熊哲文 張慶奇

地方政府績效評估的反思與重構(gòu)

熊哲文 張慶奇

上世紀(jì)九十年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，一些地方政府和部門積極探索政府管理模式的創(chuàng)新和變革，將現(xiàn)代績效評估理論和方法引入管理體系中，對公務(wù)員年終績效考核便是早期開展績效評估工作的有益嘗試。近幾年來，隨著法治政府建設(shè)的強(qiáng)力推進(jìn)，政府的整體績效問題開始受到越來越多的關(guān)注。特別是如何使地方政府績效評估由自發(fā)走向自覺、由盲目走向法制，已成為當(dāng)前理論研究的熱點(diǎn)問題。

一、地方政府績效評估的發(fā)端與成效

自二十一世紀(jì)初開始，一些地方政府積極探索政府績效評估的多種形式，如目標(biāo)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)干部任職離任績效審計(jì)和問責(zé)制等；珠海、洛陽等一些城市發(fā)起了“萬民評議政府”的活動；廈門市思明區(qū)政府和廈門大學(xué)共同開發(fā)了公共部門績效評估系統(tǒng)；深圳市政府進(jìn)行了企業(yè)評議政府活動。此外，有的地方還開始借鑒在企業(yè)和國外政府機(jī)構(gòu)中常用的關(guān)鍵績效指標(biāo)法(KPI)和平衡計(jì)分卡的技術(shù)，來設(shè)計(jì)和完善政府績效考核體系，取得了初步成效。

（一）初步形成了正確的政府績效評估理念

地方政府績效評估組織著重于建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確績效觀要求的政府績效評估制度；著重于提升政府績效、提高工作透明度、降低行政成本；著重于建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)一致、分工協(xié)調(diào)、運(yùn)行良好的政府管理體制。初步形成了“標(biāo)桿管理、過程監(jiān)控、結(jié)果導(dǎo)向、持續(xù)改進(jìn)、公眾滿意”的績效評估理念。

（二）初步確定了政府績效評估的內(nèi)容

政府績效評估內(nèi)容廣泛，涵蓋了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等各個(gè)方面。根據(jù)職能的綜合要求，基本確定了政府績效評估的內(nèi)容，按照政府管理的法定事項(xiàng)和應(yīng)予履行的法定職責(zé)，按經(jīng)濟(jì)、效率、效益等指標(biāo)進(jìn)行績效評估，并在此基礎(chǔ)上，增加公平、公開、公正、公信和服務(wù)、回應(yīng)等績效評估標(biāo)準(zhǔn)，使評估內(nèi)容具有一定的廣泛性、規(guī)范性、科學(xué)性和公正性。

（三）初步優(yōu)化了政府績效評估指標(biāo)和方法在優(yōu)化評估指標(biāo)體系上，對區(qū)一級政府績效評估增設(shè)和充實(shí)了多方面指數(shù)，包括反映體現(xiàn)社會公平、強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)及節(jié)能降耗、環(huán)境保護(hù)和政府創(chuàng)新等方面指標(biāo)；對省市政府部門的評估在注重工作實(shí)績的同時(shí)，又評估行政能力建設(shè)，充分體現(xiàn)建設(shè)責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府、效能政府的要求。在評估方法上，體現(xiàn)在更加注重績效評估的公眾導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，通過問卷調(diào)查、網(wǎng)上評議、專家評價(jià)、察訪核驗(yàn)等方法，加大了績效評估的外部評估力度和公眾參與程度。

（四）一定程度提升了政府綜合效能

從反饋的信息來看，凡是開展績效評估的地方政府，其政府綜合效能明顯提升。從2009年度深圳市所轄6個(gè)區(qū)和16個(gè)市政府直屬部門的績效評估結(jié)果看出，市、區(qū)有關(guān)部門以績效評估工作方案所確定的績效目標(biāo)為標(biāo)桿，努力提高民生凈福利，較好完成了各項(xiàng)績效目標(biāo)和工作任務(wù)，績效評估結(jié)果都處于良好狀態(tài)。從2008年深圳市政府十件民生實(shí)事的評估結(jié)果看，社會公眾調(diào)查結(jié)果顯示，接近58%的受訪者認(rèn)為民生實(shí)事總體效果較好或有一定效果，其中“進(jìn)一步提高食品安全”、“公共交通設(shè)施建設(shè)”和“打擊惡意欠薪”等工作，得到很高評價(jià)。

二、地方政府績效評估面臨的突出問題

雖然我國一些地方政府開展了不同形式的績效評估活動，但畢竟是在國家還沒有制定相關(guān)法律制度情況下做出的積極探索，尚處于自發(fā)狀態(tài)，存在局部性、盲目性和制度缺失等不少問題。

（一）地方政府績效評估工作處在自發(fā)狀態(tài)

1.績效評估理論滯后帶來實(shí)踐的盲目性。我國學(xué)術(shù)界從上世紀(jì)九十年代初開始研究政府績效評估，從總體上看，研究力量還很薄弱。相對于地方政府績效評估實(shí)踐的發(fā)展要求，績效評估的知識體系準(zhǔn)備不足，評估缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。理論研究滯后帶來的后果是實(shí)踐的盲目，它使各級地方政府績效評估缺乏科學(xué)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。我國大部分地方政府對績效評估沒有統(tǒng)一規(guī)劃，不能在政府系統(tǒng)全面推行；沒有建立起戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計(jì)劃和績效報(bào)告等制度框架，績效評估的隨意性大；缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和績效標(biāo)準(zhǔn)，部門各自為政，無法進(jìn)行部門或地區(qū)間的比較評估。

2.政府部門及其成員對績效評估持消極態(tài)度。評估涉及對政府部門及其成員的工作和業(yè)績的鑒別，特別是要改變他們傳統(tǒng)的工作觀念和按部就班的工作方法，這使他們感到不適應(yīng)甚至被威脅，因而對績效評估持有消極的態(tài)度。同時(shí)，地方政府績效評估偏重于政府部門的自我評估和上級評估，常常根據(jù)總體安排或以部門為單位，或以系統(tǒng)為一體，通過自下而上的總結(jié)回顧等形式對本部門工作進(jìn)行考核。在此基礎(chǔ)上，由上級機(jī)關(guān)對其下級機(jī)關(guān)的績效做出評價(jià)，或?qū)ζ渌牭奶幨也块T根據(jù)優(yōu)劣的順序排出名次。每一個(gè)級別都有它對應(yīng)的上級和下級，這樣，每個(gè)上級政府或部門就具有雙重身份（它同時(shí)是上級又是下級），這種雙重身份造成了評估的困難。

（二）政府績效評估的法律制度不健全

政府績效評估是激勵政府提高績效的機(jī)制，政府部門的績效評估必須以一定的法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，并通過一定的方式和程序來實(shí)現(xiàn)?？冃гu估立法是建立和完善評估體系的前提和保證，而目前我國實(shí)施績效評估，既沒有明確的法律要求，也沒有建立、健全專門的評估機(jī)構(gòu)，處于自發(fā)半自發(fā)狀態(tài)。即使績效評估工作開展得較早的深圳，根據(jù)評估工作的需要制定了一些相應(yīng)的制度，但也尚未進(jìn)行特區(qū)立法。

1.政府績效評估法制的實(shí)施環(huán)境不完善?？冃гu估是績效管理的有力武器，是改進(jìn)行政管理的重要環(huán)節(jié)，在推進(jìn)績效評估過程中，要增強(qiáng)對績效評估實(shí)施環(huán)境的制度建設(shè)。從現(xiàn)階段我國地方政府開展的績效評估實(shí)踐看，屬于國家層級的專項(xiàng)立法還沒有，地方績效評估的立法也只是在個(gè)別地方醞釀，這就不難看出立法環(huán)境的限制。

2.沒有用法律制度確立科學(xué)的評估指標(biāo)體系。我國地方政府和部門有的熱衷經(jīng)濟(jì)業(yè)績，片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于政績；評價(jià)工作績效不按業(yè)績對組織目標(biāo)和使命的貢獻(xiàn)，多是看是否嚴(yán)格遵守規(guī)則，是否符合上級機(jī)關(guān)的意圖；公眾和行政相對人參與程度不高。其根本原因就是沒有專門的法律制度來規(guī)范和確立科學(xué)的評估指標(biāo)體系。

3.沒有用法律制度規(guī)范評估的主體、客體及績效評估流程。評估主體單一，多是政府部門內(nèi)部評估，缺少人民群眾的參與和監(jiān)督，由專家學(xué)者組織的評估機(jī)構(gòu)也處于不成熟階段，沒有用法律制度來解決誰來評的問題。政府行為缺乏公開性和透明度，一方面是人民群眾不能對政府績效做出客觀正確的評價(jià)；另一方面是公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在使用權(quán)力時(shí)失去監(jiān)督容易產(chǎn)生腐敗。對于評估客體，沒有相對固定的范圍，沒有用法律制度來明確評什么的問題。另外，沒有制度規(guī)范績效評估流程，重形式不重結(jié)果，容易走過場，不可能對政府績效評估做出客觀真實(shí)的評價(jià)，也就談不上政府績效的改善和提高。

（三）有關(guān)績效評估的問責(zé)制度缺失

1.沒有建立有效的評估信息系統(tǒng)，無法真正開展監(jiān)督工作?，F(xiàn)在的評估還存在著信息失真的現(xiàn)象，導(dǎo)致評估的結(jié)果難以做到客觀公正。完備而準(zhǔn)確的績效評估信息是開展政府績效評估活動的基礎(chǔ)，而獲取完整的信息是相當(dāng)困難的，如果所搜集到的信息又存在著許多不真實(shí)，勢必影響到評估的準(zhǔn)確和效率。政府部門關(guān)于經(jīng)濟(jì)和社會等方面的統(tǒng)計(jì)資料和數(shù)據(jù)是地方政府績效評估的重要信息來源。一些地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)可能會為追求表面政績，喜歡在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上做文章，如有的地方公安機(jī)關(guān)為了提高破案率，不惜采取壓案不立的辦法；有的勞動和社會保障部門把只是接受再就業(yè)咨詢與培訓(xùn)的下崗人員作為再就業(yè)人數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；更有甚者，有的地方一年才過了三分之二，全年的統(tǒng)計(jì)報(bào)表就已制作完畢。做假數(shù)據(jù)、虛報(bào)指數(shù)等瞞上欺下的行為時(shí)有出現(xiàn)，使得整個(gè)績效信息系統(tǒng)中充斥著虛假數(shù)字，偏離了績效信息客觀性的本質(zhì)要求。政績與官員的升遷聯(lián)系在一起，在沒有一個(gè)嚴(yán)格的透明制度可以監(jiān)督這種造假行為的情況下，有的地方政府官員可能利用權(quán)力收集有利于其政績的信息，達(dá)到突出政績的目的。

2.沒有完整配套可操作性的制度對過錯(cuò)行為進(jìn)行問責(zé)?，F(xiàn)階段也沒有確立規(guī)范的制度將政府績效評估結(jié)果和行政問責(zé)有機(jī)結(jié)合起來，沒有很好地利用政府績效評估結(jié)果作為行政問責(zé)的依據(jù)。評估結(jié)果的公布、評價(jià)，直接關(guān)系到評估部門和領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員，對業(yè)績好的進(jìn)行表揚(yáng)獎勵等激勵，但對業(yè)績差的甚至是失職瀆職的責(zé)任追究沒有制度化，一般情況下沒人過問，這就造成無法用政府績效評估引導(dǎo)政府及工作人員樹立正確導(dǎo)向，引導(dǎo)他們盡責(zé)盡職做好各項(xiàng)工作。

三、地方政府績效評估的制度重構(gòu)

促進(jìn)政府績效評估活動的法制化和制度化，是國外政府績效評估領(lǐng)域出現(xiàn)的重要趨勢之一，也是確保我國地方政府績效評估工作健康發(fā)展的最有效途徑。

（一）從立法上明確政府績效評估在政府管理中的重要地位

可以效仿美國制定一部政府績效管理和評估的基本法，由人大專門立法明確政府績效評估在政府管理中的地位和功能，以確立其合法性和穩(wěn)定性。通過立法明確績效管理的宗旨；授予績效評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立享有績效評估、考核的權(quán)限，不受任何政府部門或個(gè)人的干擾；通過立法，確保其收集評估信息、開展評估活動、分析評估結(jié)果、提出改進(jìn)方案等評估全程的暢通無阻；對績效結(jié)果的好壞做出相應(yīng)的獎懲，如果受懲罰部門覺得有失公允可以通過法律途徑實(shí)行救濟(jì)。只有這樣，才能從法律上保障評估的準(zhǔn)確、有效、公正和透明，才能保證績效評估成為公共管理的基本環(huán)節(jié)。在不斷完善人大立法的同時(shí)，還要強(qiáng)化人大對政府績效評估工作的監(jiān)督，將政府行為引入法制化軌道。規(guī)定除了一些要排除在外的特殊機(jī)構(gòu)之外，所有的行政機(jī)關(guān)均應(yīng)服從這一法律；各機(jī)構(gòu)的計(jì)劃與報(bào)告均應(yīng)遵循其要求，而不得任意采用其他形式。在此基礎(chǔ)上，各地可以制定地方績效管理法規(guī)，彌補(bǔ)基本法的漏洞。深圳已經(jīng)制定《深圳市績效評估暫行辦法》，以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。

（二）明確政府績效管理和評估立法的目標(biāo)和價(jià)值取向

我國政府改革的方向就是建立公共服務(wù)型政府。政府績效評估的目的，在于找出改進(jìn)政府部門工作的方法，以便更好地增強(qiáng)政府對人民利益的代表性、回應(yīng)性和責(zé)任性。政府績效評估的價(jià)值取向決定了評估標(biāo)準(zhǔn)。政府在社會競爭中提供公共服務(wù)，既有助于提高效率，又以嚴(yán)格的績效目標(biāo)和績效管理保證其在競爭中對公眾負(fù)責(zé)，提高服務(wù)質(zhì)量，在這兩個(gè)方面中，公共責(zé)任和顧客至上是第一位的，效率是第二位的，效率只有用來滿足公眾的需要和實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)才有意義。①由于傳統(tǒng)的官僚制的缺陷，政府部門在多數(shù)情況下總是不能明確自己的主要任務(wù)是什么，績效管理和評估彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的官僚制的缺陷，它本身就是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。一個(gè)負(fù)責(zé)的政府必須以實(shí)際行動為公眾服務(wù)、對公眾負(fù)責(zé)，而績效管理和評估是建設(shè)服務(wù)型政府的必要手段：績效管理和評估是從對領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)向?qū)ι鐣娯?fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變，它強(qiáng)調(diào)了政府自身的公共責(zé)任；績效管理和評估是從政府管制功能向服務(wù)功能的轉(zhuǎn)變，它強(qiáng)調(diào)要服務(wù)于社會公眾。法律是社會發(fā)展的反應(yīng)裝置，理應(yīng)體現(xiàn)社會需求。因此，政府績效管理和評估立法的目的要將政府管理關(guān)注的焦點(diǎn)集中于結(jié)果、服務(wù)質(zhì)量以及顧客滿意度等方面，以此來改進(jìn)政府的工作效率與公共責(zé)任。

（三）通過立法明確政府內(nèi)部績效監(jiān)督和績效管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)

通過政府績效管理和評估的立法，設(shè)置職能明確的政府績效監(jiān)督和管理的機(jī)構(gòu)，如在立法中規(guī)范人大及其常委會、預(yù)算管理部門、上級主管部門的監(jiān)督和管理職責(zé)，各個(gè)監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任不能存在交叉，賦予政府部門對績效評估結(jié)果的申訴的權(quán)利，保證整個(gè)過程的公開透明。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府績效評估結(jié)果的公開和應(yīng)用。政府績效信息應(yīng)該通過各類媒體傳遞給社會大眾，借助公眾輿論的方式來發(fā)揮績效管理和監(jiān)督的作用，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密以及其他不宜對外披露的信息以外，力爭做到公開所有的政府績效管理信息。目前的績效評估結(jié)果在現(xiàn)實(shí)中還沒有得到應(yīng)有的重視和很好的運(yùn)用，要對政府績效評估結(jié)果的運(yùn)用進(jìn)行立法，明確由法律制度規(guī)定績效評估結(jié)果必須公開，并且充分使用評估結(jié)果，使政府績效評估結(jié)果真正起到提高政府工作效率、改善行政管理的目的，這也是我國建設(shè)透明政府所應(yīng)追求的目標(biāo)。

（四）通過立法規(guī)范政府績效評估程序和結(jié)果的運(yùn)用

政府績效評估法制化最為根本的一條就是依程序辦事，目前政府績效評估的重要缺陷之一，是評估程序沒有規(guī)范化，存在很大的隨意性，這就需要通過政府績效評估立法，解決政府績效評估程序非規(guī)范化問題。雖然針對不同評估對象、評估目的、評估指標(biāo)，法律不可能規(guī)定十分詳細(xì)，但完全可以通過立法設(shè)置政府績效評估應(yīng)該遵循的若干重要的基本程序。如包括制訂政府績效準(zhǔn)備評估計(jì)劃、建立政府績效評估組織、構(gòu)建政府績效評估指標(biāo)、收集政府績效評估信息、選擇政府績效評估計(jì)量方法、撰寫政府績效評估報(bào)告和政府績效評估結(jié)果的反饋和作用等方面。

因此，只有在遵循程序優(yōu)先的基礎(chǔ)上，才能使地方政府權(quán)力機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)入良性循環(huán)。評估程序并不是越復(fù)雜越有效，關(guān)鍵是要嚴(yán)密、明確、具體，操作性強(qiáng)，應(yīng)該通過法律法規(guī)的形式，將我國的政府績效評估程序規(guī)范化、制度化。并對外公布評估的程序，以保證充分的可信度和透明度。評估的程序一般可確定為以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是述職評議，召開群眾大會，由被評估政府部門的相關(guān)管理人員就一年來或一屆來的工作進(jìn)行述職，然后組織群眾對述職內(nèi)容進(jìn)行評議；二是評估打分，評估組對照評估內(nèi)容，通過查閱資料、專項(xiàng)調(diào)查、走訪座談等形式了解被評估對象的工作完成情況，并進(jìn)行逐項(xiàng)打分；三是綜合匯總，確定等次，評估組將評估情況匯總后交評估領(lǐng)導(dǎo)小組研究討論，并確定評估等次。四是反饋，評估領(lǐng)導(dǎo)小組將評估情況反饋給有關(guān)政府部門，使政府部門及其工作人員能夠及時(shí)了解不足，以便及時(shí)做出調(diào)整。同時(shí)還應(yīng)將評估結(jié)果向社會公布，讓評估結(jié)果接受人民群眾的檢驗(yàn)。目前，深圳市正在起草《深圳市政府績效評估方法與程序操作規(guī)則》，擬用來規(guī)范評估程序。此外，要對政府績效評估結(jié)果的運(yùn)用進(jìn)行立法，明確由法律制度規(guī)定績效評估結(jié)果必須公開，并且充分使用評估結(jié)果，要本著獎優(yōu)、治庸、罰劣的原則，做到三個(gè)結(jié)合：一是評估結(jié)果與加強(qiáng)政府自身建設(shè)相結(jié)合；二是評估結(jié)果與行政問責(zé)相結(jié)合；三是評估結(jié)果與財(cái)政預(yù)算安排相結(jié)合。使政府績效評估結(jié)果真正起到提高政府工作效率、改善行政管理的目的。

我國的社會轉(zhuǎn)型為政府的觀念更新、職能轉(zhuǎn)變、機(jī)制創(chuàng)新提供了有利條件，而開展政府績效評估的實(shí)踐證明，這項(xiàng)工作對于改善行政管理，提高行政績效起到了重要作用。為了保障績效評估工作的健康發(fā)展，必須結(jié)合行政管理體制改革的深入推進(jìn)，大膽探索績效評估的新模式，并通過理論與實(shí)踐的反復(fù)印證，以及借鑒先進(jìn)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，著力加強(qiáng)政府績效評估的法制化和制度化重構(gòu)。

注釋：

①蔡立輝：《西方國家政府績效評估的理念及其啟示》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。

①范柏乃：《政府績效評估理論與實(shí)務(wù)》，人民出版社，2005年。

②郭濟(jì)：《績效政府理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，清華大學(xué)出版社，2005年。

③胡稅根、金玲玲：《我國政府績效管理和評估法制化問題》，《公共管理學(xué)報(bào)》2007年第1期。

④桑助來等：《政府績效評估研究》，中國人事出版社，2005年。

⑤彭國甫、盛明科：《深化中國政府績效評估研究需要新的視野》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第1期。

⑥彭國甫：《中國政府績效評估研究的現(xiàn)狀及展望》，《中國行政管理》2006年第11期。

⑦吳建南、劉佳、盧攀輝：《自上而下的政府績效考核：目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施與效果分析》，《公共經(jīng)濟(jì)評論》2007年第4期。

（作者：熊哲文，深圳市委黨校法學(xué)教研部副主任、研究員；張慶奇，深圳市監(jiān)察局副主任）