龍崗區(qū)委黨校課題組

深莞惠（坪新清）產業(yè)合作示范區(qū)規(guī)劃研究

龍崗區(qū)委黨校課題組

深圳市龍崗區(qū)坪地街道、惠州市惠陽區(qū)新圩鎮(zhèn)和東莞市清溪鎮(zhèn)三地山水相連，是三市接壤的唯一地區(qū)，是深莞惠經濟圈三方都可參與、全方位深度合作的唯一地區(qū)。《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）的頒布實施和深莞惠合作的深入推進，使該區(qū)域的深度合作意義凸顯。

一、坪地、新圩、清溪的基本情況

坪地街道、新圩鎮(zhèn)、清溪鎮(zhèn)三地是深莞惠三市的地理幾何中心。（見下圖）

三地的轄區(qū)面積、管理人口、地區(qū)生產總值、稅收總額等情況見下表。

二、規(guī)劃范圍

深莞惠（坪新清）產業(yè)合作示范區(qū)東至深惠路（坪地六聯(lián)——新圩東風段），南至北通道（坪西——深惠路段），西至清溪鎮(zhèn)鐵場村、新圩鎮(zhèn)南坑村西沿、坪地街道高橋社區(qū)西沿，北至新圩鎮(zhèn)紅田村、約場村、東風村。

具體包括“一園六村”：坪地高橋工業(yè)園區(qū)域（12平方公里），新圩南坑村（15平方公里）、紅衛(wèi)村（12平方公里）、紅田村（26平方公里）、約場村（5.2平方公里）、東風村（18.6平方公里），清溪鐵場村（7.3平方公里）。

規(guī)劃土地面積96.1平方公里，其中規(guī)劃建設用地55平方公里（坪地10平方公里，新圩40平方公里，清溪5平方公里）。

三、必要性和可行性

（一）必要性

1.落實《規(guī)劃綱要》、探索區(qū)域深度合作新模式的迫切選擇。

《規(guī)劃綱要》已實施一周年，但區(qū)域的深度合作仍處于探索階段，尚未取得突破性進展。落實《規(guī)劃綱要》，迫切需要一個創(chuàng)新區(qū)域深度合作機制的實體項目作為載體。建設產業(yè)合作示范區(qū)，擔當先行先試的排頭兵，正好適應了當前形勢需要。坪新清三地深度合作條件得天獨厚，應率先打破區(qū)域分割狀態(tài)，突破行政、土地、稅收、財政、社會管理等制約，盡快啟動產業(yè)合作示范區(qū)規(guī)劃建設，率先探索既能均衡各方利益、又利于一體化發(fā)展的區(qū)域深度合作新模式。

2.龍崗破解產業(yè)發(fā)展空間緊約束難題的必然選擇。

坪山新區(qū)的分設使龍崗區(qū)的土地資源優(yōu)勢弱化。龍崗區(qū)現(xiàn)有儲備建設用地42.45平方公里，其中真正可作產業(yè)用途的僅21平方公里，并且成片地少、能直接開發(fā)建設的凈地少，且產業(yè)用地拆遷成本高，如高橋工業(yè)園需征用緊鄰的白石塘等社區(qū)1平方公里，據規(guī)劃院估算，僅拆遷費就高達十多億。向區(qū)域合作要發(fā)展空間，拓展土地增量，是龍崗可持續(xù)發(fā)展的必然之路，也是龍崗產業(yè)發(fā)展的當務之急。

通過建設產業(yè)合作示范區(qū)，龍崗可增加高質量連片建設用地，解決困擾龍崗的空間資源不足、土地整備拆遷成本過高、產業(yè)基地狹小三大難題。龍崗中心城將擴展最便捷的服務腹地，還將帶動提升坪地街道城市化水平。龍崗區(qū)經濟發(fā)展水平會有質的飛躍，財稅來源有新的增長極。據推算，10年后產業(yè)合作示范區(qū)生產總值至少可達1500億元，稅收150億元。即使是股份分成，龍崗區(qū)獲得的經濟效益也十分可觀，將產生“再造一個龍崗”的經濟效益。

3.新圩提升工業(yè)化水平、清溪提升城市化檔次的現(xiàn)實選擇。

通過區(qū)域合作，新圩的空間資源優(yōu)勢可以轉化為競爭優(yōu)勢，解決困擾新圩發(fā)展的資金技術人才不足、工業(yè)化推進不快、城市化檔次偏低三大難題，“借船出海”，獲得較為豐厚的經濟回報。清溪的生態(tài)優(yōu)勢能夠得到最佳釋放，促進產業(yè)轉型升級，提升城市化檔次。

（二）可行性

1.天時：《規(guī)劃綱要》提供了良好的政策空間，省市領導強調了推進一體化的合作要求。

《規(guī)劃綱要》指出，打破行政體制障礙，創(chuàng)新合作機制，建立有關城市之間的多層次合作機制，推進珠江三角洲區(qū)域經濟一體化。5月26日，中央政治局委員、省委書記汪洋在落實《規(guī)劃綱要》工作會議上強調，要加強省一級的宏觀指導和協(xié)調,探索建立有利于促進一體化發(fā)展的體制機制,協(xié)調好合作各方利益,促進一體化順利推進。省長黃華華要求，努力推動珠三角地區(qū)從“城市經濟”向“區(qū)域經濟”發(fā)展、從城市“單打獨斗”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉變。市委書記王榮在深圳市第五次黨代會上提出，規(guī)劃建設深莞惠“城際高新技術產業(yè)帶”，探索共建產業(yè)園區(qū)新模式。對區(qū)域深度合作提出了明確要求。

2.地利：地理位置得天獨厚，區(qū)域交通完善便捷。

坪新清區(qū)域是三市接壤的唯一地區(qū)，是深莞惠經濟圈三方都可參與、全方位深度合作的唯一地區(qū)。合作園區(qū)距龍崗中心城僅5公里，可充分分享龍崗建城17年形成的完備服務功能，投資環(huán)境因之得到明顯優(yōu)化，區(qū)域競爭力因之得到顯著增強。該區(qū)域位于深莞惠半小時交通圈內，外部交通網絡較為完善。已建有惠鹽高速、深惠路、358省道、北通道，在建和規(guī)劃建設深博高速、深圳外環(huán)高速路、深圳地鐵3號和12號線，形成便捷的大循環(huán)交通網絡。

3.人和：人文相近奠定合作基礎，優(yōu)勢互補增強合作意愿。

坪新清歷史上同屬惠陽地區(qū)，均有深厚的客家文化底蘊和相近的風土人情，溝通交流源遠流長，區(qū)域合作有著天然的人文基礎。發(fā)展的差異又形成了三地的互補優(yōu)勢。龍崗資金、人才、品牌、管理優(yōu)勢明顯，但產業(yè)發(fā)展面臨空間緊約束困境。緊鄰坪地的新圩發(fā)展程度不高，土地成本較低，可提供40平方公里的建設用地。清溪生態(tài)、產業(yè)優(yōu)勢明顯，山水資源豐富，環(huán)境良好，是國內最大的電腦制造基地之一。優(yōu)勢互補又使得現(xiàn)今的區(qū)域深度合作有了現(xiàn)實基礎。調研中了解到，三地的市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）領導對區(qū)域合作都非常重視，合作意愿非常強烈。

四、基本構想

（一）戰(zhàn)略定位

1.深莞惠深度合作先行區(qū)

利用深莞惠接壤唯一地區(qū)的地理優(yōu)勢，率先探索城市邊緣接壤地區(qū)深度合作的新模式。以提高城市化質量和土地利用效率為目標，突破行政、土地、稅收、財政、社會管理等制約，通過政府直接主導、市場化運營，優(yōu)勢互補、資源互用、產業(yè)互動、利益共享，實現(xiàn)城際之間協(xié)調發(fā)展。

2.低碳新興產業(yè)聚集區(qū)

按照低碳經濟原則，實施大項目帶動戰(zhàn)略、集群發(fā)展戰(zhàn)略，突出物聯(lián)網、新能源、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高科技產業(yè)，成為深莞惠城際高新技術產業(yè)帶上的新興產業(yè)聚集基地。通過戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展和前沿技術創(chuàng)新，破解價值鏈低端循環(huán)鎖定，提升龍崗參與國際產業(yè)分工的主控力，創(chuàng)造新的經濟增長點、新的就業(yè)崗位和新的產業(yè)發(fā)展模式，引領龍崗新一輪經濟增長與騰飛。

3.高科技產業(yè)服務創(chuàng)新中心

利用優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、舒適的生活條件、較為完善的新興產業(yè)鏈，匯集境內外創(chuàng)新要素，營造出一個適合高端人才集聚、科技型企業(yè)入駐和風險資本關注的活力區(qū)。著力引進檢測、鑒定、認證等產業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，形成服務深莞惠、輻射全國的服務創(chuàng)新平臺。與龍崗中心城聯(lián)合引進一所境外著名理工科大學，實體辦學，打造城市發(fā)展、產業(yè)創(chuàng)新的“發(fā)動機”。

（二）發(fā)展目標

1.總體目標

從2010年到2020年10年時間，建設以戰(zhàn)略性新興產業(yè)為主導、生態(tài)為基礎、區(qū)域合作為特色的產業(yè)生態(tài)之城。攜手龍崗中心城，打造深莞惠城際高新技術產業(yè)帶上的“雙子城”，成為服務深莞惠、輻射粵東乃至海峽西岸經濟區(qū)的區(qū)域中心。

2.階段目標

第一階段（2010到2012年）：規(guī)劃建設。深莞惠三市協(xié)商確定產業(yè)合作示范區(qū)運作模式，成立開發(fā)建設領導小組、協(xié)調委員會、管理委員會、投資開發(fā)公司等機構和部門。編制總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。三地各自負責本行政區(qū)域內的土地整備。

第二階段（2013到2015年）：初具規(guī)模。通過基礎設施網絡的建設和產業(yè)發(fā)展配套環(huán)境的完善，基本形成合作園區(qū)總體框架。創(chuàng)智中心區(qū)、高端制造區(qū)、生態(tài)景觀區(qū)、生活配套區(qū)等四大功能區(qū)基本建成。引進一批擁有自主知識產權和競爭優(yōu)勢高科技企業(yè)。保護中開發(fā)利用山水資源，建成園區(qū)綠道網和旅游休閑設施。充分利用龍崗中心城綜合服務功能，錯位規(guī)劃建設相關配套設施。規(guī)劃人口10萬人，建設用地規(guī)模15平方公里，地區(qū)生產總值達500億元。

第三階段（2016到2020年）：功能完善。四大功能區(qū)全面建成，創(chuàng)新要素匯集活躍，產業(yè)聚集效應明顯，區(qū)域交通網絡完備，公共基礎設施體系完善，一座產業(yè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、城市功能健全、居民生活幸福的現(xiàn)代化產業(yè)合作新城基本建成。規(guī)劃人口20萬人左右，建設用地規(guī)模達30平方公里，地區(qū)生產總值達1500億元，稅收150億元。

（三）空間布局

按照散點式、原生態(tài)、跨區(qū)域的原則，規(guī)劃形成“一心、一谷、一帶、一網”的空間結構。

一心：規(guī)劃高橋工業(yè)園及周邊黃竹坑水庫、白石塘水庫、長坑水庫、屯梓水庫等區(qū)域為合作園區(qū)核心，可用土地面積10平方公里。主要突出總部經濟、生產研發(fā)、商務辦公、教育培訓、綜合服務等功能。

一谷：規(guī)劃高橋工業(yè)園以北沿948鄉(xiāng)道至紅衛(wèi)村為新興產業(yè)谷，包括南坑村、紅衛(wèi)村，可用土地面積約17平方公里。

一帶：規(guī)劃高橋工業(yè)園以東、至深惠路往北、S358往西至鐵場村為高科技產業(yè)帶，包括東風村、約場村、紅田村、鐵場村，可用土地面積約28平方公里。

一網：依托整合現(xiàn)有山水資源，充分利用既有道路基礎，修建園區(qū)綠道網。以人行道、自行車道為主線，突出山水體驗、健身休閑功能。

（四）功能分區(qū)

合作園區(qū)規(guī)劃為四大功能區(qū)：創(chuàng)智中心區(qū)、高端制造區(qū)、生態(tài)景觀區(qū)、生活配套區(qū)。

創(chuàng)智中心區(qū)：以高橋工業(yè)園為主，發(fā)展功能型總部經濟、公共技術平臺、研發(fā)設計、創(chuàng)業(yè)服務、教育科研等。

高端制造區(qū)：以“一谷”、“一帶”為載體，重點布局電子信息、新能源、生物醫(yī)藥、物聯(lián)網等新興產業(yè)和高科技產業(yè)高端制造環(huán)節(jié)。

生態(tài)景觀區(qū)：利用山水資源，規(guī)劃生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)開發(fā)區(qū)，形成靚麗的生態(tài)景觀，打造生態(tài)旅游休閑基地。

生活配套區(qū)：以核心區(qū)為重點，建設服務設施齊全、便利居住、生活、交往的公共生活配套中心。在“一谷”、“一帶”，建設5個公共生活配套分中心。改造提升坪地圩鎮(zhèn)、約場、東風等地的建成區(qū)，滿足部分低中收入人群的居住生活等需要。利用龍崗中心城健全的服務配套，滿足部分中高收入人群居住生活等需要。

（五）產業(yè)規(guī)劃

產業(yè)規(guī)劃按照產業(yè)鏈條分別向“點”、“線”、“面”聚集。相同的產業(yè)相對往“點”上聚集，相近的產業(yè)相對聚集到“線”上，最終形成相關產業(yè)在空間上的聚集“面”。

1.物聯(lián)網產業(yè)

中國物聯(lián)網產業(yè)的整體產值，預計到2015年將超過1萬億元、2020年將超過5萬億元。坪新清產業(yè)園區(qū)發(fā)展物聯(lián)網產業(yè)具有生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，資金、土地、技術資源充足，周邊地區(qū)物聯(lián)網產業(yè)資源豐富等獨特優(yōu)勢，著力培育和發(fā)展物聯(lián)網上下游及相關產業(yè)，形成設備制造、網絡運營、產業(yè)化應用完整的產業(yè)鏈，3-5年內把物聯(lián)網產業(yè)打造成園區(qū)的支柱產業(yè)，成為華南地區(qū)物聯(lián)網示范園區(qū)。

2.以比亞迪為核心的新能源電動汽車制造產業(yè)

利用比亞迪在電動車領域、全球二次電池產業(yè)方面的先進技術，開發(fā)電動車、儲能電站、太陽能電站等綠色科研項目。

3.以CRO為重點的生物醫(yī)藥產業(yè)

引進具有豐富醫(yī)藥行業(yè)經驗和信息資源優(yōu)勢的專業(yè)性咨詢服務公司（CRO），提供專業(yè)的臨床研究服務，建立研發(fā)外包的基礎基地。

4.以檢測、鑒定、認證等高端環(huán)節(jié)為核心的電子信息產業(yè)

深莞惠三市電子信息業(yè)年產值1萬億元以上。利用園區(qū)緊鄰產業(yè)基地、具有較大發(fā)展空間等優(yōu)勢條件，引進檢測、鑒定、認證等產業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，把園區(qū)建設成為技術創(chuàng)新和科技成果轉化的信息產業(yè)服務基地。

5.其他高新技術產業(yè)。

（六）生態(tài)規(guī)劃

把園區(qū)打造成生態(tài)城，使技術與自然充分融合，人的創(chuàng)造力和生產力得到最大限度發(fā)揮，居民的身心健康和環(huán)境質量得到最大限度保護。為確?！吧鷳B(tài)城”田園式綠色生活，規(guī)劃獨特的“社會—經濟—自然”復合運行體系，包括能源、人居環(huán)境、交通、信息、產業(yè)等，形成生態(tài)園區(qū)、生態(tài)社區(qū)、生態(tài)人文三者聯(lián)動的生態(tài)城區(qū)。

1.生態(tài)園區(qū)

突出區(qū)域特色，做好山水文章，聯(lián)水、親山、低碳、綠色。把本區(qū)域7座人工湖用渠道相連，治理成為一個整體循環(huán)、自主凈化的優(yōu)質生態(tài)資源加以利用。湖邊直徑250米內全部用于建設休閑公園。所有的山坡保持原生態(tài)，25度坡上的山地全部辟為郊野公園。以網絡狀的生態(tài)山、水體系形成區(qū)域生態(tài)骨架，生態(tài)走廊、濱水綠帶、公共綠地等綠色空間與居住、工作區(qū)域相互滲透、彼此共生，形成充滿生機與趣味的宜居宜業(yè)環(huán)境。

2.生態(tài)社區(qū)

對生態(tài)資源進行保育性開發(fā)，開發(fā)郊野公園、清林綠景等生態(tài)項目。產業(yè)結構遵循生態(tài)產業(yè)原理演進，廢水、垃圾能夠循環(huán)利用，低碳生活成為居民的普遍理念，居民出行采用清潔能源的交通工具，建筑實現(xiàn)低碳排放。到2015年，建成區(qū)綠化覆蓋率65%，人均公共綠地面積15平方米。

3.生態(tài)人文

把生態(tài)人文的理念滲透在生態(tài)園區(qū)、生態(tài)社區(qū)的建設之中，在生態(tài)、休閑、文化之間找到平衡點。挖掘本地歷史人文資源、營造生態(tài)人文景觀、做出生態(tài)人文亮點，強化歷史人文、生態(tài)環(huán)境對園區(qū)的持久支持力，實現(xiàn)經濟運營“高效率”、社會步調“下慢棋”、基礎設施“近自然”，園區(qū)、社區(qū)“生態(tài)人文化”。

（七）基礎設施

1.道路交通設施

構建合作園區(qū)內環(huán)保型、生態(tài)型公共交通系統(tǒng)，路網呈“兩橫四縱”，完善與地鐵3號線、12號線等外部交通的接駁系統(tǒng)。

2.公共服務設施

充分利用龍崗中心城公共服務資源，在合作園區(qū)生活配套區(qū)規(guī)劃幼兒園、學校、社區(qū)醫(yī)院、文體娛樂等公共服務設施。

五、運作模式

跨區(qū)域合作建設產業(yè)園區(qū)是一種全新的嘗試，主導權確定、土地管理（土地出讓、土地經營、土地政策）、利益分配（GDP計算、稅收和收益分配）是三大難點，而省市特殊政策支持力度、參與方的誠意和長遠眼光、互利共贏機制是解決這些難點的關鍵。借鑒江蘇江陰—靖江工業(yè)園、中新蘇州工業(yè)園區(qū)、上海張江高科技園區(qū)等地的經驗，提出兩種運作模式，供決策參考。

（一）股份合作模式

工作機制：主導權以龍崗為主，新圩、清溪為輔。深莞惠三市成立合作開發(fā)協(xié)調小組，掛靠三市市長聯(lián)席會議。龍崗、惠陽、清溪成立合作開發(fā)協(xié)調委員會，作為合作開發(fā)的最高決策機構，協(xié)調解決重大問題。成立管理委員會，人員主要由龍崗區(qū)派出，三地要授予管委會一定的政府職能，承擔社會管理、公共服務等。龍崗、新圩、清溪按照協(xié)商比例出資成立股份開發(fā)公司，初期與管委會合署辦公。股份開發(fā)公司負責規(guī)劃、投資開發(fā)、土地經營、招商引資、經營管理等工作。股本作為基礎設施建設啟動經費，不足部分主要通過市場融資解決。

土地管理機制：遵循屬地原則，“多頭進入、一頭管理”。三地各自負責本區(qū)域的土地整備，按園區(qū)發(fā)展規(guī)劃分階段無償交由管委會（股份開發(fā)公司），進行開發(fā)建設。合作園區(qū)采取“多頭進入、一頭管理”模式，企業(yè)辦理用地、報建等手續(xù)，統(tǒng)一向管委會（股份開發(fā)公司）遞交材料，由管委會（股份開發(fā)公司）一個口子按照屬地原則辦理手續(xù)，三地相關部門給予“綠色通道”待遇。

利益共享機制：爭取省市支持，采取特殊政策。地區(qū)生產總值統(tǒng)計，可以借鑒江蘇江陰—靖江經濟開發(fā)區(qū)統(tǒng)計方式，合作園區(qū)創(chuàng)造的地區(qū)生產總值共同列入各自行政區(qū)域的經濟總量，在廣東省的GDP統(tǒng)計中剔除重復計算部分。

土地收益，原則上“生地變熟地”后出售所得收益的50%歸屬地政府，50%歸管委會（股份開發(fā)公司），用于合作園區(qū)滾動開發(fā)建設。稅收收入，按照三方投資股本比例分成。

（二）委托管理模式

工作機制：依據委托管理協(xié)議，龍崗獨自成立園區(qū)管委會（股份開發(fā)公司），全權負責托管園區(qū)總體發(fā)展定位、產業(yè)選擇、招商引資、土地管理、公共設施建設以及相應的社會管理。清溪鎮(zhèn)將鐵場村適合發(fā)展生態(tài)產業(yè)的5平方公里土地，托管給管委會（股份開發(fā)公司）。新圩鎮(zhèn)將南部五村中18平方公里凈地、完成舊改后的22平方公里凈地共40平方公里土地，托管給管委會（股份開發(fā)公司）開發(fā)建設。委托管理年限宜長不宜短，原則上應至少50年。

土地管理機制：土地所有權、辦理產權證遵循屬地原則。從委托管理協(xié)議生效之日起，土地使用權、出讓權歸屬管委會（股份開發(fā)公司）。新圩、清溪各自負責本區(qū)域的土地整備，按園區(qū)發(fā)展規(guī)劃分階段無償交由管委會（股份開發(fā)公司）進行開發(fā)建設。托管園區(qū)采取“多頭進入、一頭管理”模式。管委會（股份開發(fā)公司）按照屬地原則，統(tǒng)一為企業(yè)辦理用地、報建等手續(xù)，新圩、清溪相關部門給予“綠色通道”待遇。

利益共享機制：托管園區(qū)內土地由“生地變熟地”后，出售所得收益的50%歸屬地政府，50%歸管委會（股份開發(fā)公司），用于托管園區(qū)滾動開發(fā)建設。托管園區(qū)產生的稅收由土地提供方與龍崗方五五分成。托管園區(qū)創(chuàng)造的地區(qū)生產總值共同列入三地經濟總量，在廣東省的GDP統(tǒng)計中剔除重復計算部分。

六、三點建議

（一）加強與新圩、清溪的溝通聯(lián)絡，商討合作事宜，達成初步共識。

（二）爭取三市支持，把產業(yè)合作示范區(qū)的規(guī)劃建設納入深莞惠合作基本框架，并在深莞惠三市聯(lián)席會議上，將合作示范區(qū)建設提上議事日程。

（三）爭取省委省政府支持，將建設產業(yè)合作示范區(qū)上升為區(qū)域合作的省級戰(zhàn)略，批準啟動合作示范區(qū)，并給予特殊政策。

（課題組組長：楊剛勇；成員：曾旅天、陳鼎、諶毅兵、劉繼國、藺蔚青、趙一婷）