張瑾燕

(大連民族學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部,遼寧大連 116605)

遼寧少數(shù)民族自治縣城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化對(duì)策探析

張瑾燕

(大連民族學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部,遼寧大連 116605)

遼寧少數(shù)民族自治縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人民生活水平處于劣勢(shì),尤其基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)和文化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后,在深入分析少數(shù)民族自治縣的民生狀況與公共服務(wù)基本狀況的基礎(chǔ)上,深入地闡述了加快推進(jìn)省內(nèi)少數(shù)民族自治縣城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的對(duì)策。

遼寧;少數(shù)民族自治縣;城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)城鄉(xiāng)居民在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)以及文化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的差距越拉越大,地區(qū)間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)非均等化問(wèn)題日趨嚴(yán)重,已成為影響社會(huì)公平和穩(wěn)定的重要因素,而少數(shù)民族地區(qū)在此方面的問(wèn)題更為突出。打破城鄉(xiāng)及區(qū)域二元公共服務(wù)體制,建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)體系,已成為緩解當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)與民族地區(qū)城鄉(xiāng)差距,構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措。目前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局,決定了縣級(jí)政府的職能定位及其行為選擇,其作用發(fā)揮得好壞,將會(huì)對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化產(chǎn)生決定性的影響[1]。筆者在對(duì)遼寧少數(shù)民族城鄉(xiāng)發(fā)展差距和少數(shù)民族自治縣的民生狀況與公共服務(wù)的研究中認(rèn)為,在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的過(guò)程中,縣域具有重要的作用和功能,它是破解城鄉(xiāng)公共服務(wù)二元化格局的關(guān)鍵所在。

一、遼寧少數(shù)民族自治縣的民生狀況與公共服務(wù)

遼寧是一個(gè)多民族的省份,共有 56個(gè)民族,少數(shù)民族人口 670萬(wàn),絕對(duì)數(shù)列全國(guó)第 5位,占全省總?cè)丝诘?16.02%。其中有位于東部山區(qū)的岫巖、新賓、清源、本溪、桓仁和寬甸 6個(gè)滿族自治縣,還有位于西部丘陵地區(qū)的阜新、喀左 2個(gè)蒙古族自治縣以及享有自治縣政策的鳳城市和北寧市2個(gè)縣級(jí)市。長(zhǎng)期以來(lái),省內(nèi)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受自然、歷史、發(fā)展基礎(chǔ)與體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)性矛盾的影響和多方面條件局限,人民生活水平普遍較低,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢,尤其在人均收入、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和民眾就業(yè)等方面與全省平均水平和省內(nèi)其他地區(qū)相比存在著較大的差距,基本公共服務(wù)嚴(yán)重滯后。存在的主要問(wèn)題是:

1.遼寧少數(shù)民族自治縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人民生活水平處于劣勢(shì)

由于發(fā)展起點(diǎn)不同,加上資源、地理差異等因素的影響,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的差距決定了各地區(qū)之間收支規(guī)模以及人均財(cái)力存在著差距。以2007年縣域經(jīng)濟(jì)一些主要指標(biāo)為例,省內(nèi) 8個(gè)少數(shù)民族自治縣地方財(cái)政收入共計(jì)為 22.2億元,最高的本溪滿族自治縣為 2.77億元,最低的喀左縣僅有 1.58億元,而大連市金州區(qū)當(dāng)年地方財(cái)政收入為 14.2億元,是喀左縣的 8.9倍。全省農(nóng)民年人均純收入為 4 773元,而 8個(gè)自治縣平均為 4 584元,低于全省平均數(shù) 189元;金州區(qū)為 10 818元,是民族自治縣的 2.36倍。8個(gè)自治縣城鎮(zhèn)在崗職工工資總額平均為 30 216元,低于全省平均水平;而金州區(qū)為94 453元,是民族自治縣的3.13倍,見(jiàn)表1。

表 1 2007年遼寧省部分縣區(qū)經(jīng)濟(jì)主要指標(biāo)排序一覽表

以上數(shù)據(jù)反映出兩個(gè)信息。一是區(qū)域發(fā)展和人民生活水平差距大,少數(shù)民族地區(qū)不僅落后于省內(nèi)先進(jìn)地區(qū),而且落后于全省平均水平。二是民族自治縣的農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)“三農(nóng)”問(wèn)題更加突出,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)更為典型,存在著城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展不平衡的雙重壓力。在民族自治縣內(nèi),城鎮(zhèn)居民人均可支配收入約為農(nóng)民人均純收入的 3倍;在全省范圍,民族自治縣人均收入僅有省內(nèi)先進(jìn)地區(qū)人均收入的 1/3,所在城市市區(qū)人均收入的1/2左右。

2.政府財(cái)政能力的狀況很大程度上決定其提供公共服務(wù)的能力[2]

在省內(nèi)民族自治地方,關(guān)乎民生根本的城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)狀況和文化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后,基本公共服務(wù)基礎(chǔ)差、起點(diǎn)低、供需失調(diào)。這種日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)和地區(qū)公共服務(wù)差距甚至已超過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。例如,全省目前仍有少數(shù)民族貧困村310個(gè)。2007年國(guó)家為遼寧省投入少數(shù)民族發(fā)展資金 2 100萬(wàn)元,而省本級(jí)財(cái)政預(yù)算只安排了少數(shù)民族發(fā)展資金 400萬(wàn)元,兩項(xiàng)加起來(lái) 2 500萬(wàn)元,也僅相當(dāng)于當(dāng)年每個(gè)少數(shù)民族群眾不足 4元資金。在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等方面,因民族自治縣提供公共服務(wù)的財(cái)力和能力十分有限,許多群眾長(zhǎng)期以來(lái)存在上學(xué)難、看病難、就業(yè)難和民生基本權(quán)利得不到保障的情況,部分群眾的溫飽問(wèn)題仍未解決,群體性事件時(shí)有發(fā)生。民族自治縣城鄉(xiāng)教育資源配置不合理,師資力量弱,辦學(xué)條件差;新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系雖已覆蓋全省,但民族自治縣和沈陽(yáng)、大連地區(qū)的人均籌資水平分別相差 10元和 30元,農(nóng)民因病致貧、因病返貧的情況有所增加。

出現(xiàn)上述突出問(wèn)題的根本原因,在于城鄉(xiāng)及區(qū)域二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的深層次矛盾仍長(zhǎng)期存在,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的失衡又帶來(lái)了城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域和不同群體之間利益訴求的失衡;民族自治縣地方財(cái)力的嚴(yán)重匱乏,更是當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等事業(yè)發(fā)展滯后和公共服務(wù)供需失調(diào)的主要因素。民族自治縣存在的這些問(wèn)題如不能盡快加以解決,不僅影響全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展,不利于遼寧老工業(yè)基地的全面振興,還會(huì)對(duì)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的大局造成隱患。

二、推進(jìn)民族自治縣城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化和改善民生的對(duì)策

公共服務(wù)是政府為公民提供的包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)、工作權(quán)及資產(chǎn)形成權(quán)等在內(nèi)的基本權(quán)益保障。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,就必須縮小民族自治縣和省內(nèi)其他地區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域的差距;要維護(hù)社會(huì)公平正義,鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系,就必須把加快民族自治縣的基本公共服務(wù)均等化作為全省的重中之重;要保障和改善民生,破除城鄉(xiāng)、區(qū)域二元結(jié)構(gòu),就必須把推進(jìn)民族自治縣城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)程作為主攻方向。

1.加快民族自治縣城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的重要性

要充分認(rèn)識(shí)加快民族自治縣城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化在維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)遼寧科學(xué)發(fā)展進(jìn)程中的重要作用。以公共服務(wù)均等化為目標(biāo),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制是緩解城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的重要制度保障[3]。遼寧少數(shù)民族自治縣應(yīng)加快本級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變,完善縣級(jí)政府的公共服務(wù)體系,推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政的管理體制改革,建立和完善農(nóng)村公共財(cái)政制度。推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育改革,建立健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制,完善農(nóng)村基本的義務(wù)教育制度,盡快實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域內(nèi)部義務(wù)教育的均衡發(fā)展。推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療體制改革,加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)以及為公共衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政保障機(jī)制,盡快建立農(nóng)村最低生活保障制度。

只有加快民族自治縣以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè),才能實(shí)現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展;只有推進(jìn)民族自治縣城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化,才能實(shí)現(xiàn)全省基本公共服務(wù)的均等化。要堅(jiān)持民族平等和各民族共同繁榮的原則,保障各族群眾在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、文化、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的基本權(quán)益;要堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則,實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針,建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制;要處理好效率和公平的關(guān)系,堅(jiān)持公共資源和公共服務(wù)重點(diǎn)向民族自治縣傾斜的原則,采取重點(diǎn)扶持的特殊政策,盡快改變民族自治縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的狀況,形成全省城鄉(xiāng)、區(qū)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局。

2.完善縣級(jí)政府公共服務(wù)體系

要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度,建立健全公共財(cái)政制度、深化財(cái)政管理體制改革、完善均等化轉(zhuǎn)移支付制度以及健全公共服務(wù)均等化的激勵(lì)與約束機(jī)制等,是縮小遼寧少數(shù)民族城鄉(xiāng)發(fā)展差距,促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,逐步實(shí)現(xiàn)均等化基本公共服務(wù)的主要路徑選擇。

要制定出臺(tái)加快推進(jìn)遼寧省民族自治地方城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的相關(guān)政策和實(shí)施辦法。包括大幅度增加省本級(jí)財(cái)政少數(shù)民族發(fā)展資金的預(yù)算;省市政府要設(shè)立發(fā)展民族自治縣基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等事業(yè)的專項(xiàng)資金;擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋民族自治縣農(nóng)村的范圍,促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置,形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系;強(qiáng)化省市政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位,改革公共財(cái)政體制和公共服務(wù)供給體制,增加縣域公共財(cái)政實(shí)力;改革戶籍制度,完善干部政績(jī)考核機(jī)制和公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系;發(fā)展農(nóng)村文化、繁榮民族文化;發(fā)展農(nóng)村教育、培育新型農(nóng)民;發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、鞏固新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度;大幅度提高民族自治縣農(nóng)村社會(huì)保障水平,用新標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā);統(tǒng)籌民族自治縣城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)聚集、勞動(dòng)就業(yè)和生態(tài)涵養(yǎng),加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)等。

3.建立健全對(duì)口支援的政策體系和運(yùn)行機(jī)制

對(duì)口支援,是指由政府啟動(dòng),在發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)有關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)校之間建立穩(wěn)定的伙伴關(guān)系,引進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)的物質(zhì)和智力資源,促進(jìn)不發(fā)達(dá)或者欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育發(fā)展的一種援助模式[4]。對(duì)口支援工作要想長(zhǎng)期而穩(wěn)定地持續(xù)進(jìn)行,必須要有健全的政策體系作為保障。政府應(yīng)盡快圍繞對(duì)口支援工作,建立以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為紐帶、企業(yè)為主體、項(xiàng)目為載體的互惠互利機(jī)制,特別是要建立健全對(duì)口支援的政策體系和運(yùn)行機(jī)制,制定政府經(jīng)費(fèi)投入和對(duì)支援補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定,建立對(duì)口支援工作的責(zé)任制和責(zé)任追究制度及激勵(lì)與懲罰等制度,健全資源開(kāi)發(fā)有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制?？h級(jí)政府應(yīng)通過(guò)政策引導(dǎo),制定優(yōu)惠的政策措施,構(gòu)建多元化的資金籌措平臺(tái)和運(yùn)行體系。同時(shí),省內(nèi)應(yīng)組織沈陽(yáng)、大連、鞍山等中心城市對(duì)民族自治縣實(shí)施對(duì)口支援,試行大中城市對(duì)民族自治縣的橫向轉(zhuǎn)移支付,形成財(cái)政、教育、科技、文化、人才、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等全方位的對(duì)口支援模式。

4.壯大縣域經(jīng)濟(jì),進(jìn)一步保障和改善民生

要充分發(fā)揮大中城市對(duì)民族自治縣農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用,壯大縣域經(jīng)濟(jì),促進(jìn)民族自治縣小城鎮(zhèn)良性發(fā)展。要落實(shí)好民族自治縣免費(fèi)義務(wù)教育政策,增加對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的生活補(bǔ)助,大力發(fā)展民族教育和職業(yè)教育;加快民族自治縣基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度,逐步構(gòu)建疾病預(yù)防控制體系、醫(yī)療救助體系、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系、公共衛(wèi)生信息體系、婦幼保健體系、健康促進(jìn)和健康教育體系、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制、公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)機(jī)制[5]等,實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo);健全并完善民族自治縣社會(huì)保障制度,使各民族群眾學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

5.落實(shí)民族政策與民族法律法規(guī),不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新

全面貫徹黨和國(guó)家的民族政策與民族法律法規(guī),不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新。2005年 5月頒布的《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》強(qiáng)調(diào):“國(guó)家通過(guò)一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及其他方式,充分考慮民族自治地方的公共服務(wù)支出成本差異,逐步加大對(duì)民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。上級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)各種專項(xiàng)資金的分配,應(yīng)當(dāng)向民族自治地方傾斜。國(guó)家規(guī)范省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,確保國(guó)家對(duì)民族自治地方的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等優(yōu)惠政策落實(shí)到自治縣”這為加快推進(jìn)遼寧少數(shù)民族自治縣城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)程提供了法律依據(jù)。同時(shí),要不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新,正確處理好發(fā)展與改革、政府扶持與自力更生以及政府、市場(chǎng)和社會(huì)結(jié)合的關(guān)系,積極爭(zhēng)取中央財(cái)政的支持,提高省市財(cái)政對(duì)民族自治縣一般性轉(zhuǎn)移支付比例,把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助以及促進(jìn)民族自治縣各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)政策落到實(shí)處。要充分尊重少數(shù)民族群眾的文化習(xí)俗和宗教信仰,保障少數(shù)民族特需商品的生產(chǎn)和供應(yīng),滿足各民族群眾生產(chǎn)生活的特殊需要。

[1]邵明昭,馮耀明.試論城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化中的縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變 [J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào),2009 (4):37-39.

[2]宋生瑛.均等化基本公共服務(wù)的路徑分析本公共服務(wù)[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2009(9):52-55.

[3]夏鋒.基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)差距分析[J].經(jīng)濟(jì)前沿,2007(10)38-43.

[4]王忠東,郭松朋.論對(duì)口支援工作中的政府責(zé)任[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2009(3):133-13.

[5]周佳,韓云濤,李偉明.構(gòu)建西部民族地區(qū)農(nóng)村新型公共衛(wèi)生服務(wù)體系 [J].中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)管理,2009 (8):571-573.

(責(zé)任編輯 王莉)

Approaches to the Integration of Urban and Rural Public Service in L iaon ingM inority Autonomous Areas

ZHANG Jin-yan
(EditorialOffice,Dalian NationalitiesUniversity,Dalian Liaoning 116605,China)

The economic strength and people’s living standard in Liaoning minority autonomous areas are at a disadvantage,especially in the aspectsof fundamental education,medical service, social security,employment,the construction of culture and infrastructure,etc.This paper first makes an analysisofpeople’s livelihood and the basic condition ofpublic service inminority autonomous areas,then probes into approaches to promoting the integration of urban and ruralpublic service in Liaoningminority autonomous areas.

Liaoning;minority autonomous areas;the integration of urban and ruralpublic service

book=7,ebook=195

C913

A

1009-315X(2010)04-0310-04

2010-03-16

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目(L07BMZ002)。

張瑾燕 (1956-),女,河北石家莊人,高級(jí)編輯,主要從事民族理論問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)學(xué)、新聞理論與實(shí)踐研究。