胡敏捷

上海市張江鎮(zhèn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會(huì)保障現(xiàn)狀的研究

胡敏捷

隨著市郊城市化的發(fā)展，市郊農(nóng)民因土地被征而進(jìn)行著農(nóng)轉(zhuǎn)非的角色轉(zhuǎn)變。為了幫助該群體順利完成生活角色的轉(zhuǎn)換，針對(duì)該群體的社會(huì)保障政策則顯得尤為關(guān)鍵。以上海市浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)為例，深入剖析上海市郊征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會(huì)保障現(xiàn)狀，審視轉(zhuǎn)型期社會(huì)特殊社保政策的作用及其社會(huì)影響。

征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體；社會(huì)保障；利益群體

為了讓農(nóng)轉(zhuǎn)非群體在失去土地后能適應(yīng)新的社會(huì)生活，順利完成角色過(guò)渡，制定和推行針對(duì)該群體具有補(bǔ)償性質(zhì)的社會(huì)保障政策就顯得尤為關(guān)鍵和重要。本文以上海市浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)為例，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，深入剖析上海市郊征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體的社會(huì)保障現(xiàn)狀，以更好地審視轉(zhuǎn)型期社會(huì)這一特殊社保政策的成效及其對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非群體本身和地區(qū)社會(huì)發(fā)展所造成的深遠(yuǎn)影響。

一、張江鎮(zhèn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會(huì)保障現(xiàn)狀

張江鎮(zhèn)位于上海市浦東新區(qū)，2001年12月由原先的張江鎮(zhèn)和孫橋鎮(zhèn)合并為一鎮(zhèn)。雖然此地區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社保政策的推行發(fā)展是上海地區(qū)的典型代表，但是由于其所處區(qū)域的特殊性和社保政策推行的相對(duì)較早，使其本身有著一定的特殊性。

（一）張江鎮(zhèn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會(huì)保障的特殊性

浦東新區(qū)是上海財(cái)政收入較高的行政區(qū)域之一。良好的財(cái)政為其推行針對(duì)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體的社會(huì)保障政策提供了重要的支持，這也是其政策出臺(tái)最先、社保標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)較高的原因所在。但也為其今后征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社保政策的發(fā)展及其社會(huì)影響留下了隱患。

張江鎮(zhèn)作為上海市郊推行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會(huì)保障措施的典型地區(qū)，其社保政策的推行始終走在上海市的前列。在20世紀(jì)90年代初就逐漸開(kāi)始由“誰(shuí)征地、誰(shuí)吸勞”的安置政策向“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償+社會(huì)保障+就業(yè)服務(wù)”的保障措施過(guò)渡，但由于征地年份、征地區(qū)域、征地的建設(shè)項(xiàng)目、征地單位的性質(zhì)以及被征地或被集體收回土地人群數(shù)量的不同，使得十幾年來(lái)形成了很多種針對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非群體的社保政策。

在上海市出臺(tái)相關(guān)社保政策后，該地區(qū)為了與市里的政策接軌，于是便降低了此類(lèi)社保的補(bǔ)償保障、補(bǔ)償水平。因此，張江鎮(zhèn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會(huì)保障就呈現(xiàn)出種類(lèi)多，而補(bǔ)償保障、補(bǔ)償力度反而下降的奇怪局面。雖然征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體的社保政策本身在變，但其補(bǔ)償保障的對(duì)象依然是同一地區(qū)的同類(lèi)人群，保障力度的不一致及保障水平的下降，必然會(huì)使征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體產(chǎn)生了一定程度的內(nèi)部分化，為該地區(qū)的社會(huì)生活安定帶來(lái)了負(fù)面影響。

（二）征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會(huì)保障推行的代表類(lèi)型

第一類(lèi)為20世紀(jì)90年代早期出現(xiàn)的由農(nóng)民轉(zhuǎn)為自由職業(yè)者的類(lèi)型（其戶(hù)口也完成了農(nóng)轉(zhuǎn)非）。當(dāng)時(shí)的補(bǔ)償措施僅是為被征地人員提供2萬(wàn)元左右的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這類(lèi)群體的數(shù)量大致為2100多人，他們?cè)谠缙谑菦](méi)有社保政策補(bǔ)償?shù)?，也不安排就業(yè)。但在2003年，為保障此類(lèi)人群的利益，在自由職業(yè)者自己支付原先補(bǔ)償金的20%的基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)政府為其補(bǔ)繳納了從過(guò)去直至其法定退休年齡15年的上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城保”）。也就是說(shuō)，此類(lèi)人群在達(dá)到國(guó)家法定退休年齡（男性60歲，女性55歲）后，能享有與城市居民同等的養(yǎng)老和醫(yī)療保障。

第二類(lèi)為1992年以后由于開(kāi)發(fā)項(xiàng)目征地而完成農(nóng)轉(zhuǎn)非的那部分人。在針對(duì)這部分人的保障措施中，原先一次性的補(bǔ)償沒(méi)有了，而直接轉(zhuǎn)換為其每月按時(shí)全額繳納上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)，直至其到達(dá)法定的退休年齡。繳納標(biāo)準(zhǔn)與第一類(lèi)相同。

第三類(lèi)是2002年以后按照浦東新區(qū)政府第240號(hào)文件之規(guī)定，執(zhí)行新的征地人員補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及社保政策的那部分人。具體做法是：為未達(dá)退休年齡的16-60歲的男性、16至55歲的女性一次性繳納15年的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，以解決這類(lèi)人群養(yǎng)老的后顧之憂(yōu)。其目的是為了推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人群的就業(yè)問(wèn)題。

第四類(lèi)為2003年10月20日以后執(zhí)行上海市政府《上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鎮(zhèn)?！保?biāo)準(zhǔn)的那部分人。張江地區(qū)也配合實(shí)施了該新的社保方案。其做法被稱(chēng)作“土地?fù)Q保障”，即在沒(méi)有被征地和撤銷(xiāo)村編制的情況下，當(dāng)?shù)厝藢⑼馏w承包權(quán)交還給集體而換取社會(huì)保障。具體保障措施是：為16歲-54歲的男性群體、16歲-44歲的女性群體繳納15年的小城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，以及補(bǔ)充養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)；對(duì)55歲-60歲的男性、45歲-55歲的女性、還未達(dá)到法定退休年齡的群體，在其自愿選擇參加鎮(zhèn)保的前提下，繳納30年的基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)及補(bǔ)充養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。這類(lèi)小城鎮(zhèn)社會(huì)保障政策在張江地區(qū)沿用至今，總共有11149人參與了此類(lèi)保障。

從以上四類(lèi)保障措施的轉(zhuǎn)變來(lái)看，雖然它們?cè)诩?xì)節(jié)上有諸多不同，但是最明顯的變化便是從“城?！毕颉版?zhèn)?！鞭D(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變?cè)谝欢ǔ潭壬峡梢暈槠謻|新區(qū)政府的保障政策向市政府的政策接軌造成的，其保障等級(jí)是降序發(fā)展的，“城保”和“鎮(zhèn)保”在保障標(biāo)準(zhǔn)上不同，“城?！钡恼w水平高于“鎮(zhèn)?！薄＿@個(gè)現(xiàn)實(shí)情況引起了當(dāng)?shù)剞r(nóng)轉(zhuǎn)非群體的最大爭(zhēng)議。“鎮(zhèn)?！钡耐菩屑铀倭苏鞯剞r(nóng)轉(zhuǎn)非群體內(nèi)部的利益群體分化，也為社會(huì)矛盾的產(chǎn)生埋下了潛在的隱患。

二、關(guān)注社保差異中的利益群體格局

張江鎮(zhèn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體的社會(huì)保障，矛盾主要集中在“城?！迸c“鎮(zhèn)?！钡酿B(yǎng)老金、醫(yī)療費(fèi)用的承擔(dān)差距上。當(dāng)?shù)剞r(nóng)轉(zhuǎn)非群體從社保的利益角度出發(fā)，自然演化成了城保群體和鎮(zhèn)保群體。當(dāng)?shù)剡€存在著另外一個(gè)參保群體，那就是在征地時(shí)達(dá)到征地養(yǎng)老年齡段、參與原本在浦東推行的征地養(yǎng)老辦法的那一類(lèi)群體，他們所獲得的養(yǎng)老金和醫(yī)療補(bǔ)助與城保、鎮(zhèn)保的退休人員所獲得的補(bǔ)助也是不同的。從征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社會(huì)保障受益群的角度看，當(dāng)?shù)氐睦嫒后w基本可分為以下三類(lèi)：

第一，征地養(yǎng)老群體。其原先不屬于城保、也不屬于鎮(zhèn)保范圍，其養(yǎng)老金發(fā)放水平也是最低的。醫(yī)療方面，雖然每月都有醫(yī)療費(fèi)，并采取報(bào)銷(xiāo)制，但其整體水平比起城保來(lái)還是有一定差距的。2007年4月，浦東新區(qū)決定將這些征地養(yǎng)老群體轉(zhuǎn)入鎮(zhèn)保體系，并為其保留了原先的月醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷(xiāo)制度。這樣一來(lái)，與鎮(zhèn)保相比，他們?cè)卺t(yī)療方面相對(duì)更優(yōu)越。同時(shí)，政府還為其繳納了2萬(wàn)元的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，使這部分人的養(yǎng)老金收入水平有了明顯的增長(zhǎng)。2007年政策轉(zhuǎn)變后，這部分人的保障水平又上了一個(gè)臺(tái)階。雖然征地養(yǎng)老群體目前的保障水平依然不高，但這次的轉(zhuǎn)變給此群體提供了一次受益機(jī)遇，不僅提高了他們的實(shí)際保障水平，更為此類(lèi)群體成員提供了一種向上的心理空間。再加上此類(lèi)群體都為老齡人員，他們本身十分樸素，生活開(kāi)銷(xiāo)不大，易于滿(mǎn)足現(xiàn)有的生活水平。因此在新的社保利益群體格局中，此類(lèi)群體相對(duì)穩(wěn)定、平和。

第二，城保群體。此類(lèi)群體雖然都參加了城保，但是他們?cè)诰唧w參保年限、其他補(bǔ)助方式等方面都各自不同。同時(shí)，此群體成員本身的就業(yè)態(tài)度也不同，一部分人在城保的保障下又重新找到了工作，提高了生活水平；而另一部分人則不愿工作，他們寧可吃低保、等到退休。這些都決定了我們不能將當(dāng)?shù)爻潜⑴c者簡(jiǎn)單地看作為一個(gè)同質(zhì)群體。此群體內(nèi)部有不同的分化和不同的利益追求。只有當(dāng)問(wèn)題的焦點(diǎn)聚集在“城?！迸c“鎮(zhèn)?！钡牟顒e上時(shí)，此城保群體才能被視為一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的群體。“城?！比后w原本與“鎮(zhèn)保”群體并不存在矛盾沖突，因?yàn)閷?dǎo)致此結(jié)果的并不是城保參與者本身。但是我們應(yīng)該看到，由于保障水平的不同，必然導(dǎo)致群體的生活水平、地位格局發(fā)生變化。城保群體由于制度設(shè)置的原因，成為了由于征地而獲得較多利益補(bǔ)償?shù)娜后w。

第三，鎮(zhèn)保群體。從當(dāng)前及今后的社會(huì)保障收益來(lái)看，鎮(zhèn)保群體無(wú)疑會(huì)處在社會(huì)矛盾的中心。該群體的不滿(mǎn)主要體現(xiàn)在：一是鎮(zhèn)保的保障力度、保障水平相對(duì)于城保而言，是比較低的；二是與同樣是因征地而農(nóng)轉(zhuǎn)非的另一部分群體相比，他們沒(méi)有獲得一樣的保障標(biāo)準(zhǔn)，這種期望值的降低造成了他們內(nèi)心上不公平感和相對(duì)的剝奪感。這一結(jié)果是由制度設(shè)置造成的，各級(jí)政府都有責(zé)任。鎮(zhèn)保的保障身份，不僅分化了當(dāng)?shù)卣鞯剞r(nóng)轉(zhuǎn)非群體，更使其本身在完成市民化的過(guò)程中產(chǎn)生了困難，這將影響鎮(zhèn)保參保者的心理狀態(tài)，容易激化矛盾。鎮(zhèn)保群體的穩(wěn)定無(wú)疑是張江地區(qū)和諧發(fā)展的重點(diǎn)，政府應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的補(bǔ)助措施，進(jìn)一步減少鎮(zhèn)保的劣勢(shì)。

目前無(wú)法斷言張江地區(qū)利益群體格局今后的變化，但是這與本地區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社會(huì)保障政策的公平性、延續(xù)性和推行方式有著極為密切的關(guān)系。對(duì)于征地農(nóng)轉(zhuǎn)非各利益群體來(lái)說(shuō)，需要的是一種切實(shí)可盼的社會(huì)保障水平的上升空間，而社會(huì)保障政策就應(yīng)該負(fù)起實(shí)現(xiàn)民眾期盼的責(zé)任。

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C913.7

A

1673-1999（2010）08-0027-02

胡敏捷（1984-），男，上海人，同濟(jì)大學(xué)（上海200092）政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院社會(huì)學(xué)專(zhuān)業(yè)2007級(jí)在讀碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘猩鐣?huì)學(xué)。

2009-11-25