宋萌萌

關于運城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的思考

宋萌萌

（運城農(nóng)業(yè)職業(yè)技術學院，山西運城044000）

隨著農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的轉移，農(nóng)村土地流轉呈現(xiàn)加速的態(tài)勢。土地流轉反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，它有效促進了農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動了土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但實踐中也存在一些不容忽視的問題。該文結合運城市土地流轉的現(xiàn)狀，對運城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的作用、存在的問題進行了深入的分析，并提出了合理化建議。

家庭土地承包責任制；土地承包經(jīng)營權；土地流轉

農(nóng)村土地流轉，指在農(nóng)村土地所有權歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權（經(jīng)營權）從承包經(jīng)營權中分離出來，轉移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權的流轉。土地經(jīng)營權流轉是指由于大量農(nóng)民離農(nóng)經(jīng)營，土地拋荒，他們將原先承包的土地經(jīng)營權轉讓給村里組建的中介機構，由后者對外統(tǒng)一發(fā)包，集中產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，農(nóng)戶每年從中收取固定收益，這樣既控制了土地拋荒，提高了土地勞動生產(chǎn)率，同時也增強了土地集約化經(jīng)營。黨的十七屆三中全會指出：“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！蓖恋刈鳛橐环N生產(chǎn)要素，只有合理流動，才能提高使用效益；也只有合理流動，才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉是必然的趨勢。論文結合運城市土地流轉的現(xiàn)狀，對運城市土地流轉的作用、動因、存在的問題進行了深入的分析，并提出了合理化建議。

一、運城市農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀

運城市轄1區(qū)2市10縣、146個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)、3338個行政村，全市鄉(xiāng)村人口351萬，占71%。全市總耕地877.3萬畝，農(nóng)業(yè)人口人均耕地2.15畝。運城市農(nóng)戶承包地流轉形式多種多樣，既有轉包、轉讓、互換、代耕代種、繼承等低層次簡單形式，又有反租倒包、租賃、入股、抵押等高層次復雜形式。截至目前，全市土地承包經(jīng)營權流轉面積達到77.15萬畝，占到二輪承包耕地總面積的10.1%，涉及農(nóng)戶9.83萬戶，占全市耕地承包戶的10.2%。運城市形成100畝以上規(guī)模經(jīng)營面積達到17.64萬畝,占土地流轉面積的22.9%,其中由農(nóng)民種植大戶經(jīng)營2.65萬畝,由農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營9.15萬畝,由農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營2.13萬畝，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。全市已形成糧、棉、果、畜、菜五大產(chǎn)業(yè)。特別是蔬菜產(chǎn)業(yè)，今年新增日光溫室1萬畝，新增拱棚2萬畝，成為農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長的最主要的產(chǎn)業(yè)，促進了土地效益提高和農(nóng)民增收。過去在旱垣地帶，種植小麥、玉米等農(nóng)作物，年畝收入為600元左右，實施土地流轉及土地整理發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)后，年畝收入最高達到兩三萬元，是過去的30至40倍，直接帶動了農(nóng)民增收。

二、運城市土地承包經(jīng)營權流轉的作用

1.有利于農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)民增收

土地流轉機制的建立，能夠加速農(nóng)業(yè)結構的調(diào)整和優(yōu)化，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，大大增加農(nóng)民收入。一方面，土地流出農(nóng)戶的租金收入明顯增加；另一方面，土地流入的農(nóng)戶通過規(guī)模經(jīng)營同樣增加了收入，促進了先進農(nóng)業(yè)技術、先進耕作設備、先進管理手段的大力推廣和使用,加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐。“農(nóng)戶連片專業(yè)規(guī)模經(jīng)營”的經(jīng)營模式在今后較長的一段時期將會是一種有效的選擇。這種經(jīng)營模式，強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)?；?，在家庭承包經(jīng)營上的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，土地承包經(jīng)營權流轉是實現(xiàn)這種經(jīng)營模式的關鍵環(huán)節(jié)。河津市和平農(nóng)場投資5000萬余元,承包集體土地兩萬余畝,建成了6000畝有機蘆筍示范園、5000畝優(yōu)質(zhì)紅棗示范園、1萬畝糧棉種植園和500畝魚塘示范園,成為山西省最大的以發(fā)展標準化、現(xiàn)代化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)為主導的新型農(nóng)業(yè)企業(yè)。目前,畝均產(chǎn)值1200元,畝均純收入700余元,到盛產(chǎn)期畝均產(chǎn)值7000元至8000元,畝均純收入超過4000元。

2.有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

土地流轉帶來的設施農(nóng)業(yè)熱讓越來越多的農(nóng)民意識到技術直接連著效益，各種農(nóng)民技術培訓變得相當熱門，科學種田成了當?shù)剞r(nóng)民的時尚。運城已經(jīng)被確定為全省三個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)之一，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)將有力地推動運城50萬畝無公害蔬菜產(chǎn)業(yè)帶、150萬畝優(yōu)質(zhì)蘋果產(chǎn)業(yè)帶和340萬畝優(yōu)質(zhì)麥棉產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展。

3.有利于土地充分利用

通過土地流轉，把零星的土地承包經(jīng)營權從千家萬戶農(nóng)民手中集中連片，按效率原則重新安排使用土地，進行適度規(guī)模經(jīng)營，有利于改善人力資本的配置效率，促進土地、資金、技術、勞動等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，有利于農(nóng)民間的分工與專業(yè)化，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專業(yè)化分工，規(guī)?；a(chǎn)，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，企業(yè)化管理”的發(fā)展道路，實現(xiàn)土地資源的充分利用。

4.有利于農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉移

土地流轉機制的建立，改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”兼業(yè)化狀態(tài)。解除了土地對這些農(nóng)民的束縛，促進了農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移、向城鎮(zhèn)集聚，推動了城市化、農(nóng)村現(xiàn)代化進程。新絳縣有1.14萬名流轉了土地的農(nóng)民從事包裝加工、物流配送、生產(chǎn)生活服務等經(jīng)營活動,既滿足了城鄉(xiāng)群眾生產(chǎn)、生活的需要,又大大提高了自身的經(jīng)濟收入,更為重要的是促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、目前運城市土地承包經(jīng)營權流轉中的問題

土地流轉是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。它有效地促進了農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動了土地適度規(guī)模經(jīng)營，拓寬了農(nóng)民增收渠道，但實踐中也存在一些不容忽視的問題。

1.土地流轉的操作程序不夠規(guī)范

運城市規(guī)范的土地流轉機制還沒有建立，在完備流轉手續(xù)、規(guī)范流轉程序方面存在不少問題。只有個別縣在農(nóng)戶承包經(jīng)營權流轉中簽訂了土地流轉書面合同，并有很少一部分經(jīng)過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站鑒證。不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，私下進行自發(fā)性的流轉，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉合同來規(guī)范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。據(jù)統(tǒng)計，運城市新絳縣流轉土地中，簽訂書面流轉合同的只有20%，而且合同存在很多不規(guī)范的地方，如流轉合同標底不明、沒有流轉期限、權利義務關系不明確、沒有約定流轉收益及補償辦法，這些都是將來產(chǎn)生土地承包糾紛的根源。

2.土地流轉的中介組織不夠健全

大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢。流轉市場發(fā)育不良、中介組織匱乏、信息不靈，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。由于缺乏農(nóng)地評估機構、土地保險公司等中介服務組織，承包土地的經(jīng)營權交易的服務工作主要由村集體代勞，村集體既當“裁判員”又當“運動員”，中介機構失去了應有的效率和媒介功能，村集體組織覆蓋面窄，往往“有買找不到賣，有賣找不到買”。

3.農(nóng)村社會保障體系急待完善

目前，農(nóng)村土地流轉糾紛呈現(xiàn)群發(fā)性、復雜性、緊迫性的特點，化解難度比較大?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實施后，農(nóng)戶對政策不熟悉，對農(nóng)村土地流轉放任自流，流轉行為無人監(jiān)管。一方面，一些舉家外出戶為了不讓農(nóng)田拋荒，隨意把承包田轉讓出去，從而留下了許多弊病和隱患，成為農(nóng)村不穩(wěn)定的因素。另一方面，農(nóng)民覺得沒地了心里就沒了底，沒有了保障，致使許多外出務工的農(nóng)民，寧可讓土地粗放經(jīng)營甚至撂荒，也不愿流轉給他人耕種。

4.農(nóng)民外出從業(yè)組織化程度低

運城市農(nóng)民外出從業(yè)主要是以自行外出和親友介紹為主，占全部外出從業(yè)人數(shù)的92.1%，經(jīng)政府組織、市場中介等方式出去的僅占6.9%，在流動方式上存在很大程度的盲目性。一些地方政府由于在觀念認識上不到位，認為勞務輸出是富民不富縣的事，往往只注重宣傳資金回歸的效應，而對以勞務輸出為主、尋求就業(yè)門路的農(nóng)民卻很少給予主動有效的服務，更沒有把組織農(nóng)民勞務輸出納入政府的重要職能。

5.農(nóng)戶地塊小而且分散,流轉規(guī)模難以擴大

家庭經(jīng)營承包時，為了公平，把同一等級的地塊按照總戶數(shù)進行了等分，使得所有農(nóng)戶地塊小而且分散，有的就是分到一、二條壟，這樣就影響了轉入農(nóng)戶擴大規(guī)模經(jīng)營的積極性。如果轉出土地的農(nóng)戶和轉入土地的農(nóng)戶將他們的土地連在一起的話，流轉就特別容易。

四、對目前運城市土地承包經(jīng)營權流轉的建議

1.基層政府把為土地流轉服務納入重要職能

一是加強對農(nóng)村土地流轉情況的調(diào)查研究，掌握農(nóng)村土地流轉動態(tài)，把握農(nóng)村土地承包關系的實際狀況和發(fā)展趨勢。二是指導農(nóng)村土地流轉合同的訂立。對已形成穩(wěn)定流轉關系的，要督促流轉雙方訂立流轉合同。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門要建立并管理好農(nóng)村土地流轉的檔案。四是及時調(diào)節(jié)處理土地流轉的糾紛。

2.加強管理，規(guī)范流轉秩序

(1)加強土地轉出方的管理

首先，加強農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉管理。農(nóng)戶自愿將承包土地以轉包、轉讓、互換、入股、出租等形式流轉，應簽訂書面流轉協(xié)議，并報所屬村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村土地承包合同管理機關備案。流轉土地的稅費繳納方式要在流轉協(xié)議上予以明確。其次，規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)村行政組織參與土地流轉的行為。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)村行政組織不得以任何名義強迫農(nóng)戶流轉土地，也不得阻撓農(nóng)戶自愿合理地流轉其土地經(jīng)營承包權。第三，農(nóng)戶也可以委托中介組織進行土地流轉。委托流轉要簽訂委托流轉協(xié)議，并報本集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包合同管理機關備案。

(2)加強土地轉入方的管理

首先，農(nóng)村土地流轉期限不得超過農(nóng)戶家庭承包土地的剩余承包期。流轉期滿后，經(jīng)雙方協(xié)商，可續(xù)簽土地流轉協(xié)議。為防止土地投機行為，已流轉的農(nóng)村土地，受讓方不得進行再流轉。其次，指導監(jiān)督工商企業(yè)選擇適當方式開發(fā)農(nóng)業(yè)。但工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)要注意不得侵害農(nóng)民利益，要有利于保護和鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度。政府應鼓勵他們采取公司加農(nóng)戶、訂單農(nóng)業(yè)等方式，帶動農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。第三，應允許有條件的地方探索組織土地股份合作社。農(nóng)戶間以土地使用權為股權，本著自愿、互利的原則，發(fā)展土地股份合作制，這是新時期穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包關系，發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟，克服農(nóng)業(yè)家庭小生產(chǎn)與大市場矛盾的一種有效形式，應密切關注并積極加以引導。

3.積極為土地流轉創(chuàng)造條件

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉取決于農(nóng)村經(jīng)濟，特別是二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方方面面，不能只靠農(nóng)民群眾自發(fā)地進行，各級政府和有關部門要在堅持農(nóng)民自愿的前提下，采取有效措施，積極進行推動。一是把剩余勞動力的組織轉移和培訓工作納入政府重要職能。加快對剩余勞動力的組織轉移和培訓，建立勞動用工發(fā)布制度。二是加快農(nóng)村經(jīng)營制度和組織制度的創(chuàng)新，引導和扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織建設，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。三是大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民流轉土地后創(chuàng)造足夠的就業(yè)空間。四是逐步完善流轉土地市場中介組織和農(nóng)村社會保障機制。在全市加快實施農(nóng)村社會保障體系，把長期以來農(nóng)民主要依靠土地作為唯一社會保障的現(xiàn)象逐步轉移到依靠基金式的社會保險和保障上來，進一步加快建立和完善以失地農(nóng)民為重點的農(nóng)村社會保障體系，探索建立農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助機制；深入推進農(nóng)村合作醫(yī)療和最低生活保障制度，逐步弱化土地對農(nóng)民的保障為轉出土地的農(nóng)民解除后顧之憂；同時加快戶籍制度改革步伐，解決好進城務工農(nóng)民的醫(yī)療、教育、社保等切身利益問題，徹底消除農(nóng)民土地流轉的后顧之憂。通過這些綜合措施，使農(nóng)民愿意走出去，而且能夠走出去，進而為土地流轉創(chuàng)造良好的條件。

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［2］王西玉.新形勢下農(nóng)民同土地關系的再認識［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟,2003，（10）.

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1673-0046（2010）9-0001-03