熊坤新,胡 琦

(中央民族大學(xué)中國(guó)民族理論與民族政策研究院,北京 100081)

試論中國(guó)民族地區(qū)解決公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

熊坤新,胡 琦

(中央民族大學(xué)中國(guó)民族理論與民族政策研究院,北京 100081)

目前,我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中。在這新的歷史時(shí)期,民族地區(qū)的公共危機(jī)事件從整體上看仍呈上升趨勢(shì)。解讀公共危機(jī)的基本理論,歸納、概括和總結(jié)我國(guó)民族地區(qū)解決公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),旨在強(qiáng)調(diào)我國(guó)政府今后應(yīng)進(jìn)一步建立和完善適應(yīng)民族地區(qū)特殊的公共危機(jī)管理機(jī)制,進(jìn)而增強(qiáng)民族地區(qū)在解決公共危機(jī)事件中的決策能力和有效性。

民族地區(qū);公共危機(jī);經(jīng)驗(yàn);教訓(xùn)

本文力圖對(duì)我國(guó)民族地區(qū)解決公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)作一梳理,特別是在理論闡述、歸納、概括和總結(jié)以及部分案例上作了適當(dāng)?shù)奶骄俊?/p>

一、關(guān)于公共危機(jī)的基本理論

由于民族地區(qū)具有其特殊的環(huán)境屬性與自身屬性,充分認(rèn)識(shí)民族地區(qū)公共危機(jī)區(qū)別于一般公共危機(jī)的特殊性,有助于人們對(duì)民族公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)與解決。

1.公共危機(jī)管理的含義

所謂公共部門危機(jī)管理,就是指發(fā)生危機(jī)時(shí),公共部門采取的有助于公民和環(huán)境的一系列措施[1]。這些措施包括預(yù)測(cè)和識(shí)別可能遭受的危機(jī),采取防備措施,防止危機(jī)發(fā)生,并盡量使危機(jī)的不利影響最小化的系統(tǒng)過(guò)程。目的是通過(guò)提高公共部門對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力,及時(shí)、有效地處理危機(jī),減少損失,恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定和公眾對(duì)公共部門的信任。

2.民族地區(qū)公共危機(jī)的含義及特殊性

(1)民族地區(qū)公共危機(jī)的含義

民族地區(qū)的公共危機(jī),就其主要含義而言,是指在民族地區(qū)的日常交往過(guò)程中,社會(huì)偏離正常軌道的過(guò)程與非均衡狀態(tài)。主要包括三大類:不可抗拒力而導(dǎo)致的自然災(zāi)難和危害,如海嘯、地震、洪水等;人為引起的危害公共安全和利益的危機(jī);由于人為和不可抗拒力共同作用的結(jié)果,如大規(guī)模的突發(fā)性疫病流行所引起的公共衛(wèi)生危機(jī),環(huán)境污染所造成的大規(guī)模生態(tài)危機(jī)等。

(2)民族地區(qū)公共危機(jī)的特性

筆者認(rèn)為,我國(guó)民族地區(qū)公共危機(jī)有別于非民族地區(qū)的公共危機(jī)。歸納起來(lái),有以下4個(gè)方面。

1)復(fù)雜性

這里所指的復(fù)雜性主要由兩個(gè)方面所引起,即語(yǔ)言問(wèn)題和宗教問(wèn)題。一方面,我國(guó)少數(shù)民族眾多,大部分民族都有其自己特定的語(yǔ)言;而政府工作人員作為提供公共服務(wù)、解決公共危機(jī)的主體,很少精通少數(shù)民族的語(yǔ)言,存在溝通上的障礙,這就使得民族地區(qū)的公共危機(jī)具有了一定的易被忽視性。另一方面,宗教問(wèn)題也會(huì)在某種程度上引發(fā)甚至催化民族問(wèn)題的產(chǎn)生。

2)敏感性

這是民族地區(qū)公共危機(jī)區(qū)別于一般地區(qū)公共危機(jī)的顯著特點(diǎn)。在民族地區(qū)一旦發(fā)生犯罪或惡性事件,便很容易被大眾、媒體、國(guó)外社會(huì)輿論等別有用心的人上升成為民族問(wèn)題或“人權(quán)”問(wèn)題,甚至在某些情況下還會(huì)顛倒事件的原貌或性質(zhì),以至于成為國(guó)外反動(dòng)輿論“大做文章”的由頭。

3)易擴(kuò)散性

民族具有共同的文化和在其基礎(chǔ)上形成的共同的心理素質(zhì),同一地區(qū)甚至不同地區(qū)的同一民族是具有強(qiáng)烈的民族認(rèn)同感的。我國(guó)的跨國(guó)或跨界民族較多,民族問(wèn)題又經(jīng)常和宗教問(wèn)題有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,傳統(tǒng)五大宗教中有四大宗教是世界性宗教,所以,在民族地區(qū)一旦爆發(fā)公共危機(jī),特別是人為性質(zhì)的公共危機(jī),更是極易擴(kuò)散到其他國(guó)家和地區(qū)。

4)國(guó)際性

一方面,我國(guó)民族地區(qū)自治面積廣,地處邊疆,且與十幾個(gè)國(guó)家接壤。當(dāng)我國(guó)民族地區(qū)爆發(fā)公共危機(jī)時(shí),其影響范圍往往不僅局限于民族地區(qū)內(nèi)部,還會(huì)波及周邊的其他國(guó)家。另一方面,民族地區(qū)公共危機(jī)的敏感性在一定程度上也決定了其影響的國(guó)際性。

二、民族地區(qū)解決公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)

新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)政府高度重視民族地區(qū)的發(fā)展,在解決公共危機(jī)事件方面已經(jīng)積累了較多的經(jīng)驗(yàn),以下 5條是較為顯著的。

1.健全相應(yīng)的法律法規(guī)

在我國(guó),為了應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的非典災(zāi)情, 2003年 5月國(guó)務(wù)院頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》,首次把突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作納入到法制化的軌道。國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)數(shù)年的醞釀, 2006年初正式發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,加上已經(jīng)頒布的《防災(zāi)減災(zāi)法》《防洪法》《消防法》《防疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法規(guī),標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)初步形成了針對(duì)突發(fā)公共事件而能夠及時(shí)反映的法律制度體系,這對(duì)解決我國(guó)民族地區(qū)的公共危機(jī)起到了很大的指導(dǎo)與規(guī)范作用。

2.形成有效的預(yù)警機(jī)制

在民族地區(qū),應(yīng)急預(yù)警機(jī)制是地方政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為,民族地區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制應(yīng)該堅(jiān)持的重要原則是因地制宜,具體問(wèn)題具體處理。一方面,針對(duì)不同民族地區(qū)應(yīng)配套不同的預(yù)警機(jī)制。我國(guó)民族地區(qū)幅員遼闊,地域跨度大,風(fēng)俗習(xí)慣和文化傳統(tǒng)各不相同,所以應(yīng)該因地制宜,避免“一刀切”。如經(jīng)過(guò)2008年冬季的雪災(zāi),云南、貴州等地為防止冰凍災(zāi)害,已配備了相應(yīng)的取暖和保暖設(shè)施。另一方面,民族地區(qū)的各級(jí)政府、部門、企事業(yè)單位應(yīng)該針對(duì)民族地區(qū)環(huán)境的特殊性和自身的薄弱環(huán)節(jié),在專家的指導(dǎo)之下,制定合適的預(yù)警機(jī)制。只有針對(duì)不同民族地區(qū)的實(shí)際情況,采取切實(shí)可行的措施,才能形成有效的預(yù)警機(jī)制。

3.增強(qiáng)信息的對(duì)稱性

此處所指的信息對(duì)稱性是從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論引入的。所謂信息對(duì)稱,是指在市場(chǎng)條件下,要實(shí)現(xiàn)公平交易,交易雙方掌握的信息必須對(duì)稱。筆者認(rèn)為,此概念對(duì)民族地區(qū)公共危機(jī)的解決是有啟發(fā)性的。中央政府、民族地區(qū)政府、民族地區(qū)群眾三者之間在信息傳達(dá)方面存在著自下而上和自上而下的鏈條關(guān)系;民族地區(qū)群眾生活中產(chǎn)生的沖突和矛盾需要真實(shí)和有效地傳達(dá)給民族地區(qū)的政府機(jī)構(gòu),民族地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)又需要及時(shí)地上報(bào)給中央政府,這是自下而上的信息傳達(dá);自上而下的信息傳達(dá)表現(xiàn)為——中央政府的決策與指導(dǎo)意見需要及時(shí)和快速地傳達(dá)給民族地區(qū)相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu),而民族地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)不但要把命令、指示、通知等向民族地區(qū)的群眾傳達(dá)、宣傳,而且要將具體的執(zhí)行依據(jù)、財(cái)政導(dǎo)向、職責(zé)義務(wù)等向群眾公示。

4.樹立正確的輿論導(dǎo)向

一方面,民族地區(qū)政府有權(quán)對(duì)媒體的報(bào)道進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾砗鸵龑?dǎo),控制可能引起社會(huì)恐慌的媒體的非理性報(bào)道,防止被某些個(gè)人或團(tuán)體利用,破壞國(guó)家形象,影響民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家穩(wěn)定;另一方面,民族地區(qū)政府應(yīng)及時(shí)向全社會(huì)發(fā)布有關(guān)公共危機(jī)事件的新信息,保障公民的知情權(quán),使公眾隨時(shí)了解事態(tài)的發(fā)展變化,以便主動(dòng)參與和配合政府的危機(jī)管理措施,提高公共危機(jī)管理的效率。

5.堅(jiān)持以人為本的處理方式

以往,我國(guó)政府處理危機(jī)的方式有時(shí)局限于剛性壓制和教條、主觀地分析事態(tài),對(duì)那些因民族文化差異所造成的民族矛盾未能結(jié)合他們自身的文化特性來(lái)處理。如前些年對(duì)苗族地區(qū)“吃牯臟”的處理,這本是苗族傳統(tǒng)的祭祖活動(dòng),長(zhǎng)期以來(lái)苗族人民未因此事而聚眾鬧事,而新中國(guó)成立以來(lái),政府官員因其規(guī)模宏大、場(chǎng)面壯觀而主觀地認(rèn)為會(huì)危害社會(huì)穩(wěn)定,于是常常欲以武力等強(qiáng)制方式取締它,結(jié)果遭到苗族人民的強(qiáng)烈抗議乃至多次釀成重大危機(jī)事件[2]。

黨的十六大召開后,黨和政府逐漸認(rèn)識(shí)到,在危機(jī)處理中會(huì)有各種各樣的方案選擇。十六大報(bào)告指出了貫徹“三個(gè)代表”的重要思想,本質(zhì)在執(zhí)政為民。只有這樣,才能真正做到民族平等、民族團(tuán)結(jié)、各民族共同發(fā)展和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

以上幾點(diǎn),應(yīng)是我國(guó)民族地區(qū)在解決公共危機(jī)方面積累的寶貴經(jīng)驗(yàn),需要不斷地加以概括和總結(jié),以期上升到理論的高度,再運(yùn)用于實(shí)踐,對(duì)民族地區(qū)解決公共危機(jī)以指導(dǎo),從而增強(qiáng)解決民族地區(qū)公共危機(jī)的實(shí)效性。

三、民族地區(qū)解決公共危機(jī)的教訓(xùn)

我國(guó)民族地區(qū)公共危機(jī)的管理工作,必然會(huì)在社會(huì)主義初級(jí)階段的大背景下遇到困難與挫折,因此,積極總結(jié)并汲取其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是十分必要的。

1.政府應(yīng)明確對(duì)民族地區(qū)公共危機(jī)的指導(dǎo)方針

(1)貴在預(yù)防

危機(jī)事件的生命周期一般可分為預(yù)警期、爆發(fā)期、緩解期、善后期 4個(gè)階段。根據(jù)國(guó)外研究表明,危機(jī)困擾的時(shí)間,平均歷時(shí) 8周半,沒(méi)有應(yīng)變計(jì)劃的危機(jī),要比有應(yīng)變計(jì)劃的危機(jī)長(zhǎng) 2.5倍,也就是 21.25周。危機(jī)后遺癥的波及時(shí)間,平均為 8周,沒(méi)有應(yīng)變計(jì)劃的危機(jī),也比有應(yīng)變計(jì)劃的危機(jī)長(zhǎng) 2.5倍,達(dá) 20周。由此可見,對(duì)危機(jī)做了預(yù)防的組織遭受的損失相對(duì)較小[3]。我國(guó)民族地區(qū)的政府工作人員與民族地區(qū)的群眾存在一定的溝通障礙,這使政府無(wú)法在危機(jī)的萌芽時(shí)期做好防微杜漸的準(zhǔn)備工作,從而造成預(yù)防機(jī)制不能有效地實(shí)施。但總的來(lái)說(shuō),“防火”的成本小,收效大;“滅火”的成本高,后遺癥大。因此,防患于未然,將工作做在前面,當(dāng)是明智之舉。

(2)迅速和適度反應(yīng)

民族地區(qū)的危機(jī)事件往往因外性強(qiáng)、力度大、發(fā)展快、擴(kuò)散效應(yīng)明顯,所以就要求政府必須在第一時(shí)間內(nèi)做出正確而快速地反應(yīng)。同時(shí),緊急狀況本身也是可以分為不同級(jí)別的,所以在應(yīng)急處置時(shí)關(guān)鍵就在于對(duì)不同級(jí)別的危機(jī)采取適度的反應(yīng)方式。

2008年 5月 12日發(fā)生的汶川大地震和最近青海玉樹發(fā)生的大地震,我國(guó)政府及民間各種救援力量都做出了快速反應(yīng),贏得了國(guó)內(nèi)外輿論的廣泛好評(píng)。而正好這兩次大地震都發(fā)生在民族地區(qū),其中的有效應(yīng)對(duì)舉措也是值得認(rèn)真總結(jié)。

(3)講求科學(xué)與人性

我國(guó)民族地區(qū)的各種危機(jī)之間的相互關(guān)系十分錯(cuò)綜復(fù)雜,故我們強(qiáng)調(diào)在處理時(shí)應(yīng)盡量調(diào)動(dòng)專家或有經(jīng)驗(yàn)的人士的力量,以科學(xué)的知識(shí)和職業(yè)技術(shù)為武器。如處理大規(guī)模集體上訪時(shí),要派出熟知民族地區(qū)情況并與民族地區(qū)群眾有一定感情基礎(chǔ)的干部。

2004年 10月 27日,河南省中牟縣由一起治安糾紛引發(fā)了一起惡性的“中牟事件”。在此事件中,政府機(jī)關(guān)發(fā)揮思想政治工作的優(yōu)勢(shì),依靠各級(jí)基層組織深入細(xì)致地做群眾的思想政治工作,其人性化的解決措施值得人們認(rèn)真借鑒[4]。

2.多元合作體系的建立

在應(yīng)對(duì)和解決民族地區(qū)公共危機(jī)的過(guò)程中,全社會(huì)都被聯(lián)結(jié)成一個(gè)整體鏈條。民族地區(qū)多種公共危機(jī)的頻繁發(fā)生在很大程度上損害了民族地區(qū)公眾的切身利益,政府的作用和功效遭到了一定的質(zhì)疑,因此,應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的多元合作體系應(yīng)運(yùn)而生。多元合作體系就是指除了政府這個(gè)責(zé)任主體之外,出現(xiàn)新的職能主體和政府一起協(xié)作共同努力解決公共危機(jī)問(wèn)題。雖然這些組織其存在的合法性和合理性遭到某種程度的質(zhì)疑,但是在危機(jī)處理過(guò)程中,這些組織的有效存在和高效運(yùn)作卻在很大程度上幫助了政府職能部門共同解決公共危機(jī),維護(hù)了民族地區(qū)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)和自身利益。

3.公共物品的供給

公共物品供給不足是造成我國(guó)民族地區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)能力較弱的重要原因。一方面,政府是公共物品供給的主體。由公共物品的效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、受益的非排他性三個(gè)特點(diǎn)所決定,為全社會(huì)提供公共物品和服務(wù)是政府的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)職能[5]272-273。在我國(guó)民族地區(qū),普遍存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢,配套公共設(shè)施條件差的情況。這就要求從中央到地方政府要增加民族地區(qū)公共設(shè)施的直接投入,以應(yīng)對(duì)各種自然或人為的公共危機(jī)。另一方面,非盈利組織的作用不可忽視。所謂非營(yíng)利組織或非牟利機(jī)構(gòu)(Non-ProfitOrganization,NPO),它提供部分公共物品與服務(wù),強(qiáng)調(diào)個(gè)人奉獻(xiàn)、成員互益等價(jià)值觀念,具有非營(yíng)利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非營(yíng)利組織不是為了積聚私人財(cái)富而是為滿足公眾需要而成立的組織[5]239。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境的改善,特別是中國(guó)加入WTO以后,越來(lái)越多的社會(huì)團(tuán)體、公益組織、志愿者個(gè)人紛紛投資公共物品領(lǐng)域,這就為公共物品供給的數(shù)量和質(zhì)量提供了一定的保證。

4.從中央到地方的調(diào)整

一方面,針對(duì)民族地區(qū)的公共危機(jī)有必要在中央設(shè)立專門解決民族地區(qū)公共危機(jī)的決策指揮機(jī)構(gòu),以更加專業(yè)化的決策指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督民族地區(qū)的公共危機(jī)事件,有效地預(yù)防、化解和消除各種危機(jī)。另一方面,有必要進(jìn)一步減少民族地區(qū)公共危機(jī)管理的幅度。管理幅度也稱控制幅度,是指上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)部門所能直接指揮監(jiān)督并予以部署的數(shù)目。減少民族地區(qū)公共危機(jī)管理的幅度,就意味著增加了民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下屬的干預(yù)。具體原因有:第一,民族地區(qū)的公共危機(jī)具有一定的蔓延性和強(qiáng)大的影響力,增強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)公共危機(jī)的控制力度是非常有必要的。第二,民族地區(qū)發(fā)生的公共危機(jī)事件并非是完全沒(méi)有預(yù)兆的,如拉薩“3·14”打砸搶燒事件就是達(dá)賴集團(tuán)經(jīng)過(guò)整整 7年的秘密策劃而制造的。在信息溝通方面,其瓶頸之一除了語(yǔ)言溝通上存在障礙之外,沒(méi)有深入基層和群眾也是一個(gè)重要的方面。因此,縮小民族地區(qū)公共危機(jī)管理的幅度,須從中央到地方都應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整,這樣才有助于防范工作更加具體到位。

總之,目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中。在此新的歷史時(shí)期,民族地區(qū)的公共危機(jī)事件從整體上看仍呈上升趨勢(shì)。因民族地區(qū)具有諸多特殊性,如少數(shù)民族人口所占比重大、自治面積廣、宗教問(wèn)題交錯(cuò)其中、周邊環(huán)境復(fù)雜等,決定了同我國(guó)非民族地區(qū)相比,民族地區(qū)公共危機(jī)意識(shí)比較淡薄,危機(jī)應(yīng)對(duì)能力相對(duì)較差。因此,建立和完善適應(yīng)民族地區(qū)特殊的公共危機(jī)管理機(jī)制,已成為一個(gè)亟待重視和解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。本文除對(duì)公共危機(jī)的基本理論作了解讀外,還著重對(duì)我國(guó)民族地區(qū)解決公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)進(jìn)行了歸納、概括和總結(jié),意在強(qiáng)調(diào)我國(guó)政府今后應(yīng)進(jìn)一步建立和完善適應(yīng)民族地區(qū)特殊的公共危機(jī)管理機(jī)制,進(jìn)而增強(qiáng)民族地區(qū)在解決公共危機(jī)事件中的決策能力和有效性。也就是說(shuō),科學(xué)的民族地區(qū)公共危機(jī)管理應(yīng)該是以各級(jí)政府為主體,適當(dāng)調(diào)節(jié)中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu);立足民族地區(qū)的實(shí)際情況,充分利用多元的合作體系提供公共物品;運(yùn)用恰當(dāng)?shù)男畔贤ㄊ侄魏腿诵曰奶幚矸绞?在法律的框架下促進(jìn)民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮發(fā)展。

[1]張小明.公共部門危機(jī)管理[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2006:42.

[2]楊安華.民族地區(qū)突發(fā)事件與危機(jī)管理機(jī)制研究[J].公共管理學(xué)報(bào),2005(3):42-48.

[3]郭濟(jì),高小平,靳江好.政府應(yīng)急管理實(shí)務(wù)[M].北京:中共中央黨校出版社,2004:125.

[4]李京樺.河南省散雜居少數(shù)民族問(wèn)題研究[D].北京:中央民族大學(xué)碩士學(xué)位論文,2006.

[5]黎民.公共管理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2003.

(責(zé)任編輯 王莉)

Experiences and Lessons in Dealing with Public Crisis in M inority Areas

XIONG Kun-xin,HU Qi
(Dept.ofMarxis m,Minzu University of China,Beijing 100081,China)

At present,our country is in the process of economic transition and social transformation.Public crisis in minority areas,in view of the overall situation,is still on the rise in this new historicalperiod.Understanding the basic theory ofpublic crisis,generalizing and summarizing experiences in resolving the crisis in minority areas aim to enable the Chinese government to further establish and improve the special public management system in minority areas,and enhance the decision-making ability and effectiveness in approaching public crisis in minority areas.

minority areas;public crisis;experiences;lessons

book=7,ebook=159

C95

A

1009-315X(2010)04-0306-04

2010-02-26

熊坤新 (1953-),男,四川三臺(tái)人,教授,研究員,博士生導(dǎo)師,主要從事民族問(wèn)題理論研究。