安琪

空間規(guī)劃是特區(qū)擴容的突破口

安琪

在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立30周年之際，國務院批復同意將深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍擴大到深圳全市，將寶安、龍崗兩區(qū)納入特區(qū)范圍，特區(qū)面積比原來擴大了五倍。國務院的批復要求做好特區(qū)范圍擴大后的統(tǒng)籌規(guī)劃工作，要按照走集約化、內涵式發(fā)展道路的要求，進一步做好特區(qū)城市管理、產(chǎn)業(yè)布局、土地利用和城市規(guī)劃等工作，加強環(huán)境保護和生態(tài)建設、推動深港合作和珠三角地區(qū)一體化發(fā)展，更好地發(fā)揮深圳經(jīng)濟特區(qū)在新時期對全國深化改革開放、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、構建社會主義和諧社會的示范和帶動作用。

特區(qū)范圍擴大是深圳城市規(guī)劃工作所面對的新課題。在有限的土地資源上盡快解決特區(qū)內外發(fā)展不平衡、特區(qū)發(fā)展空間局限的歷史問題，深圳市已有的空間規(guī)劃優(yōu)勢無疑是解開難題的突破口?？臻g規(guī)劃是指涉及地域空間合理布局和開發(fā)利用的規(guī)劃。它是一種自下而上的規(guī)劃，可以實現(xiàn)規(guī)劃的實時目標、戰(zhàn)略調整?？臻g規(guī)劃尋求的不僅僅是土地效益的最大化，而且也是社會效益的最大化。換言之，它著眼于把我們所熟悉的各種規(guī)劃形式統(tǒng)合成為一種整合的、協(xié)調的和戰(zhàn)略性的公共管理體系，籍此來探索政府規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調、“多規(guī)合一”的可行性和有效途徑。深圳有條件利用現(xiàn)有的規(guī)劃優(yōu)勢，成為空間規(guī)劃的先行者和開拓者。

一、特區(qū)擴容的良好基礎

我國長期存在城鄉(xiāng)分割的二元結構，規(guī)劃工作也“城鄉(xiāng)分治”，城市更顯重要。城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，銜接不夠。

深圳僅用了30年時間就從一個邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展為一個城市功能初步完備、經(jīng)濟繁榮發(fā)達、結構優(yōu)化合理、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、綜合實力位居全國前列的大城市。她以快速城市化打破了原有的城鄉(xiāng)二元結構，進入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃時代的這個過程先于內地許多城市。

在2004年深圳啟動“轉地”之前，深圳市的土地制度與全國一樣，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。2005年，深圳市已基本完成相應的“轉地補償”，正式實施了《深圳市土地儲備管理辦法》，寶安、龍崗兩區(qū)的農(nóng)村土地已統(tǒng)一納入國有土地儲備。深圳獨特而不可復制的“農(nóng)地國有化”試驗，解決了“城鄉(xiāng)分割，同地不同權”的困局，可以說，深圳是全國最早完全“城市化”的城市。

“深圳轉地”成為中國現(xiàn)有土地制度和法律框架下名副其實的“特例”。由于這一特例，深圳在打開特區(qū)發(fā)展空間局限方面，具有了得天獨厚的優(yōu)越性。

在這之后，深圳市為了保障城市基本生態(tài)安全，維護生態(tài)系統(tǒng)的科學性、完整性和連續(xù)性，防止城市建設無序蔓延，公開展示了基本生態(tài)控制線劃定方案。作為國內規(guī)劃界又一次創(chuàng)新的“基本生態(tài)控制線劃定方案”，為特區(qū)的擴容提供了生態(tài)安全保障。

30年經(jīng)驗積累使深圳在空間規(guī)劃方面具有兩大優(yōu)勢：一是以快速城市化打破了原有的城鄉(xiāng)二元結構，進入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃時代；二是基本完成“轉地補償”，正式實施了《深圳市土地儲備管理辦法》，寶安、龍崗兩區(qū)的農(nóng)村土地已統(tǒng)一納入國有土地儲備。這樣一來，特區(qū)擴容在形態(tài)上和資源上的差異已得到提前整合，許多利益矛盾被提前化解。但是，城中村和城區(qū)結合部空間開發(fā)無序及資源環(huán)境承載能力有限仍然是解決特區(qū)內外發(fā)展不平衡的“瓶頸”。

二、空間規(guī)劃有助于深圳擴容新一輪跨越

特區(qū)擴容后的當務之急是：加強規(guī)劃引導，加大投入，強力改善城市公共服務體系，加速完成新特區(qū)的城市更新與基礎設施建設；根據(jù)各區(qū)承擔的角色進行產(chǎn)業(yè)分工布局和產(chǎn)業(yè)結構調整，讓深圳產(chǎn)業(yè)分工向專業(yè)化、高端化發(fā)展；通過擴容促進新特區(qū)土地資源的合理布局與有效利用，提高住房供應規(guī)模和提升特區(qū)住房品質，轉移和緩解老百姓住房壓力，促進全市房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，盡快實現(xiàn)“同城同價”，減輕生活成本，讓全體市民能夠早日融入大特區(qū)一體化的幸福生活。

政府進行宏觀調控的重要手段包括市場經(jīng)濟、體制調整和行政管理。深圳恰好有“農(nóng)村城市化”、“農(nóng)地國有化”和“生態(tài)控制線”等優(yōu)勢為試驗基礎，建議擴容后從空間層次、規(guī)劃內容和行政管理三個方面去理順國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間的關系，通過對空間資源合理配置與有效利用的控制和指導來實現(xiàn)對城市發(fā)展空間的統(tǒng)籌與調控，解決擴容所面臨的當務之急。

現(xiàn)在縱橫交錯全面覆蓋著深圳的規(guī)劃除城鄉(xiāng)規(guī)劃外，具有空間戰(zhàn)略屬性的規(guī)劃還有由發(fā)展與改革委員會主導編制的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、由國土資源部主導編制的土地利用總體規(guī)劃以及各行業(yè)主管部門的專項規(guī)劃等等許多規(guī)劃。這些規(guī)劃的目標和意圖雖然隨著特區(qū)的擴容正在趨于協(xié)調一致，但仍存在相當多的矛盾與沖突。根據(jù)統(tǒng)計，在國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中提出的項目，其規(guī)劃建設實施率遠遠高于未納入經(jīng)濟社會五年發(fā)展規(guī)劃項目的建設實施率。由政府部門把涉及多個領域的多種規(guī)劃從社會、經(jīng)濟、土地利用等角度，以近期正在編制的《近期建設規(guī)劃》為切入點進行全方位統(tǒng)一協(xié)調，從而實現(xiàn)城市經(jīng)營的效益最大化，先行探索統(tǒng)一的綜合性空間規(guī)劃體系——這應該是深圳特區(qū)擴容后的突破口。

三、深圳擴容后先行探索空間規(guī)劃的幾點建議

深圳市第五次黨代會確定了深圳發(fā)展的戰(zhàn)略目標：“今后5年，將是在過去30年的基礎上，為實現(xiàn)未來發(fā)展藍圖破難題、拓空間、增后勁的5年。面對“特區(qū)內外發(fā)展不協(xié)調問題依然突出，城市整體現(xiàn)代化建設和實現(xiàn)全面協(xié)調發(fā)展任務繁重”的新形勢，特區(qū)擴容后要做好特區(qū)范圍擴大后的統(tǒng)籌規(guī)劃工作，走集約化、內涵式發(fā)展道路，加強環(huán)境保護和生態(tài)建設，學習各方面的經(jīng)驗，爭取社會公共利益的最大化，把發(fā)展的出發(fā)點和落腳點真正體現(xiàn)在富民、惠民上，把深圳建設成為民生幸福城市。

上世紀80年代，英國提倡以整個歐洲為框架，從社會、經(jīng)濟、土地利用等角度，進行自國家至社區(qū)的全方位統(tǒng)一規(guī)劃，因此提出了“空間規(guī)劃”這個概念。他們不再拘泥于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)限制，更加強調通過各層面的規(guī)劃手段實現(xiàn)經(jīng)濟與土地的平衡。通過實踐，人們看到，空間規(guī)劃“是一種恢復空間秩序,保證形成使人滿意的美的環(huán)境和通過技術的措施創(chuàng)造新的價值的實用藝術?！笨茖W的空間規(guī)劃可以彌補市場失靈，有效配置公共資源，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展；可以約束市場主體的空間開發(fā)活動，有效避免區(qū)域空間的無序開發(fā)、錯誤開發(fā)和低水平開發(fā)；可以規(guī)范政府行為，成為政府履行職責的重要依據(jù)，促進科學行政、民主行政和依法行政。

在我國的規(guī)劃領域里，空間規(guī)劃總體上還是一個相對薄弱的規(guī)劃領域。由于各類管理主體、編制單位、規(guī)劃方法、編制時限的不同，往往各類規(guī)劃之間各唱各的調、各走各的路。在管理上也是各自為政，互不相讓，致使“調整”成為規(guī)劃實施的常態(tài)，“拆遷”成為開發(fā)建設的常態(tài)。這樣的空間規(guī)劃就起不到整合區(qū)域資源、優(yōu)化空間布局、提高土地資源利用效率的作用。為此，筆者建議：

一是盡快就擴容后各個區(qū)域的規(guī)劃功能定位、資源優(yōu)勢和原有規(guī)劃實施情況進行調查研究、厘清現(xiàn)狀。展開有計劃、有針對性的公共咨詢。近年來，“公眾參與”體制在深圳已日趨成熟。因為我們的土地資源有限，有些沒有獲得土地使用權的中小型企業(yè)在政府規(guī)劃調研時習慣性地以“土地資源不足限制了發(fā)展”提出“要地”的意見；此時，聽取一些已經(jīng)取得土地使用權的企業(yè)，他們對于產(chǎn)業(yè)升級、土地充分利用的想法可能對深圳的擴容轉型更具有參考價值。在融合新舊特區(qū)的觀念碰撞和協(xié)調各方利益上有針對性地聽取“公眾意見”可以為擴容后的深圳先行探索統(tǒng)一的綜合性空間規(guī)劃體系起到保障作用。

二是在充分調查研究、集思廣益的基礎上利用原有的生態(tài)控制線科學地將擴容后的特區(qū)國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。盡量減少功能重復、資源浪費和一窩蜂上項目的非科學發(fā)展行為。讓深圳在重新煥發(fā)特區(qū)“拓荒?！奔で楹湍懫堑耐瑫r，兼有改革創(chuàng)新、科學發(fā)展的智慧。

三是創(chuàng)新思維，對明顯束縛擴容后深圳經(jīng)濟體制發(fā)展和城市發(fā)展的部分進行改革，考慮制定深圳空間規(guī)劃指引，將綜合性空間規(guī)劃轉化為政府的公共政策，從而優(yōu)化土地開發(fā)管理模式和區(qū)域空間結構，增加GDP單位產(chǎn)出，降低單位GDP能源消耗、提高或制定污染物排放總量等約束性指標，促進深圳經(jīng)濟社會轉型，圓滿完成未來五年的“華麗轉身”。

（作者單位：深圳市規(guī)劃和國土資源委員會第一直屬管理局）