鄧江凌，李萍

我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險法律制度探析

鄧江凌，李萍

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，被征地農(nóng)民這一特殊人群不斷增多，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題逐漸成為全社會關心的一個重要問題。而國家目前已實施的相關法律和政策并不能完全滿足失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的現(xiàn)實需求。針對我國農(nóng)村失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀、權益保護現(xiàn)狀，探究建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險法律制度的模式，以資我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度完善之借鑒。

征地；失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；法律制度

一、提出建立我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險法律制度的背景

改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，政府為建設新城、開渠、修水庫、建工廠等不斷征地，導致了一個特殊群體——失地農(nóng)民的產(chǎn)生。農(nóng)民失去土地，就等于失去了最基本的生產(chǎn)資料，失去了生存的根本和依賴。如何在不損害農(nóng)民利益的基礎上順利實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是我們當前亟需解決的問題。而解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題，是保護農(nóng)民利益的一個重要方面，也是社會安定和諧的必然要求。同時，我們也要清醒地認識到，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的復雜性決定了我們還有較長的路要走。

（一）被征地農(nóng)民的觀念落后

1.偏重于貨幣化安置，不能合理使用補償金。傳統(tǒng)的征地補償安置方法就是單純的貨幣化安置。征地方之所以青睞這種安置方法，主要是圖其方便簡捷，無需經(jīng)過繁瑣的程序。而對于被征地農(nóng)民而言，一大筆賠償款的確是一個巨大的誘惑，他們樂意接受這種“征地就分錢”的征地補償模式?？墒?，多數(shù)人在得到賠償款后，卻不知道如何合理地使用這些錢為未來做籌劃，他們一時之間還難以接受“土地換社?！?、“土地換養(yǎng)老保險”的做法。尤其是年輕的農(nóng)民，他們覺得離“養(yǎng)老”還很遙遠，對養(yǎng)老保險問題較為淡漠。

2.過于看重儲蓄，對保險功能認識不足。中國人特別是傳統(tǒng)的中國農(nóng)民有儲蓄的習慣，與將錢投入保險相比，他們更愿意把錢存在銀行里，以為這樣才是最安全有效的保值增值方式。由于這種認識的局限性，他們看不到保險在轉移、分散風險上的重大作用，一旦風險來臨，他們便會損失慘重。

（二）用于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的財力不足

現(xiàn)行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度存在政府補助過低、相關制度建設滯后以及監(jiān)督乏力等問題，解決這些問題的關鍵在于建立城鄉(xiāng)保障水平相差不大的養(yǎng)老保障機制［1］，這既可以有效地促進包含農(nóng)村勞動力在內的勞動力市場的統(tǒng)一，又可以緩解農(nóng)村由于勞動力過多而造成的土地資源緊張的局面。黨的十七屆三中全會提出破解城鄉(xiāng)二元結構的根本措施在于擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。這表明我國更加重視解決廣大農(nóng)民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。政府和有關部門應加大對農(nóng)村養(yǎng)老問題的財政投入力度，盡早出臺相對統(tǒng)一的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的法律、法規(guī)，使農(nóng)民“老有所養(yǎng)”真正有法可依。

（三）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險立法缺位

2009年9月，國務院開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。新農(nóng)保試點的基本原則是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”；同時，中央明確規(guī)定：基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55元，地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎養(yǎng)老金標準，對于長期繳費的農(nóng)村居民，可適當加發(fā)基礎養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。這一指導意見的提出將極大地推動農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立和完善。

二、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險法律制度的任務、適用范圍和基本原則

（一）任務和適用范圍

結合我國農(nóng)村失地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作的經(jīng)驗和實際情況，我國可制定一部《農(nóng)村失地農(nóng)民養(yǎng)老保險法》，立法任務是保護我國農(nóng)村失地農(nóng)民的利益，使其老有所養(yǎng)、老有所依，維護農(nóng)村社會秩序和經(jīng)濟秩序，促進社會主義和諧社會建設。該法的適用范圍可限定為：涉及國家、政府和農(nóng)民之間因征地關系而引起的經(jīng)濟補償、就業(yè)安置和養(yǎng)老保險等一系列問題。

（二）基本原則

作為特殊保險法的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險法，除了要遵循一般保險法的公平原則和自愿原則之外，鑒于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的特殊性，還要遵循以下五項基本原則：

1.戶籍平等原則。由于城鄉(xiāng)二元分割制度的存在，廣大農(nóng)民基本上享受不到現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度的實惠。因此，應按照黨的十七屆三中全會關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的思路，盡快改革現(xiàn)行的戶籍制度，把戶籍管理納入法制化軌道，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度；應將在城市有穩(wěn)定工作的失地農(nóng)民和農(nóng)民工納入社會保障的覆蓋范圍之內，為其建立社會養(yǎng)老保險賬戶。

2.政府主導與責任分擔原則。中國的城市化是政府主導型的城市化［2］，政府有責任為失地農(nóng)民建立社會保障法律制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題，切實承擔起完善政策法規(guī)、落實國家財政供給、監(jiān)管制度運行的職責。集體（企業(yè)）在養(yǎng)老保險中具有提供部分資金的功能和責任，個人在養(yǎng)老保險中具有繳納保費的義務和獲得養(yǎng)老保障的權利。只有實行政府、集體和個人共同分擔責任的制度，才能在有限的財力下多渠道籌集到養(yǎng)老基金，增強養(yǎng)老保險功能，從根本上改善失地農(nóng)民的處境，實現(xiàn)城市化的可持續(xù)發(fā)展。

3.因地制宜原則。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，政府有關部門應當與時俱進，適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，兼顧地區(qū)發(fā)展的不均衡性，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展的情況作出不同的決策，實行分類指導。制度的設計應是多層次、多形式的，以適應不同地區(qū)、不同失地農(nóng)民群體養(yǎng)老保障的需要。

在此次研究中,AB兩組的手術時間和出血情況對比不存在統(tǒng)計學差異性(P>0.05)。AB兩組的止痛效率不存在統(tǒng)計學差異性(P>0.0167),ABC三組的止痛效率、肺炎發(fā)生率、住院時間、滿意度等存在統(tǒng)計學差異性(P<0.05)。AB兩組外觀滿意度、肺炎發(fā)生率、住院時間不存在統(tǒng)計學差異性(P>0.0167)。隨著肋骨骨折手術的改進,固定材料有了很大的變化,記憶合金和可吸收釘?shù)炔牧媳粡V泛使用。綜上所述,使用內固定方式能夠讓患者的疼痛緩解,減少患者的住院時間,縮短患者的康復周期,但是骨質疏松和骨折嚴重患者還是推介TiNi環(huán)抱式接骨器內固定,可吸收髓內釘適合不宜進行二次手術患者。

4.低進低保原則。失地農(nóng)民是低收入階層，在繳費上必須實行低繳費原則，準入門檻要適合失地農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力，總體繳費率不能太高，以擴大覆蓋面，提高參保率。在低繳費的前提下，適度確定保障待遇水平。

5.城鄉(xiāng)制度相銜接原則?，F(xiàn)階段，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險既應相互區(qū)別，體現(xiàn)各自的特殊性，又應在兩種制度間保留銜接的通道，以實現(xiàn)兩種制度的銜接。因為失地農(nóng)民養(yǎng)老保險是向城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障轉換的過渡形式，它將伴隨著失地農(nóng)民的市民化而消失，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保障目標［3］。筆者認為，目前把失地農(nóng)民平等地、完全地納入城鎮(zhèn)社會保障體系是不妥的。失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民不論從情感上還是從物質上，都存在著一定的差距，這不是歧視而是擺在眼前的一個現(xiàn)實問題。由此，將失地農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系在當前還不現(xiàn)實，在制度設計上，目前只能盡量照顧現(xiàn)實，設計一種銜接城鄉(xiāng)的制度。

三、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險法律制度的具體內容

（一）保險對象

筆者認為，失地農(nóng)民按照不同的年齡段，根據(jù)其對土地的依賴程度和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所作的貢獻，可實行不同類別的基本生活和養(yǎng)老保障。從依法批準征地后，可以將被征地農(nóng)民按年齡段劃分為三類：第一類為16周歲以下人群。16周歲以下的人員正在接受義務教育，基本上不參加農(nóng)業(yè)勞動，而且這類人群離養(yǎng)老還很遙遠，他們對土地基本沒有依賴性。因此征地方可以一次性發(fā)放征地安置補助費和土地補償費；第二類為16周歲至60周歲的男性人群和16周歲至55周歲的女性人群。征地方可根據(jù)他們對農(nóng)業(yè)所作的貢獻，為其一次性繳納養(yǎng)老保險費，建立個人賬戶，繳費的最長年限不超過15年；第三類人員為男60周歲、女55周歲以上人群。按照《勞動法》的規(guī)定，達到法定退休年齡的人員，應該退出勞動力市場。對這部分人員的安置可以給予其與16周歲以下人員同等的待遇。

以上分類只是一種理想的、單純的分法，在實際的征地過程中，通常會涉及到一些較復雜的問題。比如：一戶被征地農(nóng)民家有5口人，既有老人、青年，也有讀書的小孩，此時，保險對象應如何確定呢？筆者認為，對于此類問題，關鍵要看這戶家庭的人員誰對土地的依賴性最強、對農(nóng)業(yè)的貢獻最大，補償就以依賴性最強、貢獻最大的人員為主、其他人的補償為輔。在老人、青年、孩子三類人群同時出現(xiàn)時，他們涉及到了上述保險對象的分類，但是，如果完全按照上述人群的分類來補償是不太現(xiàn)實的，這會給國家、政府帶來巨大的財政負擔。在這種情況下，最合理、最簡單的方法就是以青年人的補償為主，對老人和孩子給予適當?shù)难a償。

（二）保險資金的籌集

建立農(nóng)村失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的根本問題是資金問題。人力資源和社會保障部農(nóng)村社會保險司司長趙殿國在2007-2008年中國人類發(fā)展報告發(fā)布會上談到，波蘭有5%的中央財政支出用于農(nóng)民養(yǎng)老保險，而我國中央財政對此則沒有一分錢。倘若我國中央財政只要支出2%用于農(nóng)民養(yǎng)老保險，就能建立一個低水平、全覆蓋的農(nóng)民養(yǎng)老保險體系［4］。

目前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度采取的是以個人繳納為主、集體補助為輔、國家政策提供扶持的辦法。但在實際操作過程中，農(nóng)民的養(yǎng)老保險金幾乎完全由個人繳納，多數(shù)集體沒有為農(nóng)民提供補助。這種“農(nóng)民個人是養(yǎng)老保險承擔的主體”的資金投入模式使農(nóng)民養(yǎng)老保險制度根本不可能起到社會保障的作用。因此，要通過多種渠道，采取多方面的措施，形成政府主導、社會多方參與的資金籌措模式。

（三）保險費的繳納

目前，大部分失地農(nóng)民沒有購買養(yǎng)老保險，其原因是多方面的，有些是意識淡薄，有些是買不起，但究其深層次的原因，還在于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險費的繳納制度不完善、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的準入門檻高低過于懸殊［5］。經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)在，國家已有一定的實力在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險這一項目上加大財政投入力度，使失地農(nóng)民能切實享受到養(yǎng)老保險待遇，不斷縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的差距。政府繳費的比例可與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險中的企業(yè)繳納部分一樣，確定為20%。最關鍵的是個人賬戶的繳費問題。在個人賬戶制度下，養(yǎng)老金的多少取決于個人賬戶已有的積累和投資回報。對于失地農(nóng)民來講，被征土地為他們換得了一大筆賠償款，他們可以用這筆賠償款中的一部分來建立個人賬戶，以后的繳費比例可確定為年收入的6%，允許一定程度的波動，但不能低于4%，這樣就可以保證養(yǎng)老保險制度的順利進行。

（四）保險資金的管理

勞動社會保障部門作為政府的職能主管部門，負責制定農(nóng)村養(yǎng)老保險的方針、政策，從宏觀上對其進行管理；國土資源部統(tǒng)一辦理、管理和負責撥付征地資金。但是，由于相關的機制還不完善，當有突發(fā)事件時，轉借、挪用或截留、擠占養(yǎng)老保險基金的情況時有發(fā)生。因此，應根據(jù)政事分開的原則，不僅要對養(yǎng)老保險資金進行收支管理和財政專戶管理兩條線，單獨記賬、核算，按有關規(guī)定實現(xiàn)保值增值，而且可由政府職能部門委托非營利性的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構承擔。在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金運行過程中，政府需健全監(jiān)管體系，使基金的運行規(guī)范化、法制化。

（五）養(yǎng)老保險金的發(fā)放

在養(yǎng)老保險金的發(fā)放方面，由于失地農(nóng)民在失去土地后選擇的生存方式不同，其收入必然有高低之分，因此可以將其分為低收入人群，中等收入人群和高收入人群。對于低收入的失地農(nóng)民，可按照“多捐少補”的原則進行發(fā)放，即個人賬戶月養(yǎng)老金的發(fā)放，應根據(jù)各自對應的選擇生命表和退休時個人賬戶累積額以終身生存年金的方式進行。如果實際壽命比較短，則個人賬戶的余額為正，這一余額捐獻給基金；反之，基金補缺。這種方式不僅適用于低收入失地農(nóng)民，還適用于中等收入和高收入人群。對于高收入的人群，則可以單個人為單位，實行“自負盈虧”的發(fā)放原則，即個人賬戶月養(yǎng)老金的發(fā)放，應根據(jù)各自對應的選擇生命表和退休時個人賬戶累積額進行。如果實際壽命比較短，則個人賬戶的余額為正，這一余額可以由法定繼承人繼承；反之，須由其另外的積蓄補缺或法定繼承人資助。對于這兩種個人賬戶養(yǎng)老保險金的發(fā)放方式，應允許不同的群體根據(jù)其退休后的經(jīng)濟情況和偏好不同而自由選擇，不能只用國家法定的惟一方式來發(fā)放個人賬戶累積額。

[1]林閩鋼.我國農(nóng)村養(yǎng)老實現(xiàn)方式的探討[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟, 2003(3).

[2]馨芳.世界各國的社會保障制度[M].北京:中國物資出版社,1994.

[3]鄔克彬.中國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度淺議[J].經(jīng)濟研究導刊, 2009(3).

[4]尚長風.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的財政學反思[J].南京大學學報(社科版),2004(5).

[5]姚麗,李思哲.失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險模式：北京市通州區(qū)實證研究[J].福建行政學院福建經(jīng)濟管理干部學院學報,2004(4).

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1673-1999（2010）14-0051-03

鄧江凌（1975-），男，四川隆昌人，碩士，重慶文理學院（重慶永川402160）政法學院講師，從事經(jīng)濟法研究；李萍（1987-），女，湖北襄樊人，重慶文理學院政法學院學生。

2010-04-15