傅小隨

論建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

傅小隨

建設(shè)節(jié)約型機關(guān)不僅是降低行政成本、提高行政效率的一大途徑，也是公共部門在低碳環(huán)保方面率先垂范，為形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會作出榜樣的必然選擇。政府及其他公共部門的公務(wù)用車、辦公用房和辦公設(shè)備等是資源能源的消耗大戶和低效率使用大戶。因此，節(jié)約型機關(guān)建設(shè)既能夠帶來直接的經(jīng)濟和管理工作效率，更能夠帶來無價的社會效益。但是，如若沒有在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上采取強力措施予以推進，節(jié)約型機關(guān)建設(shè)就只能產(chǎn)生一些隔靴搔癢的效果。所以，是否抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是判斷節(jié)約型機關(guān)建設(shè)實質(zhì)和成效的根本點。本文認為，所謂關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要是以下五大方面的工作。

一、正視人性和體制的雙重弱點，杜絕把一切工作都當(dāng)成形象工程的形式主義工作方式

機關(guān)浪費是一個比較普遍的現(xiàn)象，而且歷來遏止的功效甚微。它之所以成為一種難以治愈的常見病，從各國的實際來說，根源在于兩大基本因素。其一是新自由主義經(jīng)濟學(xué)再次采納的人性假設(shè)，即把一切正常的社會人假定為有限理性經(jīng)濟人，他們的共同行為原則是追求個人利益最大化，所有的行動選擇都從這一個角度做出。由于人的理性不是完美無缺的，難免會出現(xiàn)信息失真、計算差錯、判斷失誤和選擇錯誤，因此這個追求只是一種有限理性基礎(chǔ)之上的追求。在交易行為中它驅(qū)使人們追求利益最大化，而在機關(guān)工作中，利益最大化受到限制，它轉(zhuǎn)而變?yōu)樽非髠€人效用最大化，包括規(guī)避責(zé)任、貪圖享受、懶惰散漫和事不關(guān)己高高掛起等等想法和做法。公職人員同樣是有限理性經(jīng)濟人，因此追求個人效用最大化是他們共同的人性弱點，使他們不可能像私人老板對待自己的企業(yè)和家庭主婦對待自己的家庭那樣對待機關(guān)工作。這必然造成機關(guān)浪費。既然這是共同性的人性特點，那么制度設(shè)計就不能夠建立在寄望所有人都自覺自愿節(jié)約的基礎(chǔ)之上，而應(yīng)該以更細致的工作規(guī)范和懲戒措施嚴(yán)格約束機關(guān)工作行為，比如辦公場所面積和能耗、水耗等等的關(guān)系規(guī)定,以及紙張、油墨的購買或領(lǐng)用量與使用結(jié)果之間的登記、檢查、評比等等。雖然應(yīng)該進行節(jié)約觀念的強化灌輸，但制度本身必須以“人人都可能是浪費者”作為前提來設(shè)計。這一理念是否確立和執(zhí)行，是決定能否建成節(jié)約型機關(guān)的一個關(guān)鍵。

其二是體制本身的浪費鼓勵。這也是我們需要不斷反省并清醒認知的一大問題。形式主義是浪費之源。機關(guān)的許多浪費都是因為自己所做的大量無用功造成的，而大部分無用功來源于形式主義的工作方式和內(nèi)容。我們之所以說體制具有浪費鼓勵的特點，是因為迄今為止我們的體制仍然是一種權(quán)力過度集中的體制。權(quán)力過度集中必然引導(dǎo)所有的工作都圍繞著權(quán)力中心而展開。所有工作部門和工作人員必然都以得到權(quán)力中心的認可和獎勵為自己追求的目標(biāo)，而其前提就是千方百計使自己的工作被權(quán)力中心所看見。達到這一目的的最佳途徑則是把自己的工作動靜鬧大，成績凸顯。由于權(quán)力中心精力有限，而外圍部門則眾多，所以，想要吸引到權(quán)力中心的眼球就需要大動干戈，特別需要在形式上做足文章。工作的實際效果可以淡化甚至不顧，社會和群眾的真實需求也可以不予考慮，做好面上的工作才是最重要的。所以，各地不僅出現(xiàn)了荒蕪的機場、空蕩蕩的開發(fā)區(qū)、仿白宮和天安門的辦公樓等等，更有靠層層開會表態(tài)、層層發(fā)重復(fù)性文件來表示自己在工作、在服從和在配合的海量虛耗性動作，目的都僅僅是為了讓權(quán)力中心知道自己努力工作。因此，連日常的會議、活動、調(diào)研和辦公等首先考慮的也都是規(guī)格和場景布置而不是實效。如今有一個奇怪現(xiàn)象，進行權(quán)力和利益分配的嚴(yán)肅的政治性會議經(jīng)常被當(dāng)成慶典來辦，會場鋪滿鮮花掛滿彩帶。研究重大工作的會議也經(jīng)常掛出巨大鮮艷的條幅和彩旗，在一片花的海洋里進行。這種獨特的中國現(xiàn)象，就是體制對浪費的鼓勵使然。體制對浪費的鼓勵還包括支出控制型預(yù)算促使各部門盡力做大預(yù)算、年終突擊花錢等被戴維·奧斯本和特德·蓋布勒深刻批評過的典型現(xiàn)象。

所以，節(jié)約型機關(guān)建設(shè)并不只是算算小賬這樣的局部問題，其實質(zhì)折射出深刻的制度和人性背景。節(jié)約型機關(guān)建設(shè)首先必須抓住這些根本問題，探討從根源上促進解決這些問題的途徑，將其與政治體制和行政體制改革緊密結(jié)合起來，以求產(chǎn)生真正效果。

二、用預(yù)算紅線和明細賬目審查與公開制度遏制機關(guān)運行費用虛高，并用標(biāo)桿比較方法倒逼機關(guān)浪費大戶

如果將問題朝向具體方向推進一步，我們可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算控制是至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。如今，我國的預(yù)算管理水平雖然有了相當(dāng)?shù)倪M步，但在控制浪費方面卻仍然顯得軟弱無力，這是節(jié)約型機關(guān)建設(shè)的一大軟肋。支出控制型的預(yù)算管理理論上說通過細化本來是可以較好達到這一目的的，但是實踐中由于經(jīng)濟人假設(shè)的前提，以及至今仍然是政府自己而不是立法機關(guān)管理預(yù)算的實際傳統(tǒng)導(dǎo)致其并不能像在發(fā)達國家那樣產(chǎn)生法律性約束力，而是經(jīng)常被任意突破，客觀上卻很少給當(dāng)事部門帶來什么責(zé)任問題。明顯的揮霍浪費、為部門私利所挪用的現(xiàn)象比比皆是。如果政府部門不啟動行政問責(zé)，人大不啟動質(zhì)詢程序，審計結(jié)果公布之后事件不了了之，那么節(jié)約型機關(guān)建設(shè)就將失去一個重要制度基礎(chǔ)。

因此，節(jié)約型機關(guān)建設(shè)需要推動立法機關(guān)設(shè)立相關(guān)的預(yù)算紅線，對凡因突破紅線而造成損失浪費者堅決啟動責(zé)任追究程序。在深圳，生態(tài)控制紅線遏制了大量企圖蠶食水源保護地和生態(tài)林地的項目投資企圖，即使?fàn)奚恍┙?jīng)濟增長也堅決固守，在所不惜，因而已經(jīng)基本上制止了這類行為，將整個城市將近一半的土地成功保留下來，成為價值無比的生態(tài)屏障。在這里，生態(tài)紅線起到了法律的作用。預(yù)算就是法律，在立法機關(guān)不行使追責(zé)職權(quán)的情況下，通過信息公開，至少要推動行政問責(zé)機制的運行。這一點，紀(jì)檢監(jiān)察部門是可以大有作為的。80年代英國的雷納評審?fù)ㄟ^一針見血的賬目細查方法挖出了高成本、高浪費的政府部門，并查出了原因，采取了相應(yīng)措施。我們也可以通過類似的對比方法，把具有可比性的機關(guān)工作及其運行成本進行細致分析，樹立節(jié)約標(biāo)干，將嚴(yán)重浪費行為通過對比暴露出來，施加解決問題的壓力，直到結(jié)果得到改善。

三、建立節(jié)約型機關(guān)建設(shè)評價指標(biāo)體系，實行按部門計算的行政成本管理目標(biāo)責(zé)任制

從純粹機關(guān)內(nèi)部管理的角度來說，采用一套通用或適合自身特點的節(jié)約型機關(guān)建設(shè)評價指標(biāo)體系，并實行按部門計算的行政成本管理目標(biāo)責(zé)任制來督促機關(guān)節(jié)約行動，應(yīng)當(dāng)是必須的和有效的。對于一級地方的各類公共部門來說，由黨委和政府設(shè)立起來并推動執(zhí)行的細化考核，各部門都會高度重視并勉力達標(biāo)甚至奮起爭先。因為這種考核不是自我工作匯報總結(jié)那樣光用虛化美妙的言辭描繪就可以向上級展示自己工作成績的。這些精確的量化考核指標(biāo)都是所謂的“硬杠杠”，又是由專門考核部門加技術(shù)部門再加群眾共同評價的。如果黨委和政府認真將其當(dāng)做評判部門工作人員成績表現(xiàn)的重要內(nèi)容，它就一定可以發(fā)揮重要指揮棒的作用，迫使各部門自己努力查找浪費行為，特別是能耗水耗等大漏洞，并設(shè)法進行堵截，同時也會促使機關(guān)工作人員注重從日常工作的各個環(huán)節(jié)上減少浪費，避免使自己成為拖本單位考核后腿的典型。這樣一來，節(jié)約型機關(guān)建設(shè)就自然成效可期。

當(dāng)然，評價指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性顯得十分重要，它尤其要能夠考核實質(zhì)，督促機關(guān)動真格、下狠手降低消耗、提高效率，而不是可以用東堵西漏、面上對付、數(shù)字游戲等手法蒙混過關(guān)的。如果那樣的話，評價就不僅是無效的，而且其本身就成了形式主義的擺設(shè)，平添巨大浪費而不如不做。這要求我們做機關(guān)管理工作的部門認真研究機關(guān)工作的規(guī)律和特點，運用科學(xué)先進的評價技術(shù)，制定實實在在的評價指標(biāo)體系。2007年開始試行的深圳市政府績效評估指標(biāo)體系在四大類一級指標(biāo)中就設(shè)置有行政成本一項，其下設(shè)置有3個二級指標(biāo)，“部門預(yù)算支出、財政績效檢查評價、財務(wù)收支的真實合法性和效益”等8個三級指標(biāo)，其中包括人員支出情況和項目支出情況等等。①這些考核指標(biāo)在實踐中發(fā)揮了一定作用，但由于沒有單位標(biāo)準(zhǔn)，考核方法也是本部門縱向比較，應(yīng)該說，還遠沒有發(fā)揮出促進建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的功效。換言之，這種考核還不夠精準(zhǔn)、不夠硬，還需要更專業(yè)、更細化并能夠真正點中死穴的考核體系。

在這樣嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的評價指標(biāo)體系出來之前，可以先從實施建設(shè)節(jié)約型機關(guān)目標(biāo)責(zé)任制入手，將責(zé)任人確定為各部門主要負責(zé)人，在單位成本約束和縱、橫向比較的基礎(chǔ)上，考核一個目標(biāo)大數(shù)，也可以產(chǎn)生一定效果。

四、重塑機關(guān)文化，改變公務(wù)消費和職務(wù)消費模式

用公款吃喝玩樂、追求所謂高檔次公務(wù)享受，雖然是人性弱點的一種表露，也無不是特定機關(guān)文化塑造的結(jié)果。在官僚制體系中，循規(guī)蹈矩、墨守成規(guī)是一種文化。等級崇拜、唯上是從也是一種文化。而與此相伴的，最容易生成的還有這種比氣派、比闊氣、比場面、比公務(wù)消費的風(fēng)氣。這是官僚體系之中固有的制度文化。因為在這個體系里面，一切都是在既定運行規(guī)則之中按部就班進行著的，沒有暴富的可能性，也不能自由放任，都必須嚴(yán)肅認真對待工作?？杀容^可追求的就是在公務(wù)消費和職務(wù)消費的范圍之內(nèi)盡可能提高標(biāo)準(zhǔn)，達到享受效用最大化。這才成為機關(guān)揮霍浪費的文化心理之源。如果沒有嚴(yán)格硬性的約束辦法，它一定會促使這種浪費向登峰造極的地步發(fā)展。所以，節(jié)約型機關(guān)建設(shè)就應(yīng)該從文化改造入手，盡可能淡化這種風(fēng)氣的影響，并以積極健康的機關(guān)文化覆蓋之，并且要持續(xù)不斷，保持良效。

公務(wù)消費本來是工作過程中的正常消費，是為工作所必需的購買和使用物品的行為。如果堅持以工作所必須為原則，堅持勤儉節(jié)約、艱苦奮斗工作方式，從實效出發(fā)只選對的不選貴的，就可以設(shè)法降低采購成本，把節(jié)約下來的經(jīng)費用在更重要的領(lǐng)域，特別是改善民生和社會管理等等方面。當(dāng)年雷納評審中所查出的問題其實揭示出一個重要的秘密：同一只實驗小白鼠某一個部門采購成本為2英鎊，而另一個部門采購成本卻高達32英鎊，足足比前一個部門高出15倍。②這個巨大的價格——成本差異，如果其中沒有腐敗因素的話，就主要是由于公職部門人員不計成本、隨意揮霍行政經(jīng)費所致，同時也揭示出節(jié)約型機關(guān)建設(shè)所包含的巨大潛力之所在。類似的問題我國不僅同樣存在，相信在某些方面也并不遜色于雷納所查出來的結(jié)果。所以，公務(wù)消費模式改革是根治機關(guān)浪費頑癥的必走道路，這個于80年代和90年代曾經(jīng)被強調(diào)提起的問題，在今天仍然具有顯著現(xiàn)實意義，因為這個任務(wù)還遠遠沒有完成。

職務(wù)消費通常是指“根據(jù)國家公職人員（主要是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部）的行政級別的高低，享受不同檔次、以實物分配形式為主的待遇如住房、小汽車、各種通訊工具、勤務(wù)人員乃至公務(wù)宴請的額度”③等等與職務(wù)緊密掛鉤的公款消費。職務(wù)消費的特點是以級別高低和權(quán)力大小進行，是社會再分配的一種特殊表現(xiàn)。這個特點說明它不完全是按照真實的工作需要來安排的，而是帶有明顯的個人等級享受的色彩，它也是公共部門人員追求職級上升的重要動力。合理安排的職務(wù)消費正常情況下是可以理解和接受的。某些情況下職務(wù)消費的不合理之處在于，它常常與工作需要脫節(jié)太遠，逐漸演變成為一種比較純粹的個人級別享受型消費，發(fā)揮著扭曲的導(dǎo)向作用，從而成為鼓勵浪費的機關(guān)文化的一個重要組成部分。

從文化和心理的角度看，更高一個等級的消費享受總是在誘惑著下級機關(guān)人員，久而久之成為一個定勢或者固定風(fēng)向，沒有達到上一個等級的人也想通過其他途徑得到高一級別的享受。所以，很多地方的政府機關(guān)辦公大樓總是當(dāng)?shù)刈詈廊A氣派的建筑。這種現(xiàn)象就非常生動地詮釋了這個傾向性。再以配車來說，所謂越級超標(biāo)配車為什么會成為一個普遍現(xiàn)象，其中的根源也不言自明。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，權(quán)力部門和直接掌握財力分配的部門，配車超標(biāo)情況已經(jīng)十分嚴(yán)重。普通業(yè)務(wù)科長們?nèi)耸忠惠v中級車已經(jīng)不是罕見現(xiàn)象。如此計算下來，其行政成本高到驚人地步也就不足為怪了，談?wù)摴?jié)約型機關(guān)建設(shè)就成了一句欺騙話。另一方面，公款吃喝之所以占據(jù)巨額財政經(jīng)費，既是公職人員追求口舌享受的結(jié)果，也是身份權(quán)力炫耀的產(chǎn)物。這說明，機關(guān)工作人員價值觀顛倒，榮耀與恥辱的標(biāo)準(zhǔn)也是顛倒的。低碳和環(huán)保節(jié)約沒有在思想觀念上樹立起來。如果機關(guān)文化建設(shè)能夠通過持續(xù)不斷的影響弱化這種扭曲的價值觀和榮辱觀，把整天在酒樓吃喝視作一種巨大的恥辱，把整天開著公車在奔忙私事卻做不出什么工作成績視作良心不安，那么節(jié)約型機關(guān)建設(shè)就會產(chǎn)生文化保障。從目前昌盛的攀比風(fēng)氣來看，改變的難度之大超出想象，由此也可見出機關(guān)文化改造的緊迫性和意義所在。

五、普及機關(guān)物業(yè)管理、推廣低碳技術(shù)、推進電子政務(wù)，走技術(shù)節(jié)約之路

建設(shè)節(jié)約型機關(guān)還要從技術(shù)入手，把先進的管理和科技手段運用到日常的機關(guān)運行之中，于細水長流中處處節(jié)約、時時節(jié)約，把各種消耗和整體機關(guān)運行成本降到盡可能低的程度。

其中，在機關(guān)普及物業(yè)管理是重要途徑之一。目前發(fā)達地區(qū)包括許多中央機關(guān)都實行了物業(yè)管理。但許多條件欠佳的地區(qū)和中、基層機關(guān)還沒有選擇這一做法。機關(guān)物業(yè)管理是典型的公共部門購買專業(yè)服務(wù)。這個購買雖然是一筆不小支出，但它的最大好處是清晰可查，消費水平固定，不存在隨意性帶來的“無底洞”現(xiàn)象，和機關(guān)自己養(yǎng)人養(yǎng)車養(yǎng)設(shè)備做內(nèi)勤服務(wù)相比，更顯節(jié)約，并且其廉潔規(guī)范的意義和節(jié)約意義并存，同時減輕了各部門日常工作的一項細微但卻頗為費神和糾纏精力的大負擔(dān)，使機關(guān)更能夠?qū)Ｐ闹轮韭男凶陨砺毮?，而不會?jīng)常陷于自我服務(wù)的瑣碎事務(wù)中不能自拔。所以，綜合起來看，機關(guān)普及物業(yè)管理不僅是合理的，也是非常合算的，是建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的一個良好選擇。當(dāng)然，要想達到這個目的，必須要通過市場手段選擇質(zhì)優(yōu)價廉的物業(yè)管理企業(yè)。

有了質(zhì)優(yōu)價廉的專業(yè)物業(yè)管理，機關(guān)就可以運用這個便利渠道大膽采用低碳技術(shù)，設(shè)法不斷降低各種日常消耗。比如，可以引進蓄冰空調(diào)以大大降低電費，節(jié)約率可達30%以上?？梢砸M太陽能熱水設(shè)備、照明設(shè)備以降低能耗，通過屋頂綠化和其他位置的立體綠化以降低夏季辦公大樓的溫度，減少空調(diào)的使用強度和時間等等。在沒有引進物業(yè)管理的情況下，這些事務(wù)需要機關(guān)自己的專職隊伍和人員以較低的效率來處理，而專業(yè)物業(yè)公司則可以根據(jù)機關(guān)的服務(wù)需求對其進行高效率地實施、檢查和日常維護。臺風(fēng)大雨時檢查門窗關(guān)閉情況以減少損失，每天定時檢查電路電器和通風(fēng)、供排水管道的運行，特別是下班后電源水源的關(guān)閉情況等等，都是節(jié)能減排降耗的穩(wěn)定措施。政府機關(guān)在低碳方面的率先垂范將非常有利于建成“生態(tài)型政府”，并“逐步把整個國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)變到生態(tài)市場經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟軌道上來”。④

電子政務(wù)是機關(guān)節(jié)約的另一大途徑。無紙化辦公只是直觀節(jié)約的方面，而更重要的方面則是其對工作方式和流程的改變，減少了車輛和人員的使用需求，減少了大量的車輛和人員往返運輸過程，降低了公務(wù)時間成本，減少了各種手工操作過程中精力的損耗，和由手誤的不規(guī)范性帶來的損失，提高了辦事效率，因此也大大帶動了公共管理工作社會成本的下降。目前我國的電子政務(wù)總體水平不高，由分散投入、多頭管理、互相封閉和觀念阻塞等原因造成的空洞、形式主義、缺乏精細和實用性開發(fā)等問題比較嚴(yán)重，電子政務(wù)的巨大優(yōu)越性還很少得到發(fā)揮，反而在投入上造成不小浪費。這也更加說明，我國通過發(fā)展電子政務(wù)建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的潛力十分巨大。

注釋：

①深圳市政府績效評估委員會辦公室：《深圳市政府績效評估指標(biāo)體系》2007年。

②周志忍：《當(dāng)代國外行政改革比較研究》，國家行政學(xué)院出版社，1999年，第58頁。

③黃衛(wèi)平：《“不拖延一代或者兩代以上”-公職人員職務(wù)消費探析》，《深圳商報》1998年7月，第129期《探索》欄目。

④徐汝華：《生態(tài)型政府的模式選擇與推進策略》，《行政論壇》2009年第2期。

（作者：深圳市委黨校行政管理教研部主任、教授）