首先確保農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、義務(wù)教育和基本生存環(huán)境這一最低標(biāo)準(zhǔn)與要求的實(shí)現(xiàn)。朱 基對(duì)于農(nóng)村稅費(fèi)改革曾提出三個(gè)確保，即：確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕、不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常需要（2002年）。這在今天依然適用。從長期看，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響不同，尤其是農(nóng)業(yè)主產(chǎn)地通常都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入來源狹窄。取消農(nóng)業(yè)稅以及進(jìn)行的一系列稅收體制改革，使得中央的財(cái)政集中度更高，更有條件進(jìn)行政策傾斜；完善轉(zhuǎn)移支付體系，向這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，以縮小長期地域發(fā)展差異造成的地域經(jīng)濟(jì)差異形成的財(cái)政收入差異，以及基礎(chǔ)投資欠賬。

2、集中力量化解鄉(xiāng)村積累的債務(wù)并防止新債發(fā)生

為化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)著力清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政長期積累的債務(wù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政來源更加狹窄，因此及時(shí)清理鄉(xiāng)村之前所積累的債務(wù)就顯得十分關(guān)鍵?；忄l(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)可以在清理、核實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的基礎(chǔ)上逐步化解，并阻止違規(guī)新債的發(fā)生。一方面，要認(rèn)真清理核實(shí)，摸清債務(wù)實(shí)際數(shù)，分類化解債務(wù)。對(duì)無本生利、虛列的債務(wù)要查清事實(shí)，并消除虛債、追討不應(yīng)還債的資金；對(duì)以鄉(xiāng)村的名義為企業(yè)貸款形成的債務(wù)，根據(jù)“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，則應(yīng)由企業(yè)償還；對(duì)確系用于集體生產(chǎn)公益事業(yè)的合理開支，可用集體經(jīng)濟(jì)收入和按規(guī)定清收的村提留尾欠逐步償還。對(duì)尾欠農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的，要嚴(yán)格依照稅法規(guī)定追征，以保證基層財(cái)政收入和稅法的嚴(yán)肅性；對(duì)村提留尾欠，則根據(jù)數(shù)額大小和農(nóng)民實(shí)際承受能力，分年度、有計(jì)劃地進(jìn)行清收。需要同樣關(guān)注的是，要采取嚴(yán)格的措施，控制新債的發(fā)生；要規(guī)范以財(cái)政收入作為擔(dān)保的貸款行為，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接介入辦企業(yè)、引項(xiàng)目等具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)等等。

3、推進(jìn)財(cái)政體制改革，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，在合理劃分縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)事權(quán)的基礎(chǔ)上，改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制

一方面加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管力度，通過提高縣鄉(xiāng)財(cái)政的監(jiān)管水平來增強(qiáng)其財(cái)政收入的能力和財(cái)政資金的使用效率。這就要求強(qiáng)化財(cái)稅隊(duì)伍建設(shè)來提高理財(cái)治稅的能力；通過預(yù)算管理、收支分開的財(cái)政管理模式，統(tǒng)籌安排使用縣鄉(xiāng)財(cái)政資金，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算管理，沒有預(yù)算不得隨意開支，杜絕各種勞民傷財(cái)?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”。另一方面，嘗試推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式改革，對(duì)財(cái)政困難縣要在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以積極探索試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理其財(cái)政收支的辦法；對(duì)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，原則上都要大力推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式。

4、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，將財(cái)政收入的經(jīng)濟(jì)蛋糕做大是長期解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的根本

從長遠(yuǎn)來看，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，尤其大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、家庭庭院經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)等。采取一切積極措施進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的基礎(chǔ)源泉，加快農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，積極采取措施引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政才能從根本上解決財(cái)政收入減少的問題。并在不斷積累的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基礎(chǔ)上，加大對(duì)農(nóng)村電網(wǎng)、公路、水利等一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技推廣、教育文化投入，為更新一輪的新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長鋪路，從而形成良性的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長循環(huán)。

三、結(jié)束語

2006年1月1日起，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，隨之產(chǎn)生的影響深遠(yuǎn)，意義重大。取消農(nóng)業(yè)稅是我國解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)具有歷史意義的重大舉措；是國家發(fā)展進(jìn)步、造福億萬農(nóng)民的真正體現(xiàn)。然而取消農(nóng)業(yè)稅，使得農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主體稅種缺失，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成巨大的困難和沖擊是顯而易見的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政系統(tǒng)的基礎(chǔ)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)揮應(yīng)有的行政職能以建立并維護(hù)農(nóng)村良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政受到的影響是多方面的，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的問題著眼點(diǎn)不僅要關(guān)注農(nóng)業(yè)稅取消帶來的直接影響，而且要考慮之前積累下來并會(huì)對(duì)將來造成不良影響的債務(wù)束縛，結(jié)合稅制改革以及財(cái)政體制改革，尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政新的思路和突破是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走出困境最佳的選擇。

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