○劉麗君

（廣州康大職業(yè)技術學院 廣東廣州 511363）

一、我國現(xiàn)行土地征用制度的變遷

1982年國務院公布并實施的《國家建設征用土地條例》是我國改革開放以來首次對土地征用的法律規(guī)定，1986年頒布的《土地管理法》吸取了條例的內(nèi)容。1998年8月29日，新修訂了《中華人民共和國土地管理法》，新法對征地強化了用途管制、耕地占補平衡分級限額審批，征地主體嚴格限定為政府，由政府統(tǒng)一征地等。

2003年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。

從各階段的法律、法規(guī)及條例可知，政府是土地征用的唯一實施主體，同時政府是土地供應的唯一提供者，政府是代表和維護公共利益的公共部門，在土地征用的過程中扮演著重要的角色，因此土地征用中產(chǎn)生的諸多問題都與政府行為密切相關。

二、我國現(xiàn)行土地征用管理中存在的問題

1、擴大征用權，濫用“公共利益”名義征地

改革開放以來，在市場機制、市場利益的驅(qū)動下，在具體征地過程中，各級政府利用“公共利益”的不確定性，超權限征地，任意用行政手段侵害農(nóng)民的土地使用權以謀取私利，地方政府對土地征用權的濫用問題嚴重。同時，征地范圍也不斷擴大，征地范圍不僅包括國家公益性建設項目，還包括了經(jīng)營性建設項目，如有的非國家建設的經(jīng)營性房產(chǎn)開發(fā)用地也納入征地范圍，許多開發(fā)區(qū)為經(jīng)營性企業(yè)大肆占地，征地適用范圍過于寬泛。各級政府受利益驅(qū)使，借“國家建設”的招牌，大量非公益事業(yè)用地、非國家重點建設項目用地、工商企業(yè)用地進入“國家建設”范圍，征地速度也大大超越了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，圈地、占地成風。

2、政府制度性尋租：低價征地、高價出讓

我國土地公有制包括國家所有和集體所有兩種形式，國有土地可直接進行開發(fā)，而集體土地在我國現(xiàn)有制度框架內(nèi)是不能直接進入市場的，必須先由政府“低價征用”，然后才可以由政府進行出讓開發(fā)。農(nóng)地一旦成為城鎮(zhèn)用地，其市值上升幾十倍甚至百倍，如南京市2002年政府土地征用最低價為8萬元/畝，最高價20萬元/畝；政府轉(zhuǎn)手拍賣最低價120萬元/畝，最高價980萬元/畝。地方政府在土地市場中既當“運動員”又當“裁判員”，這既不符合社會主義市場經(jīng)濟的運行規(guī)則，也影響政府形象，使農(nóng)村土地被征地后的農(nóng)民利益得不到有力的保障。這一問題日益突出，不利于社會經(jīng)濟穩(wěn)定健康的發(fā)展。

3、“政績工程”：盲目征地、強行征地

我國的地方官員是任期制的，任職期間的政績決定著官員的薪酬、升遷和以后的仕途。對官員政績考核的主要是上級官員和上級單位，而考核的標準則是官員任期內(nèi)的“業(yè)績”。在以經(jīng)濟建設為中心的大環(huán)境下，考核的有效辦法就是經(jīng)濟指標，實際上就是GDP考核，通過地區(qū)經(jīng)濟增長、城市化進程、引資額、稅收和財政收入等經(jīng)濟指標來間接傳遞政治意圖。為追求執(zhí)政期間政績的最大化，官員行為不可避免地帶有機會主義傾向，在任期內(nèi)大搞“政績工程”，而動用土地征用權則是提升晉升資本最為直接有效的方法。

三、我國現(xiàn)行土地征用管理中存在問題的根源分析

我國現(xiàn)行土地征用管理中存在問題突出表現(xiàn)為政府行為失范和制度缺失和農(nóng)民承擔了“惡果”的怪圈。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，下面利用現(xiàn)代產(chǎn)權理論對上述問題進行根源分析。

1、公共利益的界定模糊化

公共利益概念具有高度的抽象性，而由于利益是一個相對的概念，因此，公共利益的內(nèi)容具有不確定性，公共利益的界定模糊化。顯然，公共利益的解釋權是掌握在實施土地征用行為的各級政府手中。現(xiàn)在，各級政府具有擴大自身權力的利益驅(qū)動性，在解釋土地征用中的“公共利益”時，基本傾向是盡量擴大公共利益的范圍。由此，給濫用土地征用權人開綠燈?！肮怖妗苯缍ǖ哪：?，導致行政機關自由裁量權的濫用，對不屬于公共利益用地同樣行使征地權，是政府在土地征用過程中取得巨大收益的重要原因之一，而受到損害的是被征地農(nóng)民的合法權益。在我國，征用權的法律規(guī)定主要來自《憲法》、《土地管理法》，其中對土地征用的公共利益范圍是模糊的規(guī)定。

2、集體土地產(chǎn)權殘缺

產(chǎn)權殘缺是相對于產(chǎn)權完整而言的。完整的產(chǎn)權是一個權利束，包括所有權、使用權、收益權和轉(zhuǎn)讓權等。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權的現(xiàn)狀：其一，所有權。我國《憲法》規(guī)定，“農(nóng)村土地歸集體所有”，而根據(jù)《村民委員會組織法（試行）》（1988年）第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織”，因此，它不能正常履行農(nóng)村集體土地所有者的角色，農(nóng)村土地所有權的主體模糊和虛置。其二，使用權。根據(jù)《土地管理法》第十四條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年?！笨梢姡恋厥褂闷诓环€(wěn)定。其三，收益權。由于收益權從屬于承包權，農(nóng)民只在使用期三十年內(nèi)享收益權。其四，轉(zhuǎn)讓權。據(jù)《土地管理法》第十五條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準?！鞭r(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓受到嚴格限制，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的唯一途徑就是通過政府土地征用來實現(xiàn)。通過對我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權的分析，可知我國農(nóng)村土地集體所有權是不完全的，它受到種種限制，缺乏保護。

3、農(nóng)地入市制度約束

根據(jù)我國法律規(guī)定，集體土地只有被征為國有以后，才能進入土地市場，也就是說農(nóng)業(yè)用地無法直接進入非農(nóng)土地市場。經(jīng)濟增長和技術進步會導致已有制度出現(xiàn)不均衡，這種不均衡表現(xiàn)為現(xiàn)有制度安排下所達不到的獲利機會或者在現(xiàn)有制度安排下某些權利主體利益受到損失。對于土地的所有者——國家、集體經(jīng)濟組織以及土地的使用者——用地單位、農(nóng)戶來說，他們都具有為自己謀取利益的本性，對于土地所有者和使用者來說，在保證自己土地利用效用滿足的情況下自然產(chǎn)生了利用土地獲取收益的要求。對于集體經(jīng)濟組織來說，這種土地收益是潛在的，在目前的土地制度框架下卻難以實現(xiàn)。

四、對策

根據(jù)我國土地征用管理工作的現(xiàn)狀，針對上述問題，從嚴格限定公共利益用地、明晰集體用地產(chǎn)權、改進官員政績考核方式、推進集體用地入市和改進監(jiān)管措施等方面制訂了相應的應對措施。

1、限定公共利益用地，遏制地方政府濫用征地權

公共利益通常被用來衡量國家是否濫用征地權的標準，公共利益性是土地征用權合理行使的唯一標準和界限。因此首先要嚴格確定公益性用地的范圍，限定政府征用公共利益用地。公共使用主體包括兩類：第一類為公眾，即全體社會成員或不確定的社會成員，如公共道路、文化場所、公共衛(wèi)生設施、公共教育機構、能源水利設施等一般為社會上不確定成員直接使用；第二類是代表公共利益的主體，主要指國家機構或職能部門，如政府、軍隊、司法機關等。在確定主體的基礎上，結(jié)合土地用途的效果是否具有營利性最后確定。

2、明晰集體土地產(chǎn)權，保障農(nóng)民土地權利

眾所周知，土地產(chǎn)權的核心特征就是排他性。產(chǎn)權是所有制的核心和主要內(nèi)容，它的基本要求是歸屬清晰、權責明確。目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權模糊，是地方政府土地征用違法的根本原因，從而為各級政府和集體經(jīng)濟組織侵害農(nóng)民土地權益創(chuàng)造了條件。所以有必要對農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權進行改革，對農(nóng)村土地產(chǎn)權進行合理且充分界定，是解決問題的根本所在。在現(xiàn)行土地制度框架下，可以考慮通過延長承包經(jīng)營期限30年至60年或100年來實現(xiàn)。這樣，由于增加了農(nóng)民的土地收益權的期限，因此提高了土地征用的交易成本，農(nóng)民對土地的轉(zhuǎn)讓權利也更加容易受到保障。

3、推進農(nóng)村建設用地進入土地市場

“經(jīng)濟理論光有傳統(tǒng)三大理論柱石——天賦要素、技術和偏好還不夠完善，第四大柱石，而且也是不言而喻的柱石就是制度……土地、勞動和資本這些要素，有了制度才得以發(fā)揮功能，制度至關重要”。農(nóng)村建設用地進入土地市場，是一種正面的制度變遷，其作用主要表現(xiàn)在：第一，在中央政府、地方政府、集體和農(nóng)民、用地廠商四方的利益博弈中，除地方政府利益受損外其他三方的收益均大于成本，其中包括代表公共利益的強勢的國家。第二，集體建設用地合法入市，它降低了交易成本，促進了土地資源的優(yōu)化配置。第三，它打破了壟斷，促進了市場化的發(fā)展和經(jīng)濟增長，加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程。

隨著我國經(jīng)濟建設的加速發(fā)展，類似的外部性問題會在全國各地普遍蔓延，因此，實現(xiàn)集體農(nóng)村建設用地的市場化流轉(zhuǎn)應該是集體土地使用制度變遷的必然趨向。目前大連、廣東和浙江等地正在進行試點，嘗試調(diào)整現(xiàn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，在一定范圍內(nèi)允許集體建設用地流轉(zhuǎn)，希望從制度上解決問題。

4、建立嚴格的監(jiān)督制約機制

政府權力疏于監(jiān)督就會濫用，因而健全民主監(jiān)督機制十分必要。由于我國基層民主制度滯后，沒有健全的組織，農(nóng)民無論在市場經(jīng)濟中或是在與政府的談判中都沒有自己的代言人。群眾監(jiān)督弱化，導致了一些地方政府自利性行為突出?！白鳛檗r(nóng)民集體代表的鄉(xiāng)村權勢階層和領袖人物有著與農(nóng)民集體不一致的個人利益，他們往往利用其特殊的身份和地位，擴大尋租空間”。特別是在對失地農(nóng)民的利益補償上，地方政府任意決定補償標準，縣、鄉(xiāng)多截留，村級亂挪用。因此，要盡快出臺相關法律法規(guī)進一步規(guī)范分配行為。

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