虞崇勝 , 張 星

（1.武漢大學 政治與公共管理學院教授、博士生導師，湖北 武漢 430072）

（2.武漢大學 政治與公共管理學院碩士研究生，湖北 武漢 430072）

從“群眾參與”到“公民參與”
——轉型期我國城市社區(qū)參與模式的“革命性”轉變

虞崇勝1, 張 星2

（1.武漢大學 政治與公共管理學院教授、博士生導師，湖北 武漢 430072）

（2.武漢大學 政治與公共管理學院碩士研究生，湖北 武漢 430072）

“群眾參與”模式是建立在國家與社會高度統一、國家對資源的高度控制和壟斷基礎上?！叭罕妳⑴c”往往是出于國家政權建設的需要或者更準確地說是社會整合和社會控制的需要。而在社會轉型期，國家與社會逐步分離、市場經濟喚醒了民眾的利益意識和權利意識、“單位人”開始向“社區(qū)人”轉化。在實行社區(qū)自治，建設基層民主的背景下，政治、社會、經濟的諸多變化要求社區(qū)參與模式的“革命性”變革，即從“群眾參與”走向“公民參與”。

群眾；公民；群眾參與；公民參與；社區(qū)自治

“所謂城市社區(qū)自治，是指不需要外部力量的強制性干預，社區(qū)各種利益相關者習慣于通過民主協商來合作處理社區(qū)公共事務，并使社區(qū)進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束秩序的過程?！盵1]從政治學意義上看，參與一般包括三個基本要素，即“誰來參與”（參與的主體）、“參與什么”（參與的客體）和“怎樣參與”（參與的途徑或者說模式）。要準確把握社區(qū)參與的概念，就需要以這三個要素為基礎，分析探討社區(qū)參與的內在結構。社區(qū)參與的（微觀）主體是“群眾”還是“公民”，社區(qū)參與的模式是“群眾參與”還是“公民參與”，不僅涉及的是“誰來參與”的問題，而且可以說是與整個參與的過程密切相關，決定著參與的性質和質量。本文通過“群眾”與“公民”概念的辨析以及結合歷史與現實的具體分析，筆者發(fā)現：“群眾”無法成為社區(qū)自治的主體，而“公民”才是政治語境下“社區(qū)自治”的主體；社區(qū)自治需要的是“公民參與”而不是“群眾參與”。

一、“群眾”、“公民”與“社區(qū)自治”的概念分析及相互關系

從政治學的角度看，“‘群眾’是‘人民’的不徹底的具體化，是‘臣民’向‘公民’的過渡環(huán)節(jié)”。[2]在中國古代社會的語境中，“群眾”概念指許多人的聚合體。群眾概念是單純的描述性概念，并不含有價值判斷，沒有褒貶，甚至也沒有政治意義，并不特指某種政治角色。在政治內涵上，當代的群眾概念在一定程度上繼承的是傳統社會的“民”的概念，在中國古代政治中，“民”常被視為國家之本。如《尚書·五子之歌》中說：“民惟邦本，本固邦寧”。但在實際政治運作中“民”又是作為“君”的對立面出現，處于受治者的地位。“‘民主’即‘民人之主’，就是‘君主’”。[3]即在政治共同體中，“君”為“民”主，“民”是受治者。當代的“群眾”概念更多地繼承了傳統“民”的概念中消極、被動、受治者的涵義，在權力結構中處于在下者的地位。在一定意義上可以說，它是傳統的“民”的臣民內涵的延續(xù)和蛻變。在我們日常所見的幾對關系中，如政黨—群眾、政府—群眾、領導（領袖）—群眾、干部—群眾等，群眾總處于在下者的地位。不過與古代社會的“民”相比，在其上者已經不是傳統的君主和朝廷，而是黨（先鋒隊）、政府、領導（領袖）、干部等。從理論上說，他們不是群眾的主人，不是外在于群眾、與群眾對立的，而是與群眾一體的，代表著他們的利益。這樣看來，當代中國政治話語中的“群眾”概念是傳統文化中的“民”與西方傳來的“人民”相嫁接后，安頓在傳統術語“群眾”的外殼之中而形成的。[4]

從一般意義上講“公民”是指具有一個國家國籍，依據法律規(guī)定享有政治權利和承擔義務的人。政治學意義上的“公民”概念，是指參與公共事務從而在政治國家中具有自主性的個人?！肮瘛钡母拍钫Q生于古希臘的城邦政治中，其發(fā)端伊始就與特定的權利、平等等價值相聯系。如亞里士多德認為“凡有權參加議事和審判職能的人，我們就可以說他是那一城邦的公民”。[5]從中世紀末期起，個人開始從整體中分離出來；到17～18世紀社會契約論者那里，獨立、自由和平等的個人成為國家的基礎，也是構成人民或政治共同體的基本單元。這樣，理論上抽象的自然人，在政治生活中具體化為公民；法理上人民的最高主權，與實際政治生活中公民對最高統治者的選舉和控制相結合。因此，“公民”被認為是人與人之間的交往中除“市場”外的一個重要空間——“政治”空間的“人”。在這個空間里，“公民”是政治權利和義務相統一、具有獨立政治人格和獨立政治行為能力的主體。

在中國，“公民”一詞是“舶來品”。中國古代并沒有公民的概念。在辛亥革命成功后，人民主權的觀念雖然深入人心，但在《臨時約法》和其它相關法律文件中曾將“國民”與“人民”混用，“人民”具體所指不詳。[6]人民主權在實踐中沒有具體落實為公民的政治權利。在革命戰(zhàn)爭年代及社會主義建設初期，“人民”是用來區(qū)分“敵”、“我”；“群眾”作為“人民”的具體化，是用來依靠、領導和教育；而“公民”卻是缺位的。因此，美國芝加哥大學政治學教授鄒讜認為：中國與西方建立國家的基礎不同，西方資產階級國家是建立在公民概念的基礎上，而中國革命是建立在群眾公民的基礎上。[7]

通過以上分析我們可以看出，在中國的政治語境下，“群眾”通常是“人民”和“公民”的代言詞，而實際上“群眾”概念是與“公民”概念有著很大的不同。其最大的不同在于兩者的政治地位不同，公民是國家的主人，全體公民構成國家的主權者；國家是公民的共同體，每個公民是其平等的一員（黨員、官員、干部、群眾首先都是公民）。而“群眾”并卻不是政治共同體中平等的一員，而是被置于“上—下”關系模式中的下位者。在參與政治的過程中，它是消極被動的一群、是政治動員的對象。而對于社區(qū)自治而言，“基層自治的先決條件是：個人必須自主……個人是自主的社會才可能是自治、國家才可能是共和的”。[8]如此，缺乏獨立政治人格和平等的政治地位的“群眾”是難以成為“社區(qū)自治”的主體的。

二、傳統的社區(qū)參與模式——群眾參與

中國共產黨的歷史，既是一部革命史，也是一部動員史。在革命戰(zhàn)爭年代，由于革命和戰(zhàn)爭的需要，中國共產黨獨創(chuàng)了群眾參與模式，發(fā)展了一套完整的動員技術。[9]群眾參與是政黨和國家動員之下的組織化參與，群眾作為支援戰(zhàn)爭和發(fā)展生產的人力資源，也作為改造與治理的對象，被納入國家政權建設的過程之中；群眾參與所發(fā)揮的功能主要不是讓群眾參與對自己利益有直接或間接影響的政治決策過程，也不是對官僚制進行質疑與制衡，而是發(fā)揮社會化和社會控制的功能。新中國成立后，這種參與模式被運用于社會治理的各個方面，社區(qū)參與也被打上革命時期國家動員、群眾參與的傳統烙印。1954年12月，第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議制定并頒布了《城市居民委員會組織條例》，以法律的形式把這種由居民自發(fā)創(chuàng)造所建立起來的群眾性組織加以固定，并對居民委員會的性質、任務、組織結構、與有關部門和單位的關系以及工作方法、經費來源等作了具體規(guī)定。至1956年，全國各城市都普遍建立了居民委員會。但這一時期的社區(qū)參與沿用革命戰(zhàn)爭時期的群眾動員方式，居民參與有很大程度是出于利益刺激、出于對體制和精英的認同?；鶎诱畡訂T群眾參與，其目的在于將群眾納入到國家治理體系中，支持現有的體制和政權，而不是賦予群眾參與政策的權利、形成制約和監(jiān)督國家的能力。1953年后，中國的政治體制與經濟體制也開始向蘇聯體制靠攏，具有黨政一體、政經一體、政法一體和政社一體等四個方面特點的高度集中的政治—行政體制逐漸形成。[10]計劃經濟體制的政治后果之一在于國家成為社會管理的惟一主體，并通過行政體系對經濟社會生活實行全權化管理，各類全能型的“單位”組織則是實施這種管理的基點。單位組織通常具有三種社會職能，即政治統治、社會資源分配和社會分工。[11]在計劃經濟體制下，國家占有大部分社會資源并通過單位組織進行分配，直至分配到個人。這就直接造成了作為群眾性自治組織的居民委員會功能的退化和萎縮，其功能在很大程度上被社區(qū)內的單位所覆蓋。而社區(qū)內各單位盡管集中在同一社區(qū)，但由于隸屬于不同行業(yè)或系統，彼此之間基本上不發(fā)生橫向聯系；另一方面，幾乎所有城市就業(yè)居民都被組織在作為政府延伸體的單位中，一切基本生活需要的滿足、發(fā)展機會、政治榮譽和社會地位的獲得均依賴于縱向的單位，而非其居住的社區(qū)。其結果是居民只知認同其所工作的單位，而不認同其所居住的社區(qū)，離開了單位，人們不僅無生存之資，亦無合法社會身份。

由此，我們可以看出在傳統的社區(qū)參與模式下：動員群眾進行社區(qū)參與往往是出于國家政權建設的需要或者更準確地說是社會整合和社會控制的需要；資源稀缺與壟斷是國家動員的制度性背景，也是動員成功的根本原因；利益刺激始終是行為的主要動機之一，群眾出于對稀缺資源的需要和現實利益的考量，會積極響應動員和參與到各種運動之中，其參與具有被動性、呼應性和追隨性等特點；同時，由于群眾被安置進一個個封閉的單位，并需在單位內部通過個體化策略來獲取生存和生活資源，彼此間存在競爭關系，使分化的個體難以形成集體行動。這些既是“群眾參與”的主要特點，也構成“群眾參與”得以推行的主要原因。而隨著改革開放的到來，社會經濟發(fā)生的諸多變化使行政權力主導下的“群眾參與”難以為繼。

三、新的時代呼喚社區(qū)參與模式的創(chuàng)新——公民參與

在改革開放、建設中國特色的社會主義的新時代，政治、社會、經濟及居民個體都發(fā)生了許多變化，這些變化使傳統的社區(qū)參與模式日益失去賴以存在的基礎，要求社區(qū)參與模式適應形勢的變化而進行變革。

（一）民主政治的發(fā)展使公民參與模式獲得了成長的空間

傳統的社區(qū)參與模式是出自國家社會整合和社會控制的需要。而今，社區(qū)參與不僅承擔著傳統的社會整合功能，它還和“社區(qū)自治”及培育“公民精神”這兩個重大的課題息息相關。①在中國共產黨的十七大報告中，首次將包括社區(qū)自治在內的基層民主建設作為社會主義民主政治建設的重要組成部分，并首次提出要培育“公民精神”。社會民主政治的發(fā)展使僅以社會控制為根本目標的群眾參與模式失去了賴以維持和繼續(xù)的政治基礎。在建設社會主義民主政治的過程中，國家與社會的逐步分離，釋放了更多的社區(qū)自治的空間，這些空間的治理需要公民的參與。公民參與既是減少社會治理成本的需要，也是民主政治自身的發(fā)展要求。從政治學上看，社區(qū)自治的發(fā)展和成熟的過程也是社區(qū)民主發(fā)展和成熟的過程，而從民主本身的成長邏輯來看，“民主要走向繁榮，就必須被重新看作一個雙重的現象：一方面，它牽扯到國家權力的改造；另一方面，它牽扯到市民社會的重新建構。只有認識到一個雙重民主化過程的必然性，自治原則才能得以確定；所謂雙重民主化即是國家與市民社會互相依賴著進行的轉型。”因此，無論是對于推進社區(qū)自治還是對于落實基層民主，實現社區(qū)參與模式的轉換都是必要的。如前所言，社區(qū)參與是社區(qū)自治的核心內容，沒有居民參與的社區(qū)治理不能稱之為自治，同時社區(qū)參與還是社區(qū)自治得以發(fā)展和深化的動力之源。民主政治的發(fā)展使公民參與獲得了成長的空間。

（二）從計劃經濟向市場經濟轉型使公民參與獲得了賴以存在和推進的經濟基礎

隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，一方面，那種建立在權力高度集中基礎上的國家分配資源的體制不復存在，驅動社區(qū)居民積極參與甚至彼此之間采取競爭性參與策略的利益驅動機制也隨之成為歷史。這樣，社區(qū)很難再有豐富的“稀缺”資源吸引居民進行參與。另一方面，社會主義市場經濟的發(fā)展使社會利益分配結構發(fā)生了根本性的變化，初次分配的權力已由國家手中轉入市場手中，使人們的利益不再簡單地與“單位”或社區(qū)捆綁在一起，能實現其利益、獲得其所需資源的途徑更加廣泛，不必再事事求諸于社區(qū)。社區(qū)很難再以利益為杠桿撬動社區(qū)參與這塊“大石”，社區(qū)不得不認真思考如何在市場經濟這一新的利益分配格局下如何調動居民參與。這使居民在社區(qū)面前的一貫的弱勢地位得以改觀，使居民獲得了相對平等的地位。為社區(qū)參與主體從“群眾”向“公民”轉換、社區(qū)參與模式從“群眾參與”向“公民參與”轉換提供了重要的經濟基礎。

（三）經濟改革的深入使公民參與獲得了賴以存在和發(fā)展的社會基礎

改革開放30年使國家與社會之間站滿了“市民”，“單位人”逐漸向“社區(qū)人”轉化，隨著個人利益意識、權利意識的覺醒，居民的社區(qū)參與更多的是建立在自身利益考量和發(fā)展需要及興趣上，而不再主要是出于對體制和精英的認同上。②當下社區(qū)參與的主要成員，大部分居民由于自身利益與社區(qū)之間的關聯不如以前強烈而選擇遠離參與的態(tài)度；而社區(qū)弱勢群體如失業(yè)工人、殘疾家庭等則依賴社區(qū)的低保和臨時性崗位，與社區(qū)居委會結成了特定的“支配與依附的權力關系”；退休老人們許多是出于興趣和希望散發(fā)“余熱”的心理而積極參與社區(qū)活動。經過市場經濟的洗禮，公民的利益意識和權利意識逐漸覺醒，他們會更自主地選擇參與或者不參與社區(qū)活動。同時，他們也必然會要求自主行使其權利來維護和實現其利益，要求涉及他們切身利益的規(guī)章、制度反映其利益要求?！叭罕姟痹谥饾u向“公民”過渡。公民的利益意識和權利意識覺醒，使群眾參與模式失去了賴以維持和繼續(xù)的社會基礎，有利于公民參與的存在和發(fā)展。

（四）社區(qū)的構成的巨大變化使公民參與的形成和發(fā)展有更好的組織基礎和社會環(huán)境

以前只存在單一的單位社區(qū)，國家通過控制單位進而控制個人。而現今社區(qū)至少包括有自治色彩較濃的鄰里社區(qū)、行政色彩較濃的單位社區(qū)、居住功能較強的混合社區(qū)、城郊結合部社區(qū)、新開發(fā)的居住區(qū)等五種類型，各個社區(qū)所擁有的資源、所受行政權力影響的程度都各不相同。[15]隨著單位制的解體、住房制度改革的深入，單位福利分房也將不復存在，私人購房將逐步增多，單位社區(qū)將不再占據社區(qū)主導地位，私家房的增多必然導致新興的住宅小區(qū)將成為今后社區(qū)的主導類型，傳統街坊社區(qū)隨著城市的更新改造將逐步消失。社區(qū)從單一的單位社區(qū)向多種類型的社區(qū)的發(fā)展過程中，因各個社區(qū)所擁有的資源、所受行政權力影響的程度都各不相同，各個社區(qū)也就難以再采用統一的群眾參與模式。尤其是擺脫了“單位”束縛的新型社區(qū)，居民即是房主，社區(qū)可以說是各個房主共同建立起來的，受行政權力的滲透較弱；社區(qū)的事務就是全體居民的共同事務，居民既有參與的平等地位也有參與的利益和情感需要。社區(qū)構成的巨大變化，使群眾參與模式失去了賴以維持和繼續(xù)的組織基礎，使公民參與的形成和發(fā)展有更好的組織基礎和社會環(huán)境。

（五）新興的社區(qū)組織的興起為公民參與提供了更廣泛的參與場所和更多樣的參與路徑

與新型社區(qū)的日益增加相對應，基層社會中正在發(fā)育一些基層組織，如各種社會中介組織、非盈利性機構和物業(yè)管理公司也開始進駐社區(qū)。特別是在新興住宅小區(qū)中，社區(qū)居民在對社區(qū)事務的處理上常選擇組織業(yè)主委員會來進行集體行動，有些社區(qū)的業(yè)主委員會在功能上甚至有取代社區(qū)居委會的趨向。在這些新興的社區(qū)基層組織中，參與者地位平等，參與遵循自發(fā)、自愿的原則，這完全符合公民參與的一般特征。同時，這些組織的興盛，也使公民的利益訴求和情感需要有了更廣泛的實現途徑。也就是說，居民們的社區(qū)參與已不遵循國家權力設定的傳統路徑、已不再必然經過法定的社區(qū)自治機構——居委會。因此，這些組織為公民參與提供了更廣泛的參與場所和更多樣的參與路徑，對傳統的社區(qū)參與模式、方式和路徑構成挑戰(zhàn)。

[1]陳偉東.社區(qū)自治：自組織網絡與制度設置[M].北京：中國社會科學出版社，2004：156.

[2]叢日云.當代中國政治語境中的群眾概念分析[J].政法論壇，2005，（2）：15.

[3]劉澤華.中國古代政治思想史[M].天津:南開大學出版社，2001：6.

[4]叢日云.當代中國政治語境中的群眾概念分析[J].政法論壇，2005，（2）：17.

[5]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京：商務印書館，1965:113.

[6]馨元.公民概念在我國的發(fā)展[J].法學，2004，（6）：25-26.

[7]姜涌.中國的公民意識問題思考[J].山東大學學報，2001，（4）：83.

[8]于燕燕.社區(qū)自治與政府轉變[M].北京：中國社會出版社，2005：81-82.

[9]孫立平，等.動員與參與：第三部門募捐機制個案研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999.

[10]孫宅巍，韓海浪.現代中國社會基層組織的歷史變遷[J].江蘇社會科學，2000，（4）：98.

[11]王滬寧.中國政治——行政體制改革的經濟分析[J].社會科學戰(zhàn)線，1988，（2）：109.

[12]周翼虎，楊曉民.社區(qū)發(fā)展論[M].北京：中國經濟出版社，1999：12.

[13]李漢林.中國單位現象與城市社區(qū)的整合機制[J].社會學研究.1993，（2）：23.

[14]戴維·赫爾德.民主的模式[M].燕繼榮，譯.北京：中央編譯出版社，2004：11.

[15]于燕燕.社區(qū)自治與政府轉變[M].北京：中國社會出版社，2005：91-93.

From“Mass Participation”to“Citizen Participation”——The Participating Mode of Urban Community of Our Country Was Changed in Transformation Period

YU Chong-shengZHANG Xing

“Mass participation”model was based on high integration of state and society and nation’s strong control and monopoly of resources.“Mass participation”was the needs of state construction or the needs of social integration and social control,more precisely.In society transformation,state and society are dividing gradually.Market economy awakes people’s consciousness of interests and rights.“Unit person”starts transforming to“Community person”.In the context of promoting community autonomy and constructing grass-roots democracy,various changes in politics,society and economy,ask for revolutionary changes of the model of community participation.That is from the“mass participation”to“citizen participation”.

mass;citizen;mass participation;citizen participation;community autonomy

D638

A

1673-8616（2010）01-0011-04

2009-01-05

[責任編校：張少寧]