吳昇文

特區(qū)“稅”月

吳昇文

物換星移，彈指一揮間，深圳特區(qū)已經(jīng)整整三十年。伴隨著特區(qū)前行的腳步，深圳特區(qū)稅收事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，稅收總量擴(kuò)大了近萬倍，稅收征管、納稅服務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)等方面均實(shí)現(xiàn)了巨大跨越。作為深圳特區(qū)的創(chuàng)業(yè)者之一，筆者見證了特區(qū)“稅”月的艱苦歷程，其間引以為豪、可圈可點(diǎn)、可評(píng)可述的事情很多，尤其是特區(qū)稅制改革、征管改革、創(chuàng)新稅收宣傳、服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等幾件事情為深圳稅收事業(yè)的發(fā)展添上了精彩的一筆。

五個(gè)統(tǒng)一：中國稅制改革的奠基之作

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)立之初，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，資金匱乏，稅收收入很少，國家也不可能為特區(qū)建設(shè)提供大量資金。為此，特區(qū)大膽借鑒并吸收了國外發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，提出了一條全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，即：建設(shè)資金以吸引外資為主，企業(yè)結(jié)構(gòu)以三資企業(yè)為主，產(chǎn)品銷售以出口創(chuàng)匯為主，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主。但是，特區(qū)稅收卻仍然沿用傳統(tǒng)的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)稅制。這種稅收制度是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，隨著特區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速起步，日益暴露出不適應(yīng)性。一方面，深圳地處改革開放前沿，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育早，多種經(jīng)濟(jì)主體同時(shí)存在，但對(duì)不同性質(zhì)、不同所有制企業(yè)，特別是外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)分別實(shí)行不同的稅收法律法規(guī)，采用不同稅種、不同稅率、不同優(yōu)惠政策，造成企業(yè)之間稅負(fù)不平、優(yōu)惠不公，阻礙了企業(yè)的平等競(jìng)爭，制約著特區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，對(duì)外開放使特區(qū)在全國率先出現(xiàn)許多新的經(jīng)濟(jì)組織形式和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式，傳統(tǒng)稅制存在較大的“盲區(qū)”，導(dǎo)致一些該收的稅沒有被收上來，國家稅收白白流失。

當(dāng)時(shí)，擺在我們面前的有兩條路：一條是繼續(xù)沿用傳統(tǒng)稅制，等待觀望，裹足不前；另一條是大膽改革特區(qū)稅制，建立起適應(yīng)特區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平、堵塞稅收漏洞的稅制體系，先行先試，走出一條稅制改革的新路來。但這種全新的實(shí)踐必須承擔(dān)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。憑著對(duì)特區(qū)發(fā)展源自內(nèi)心的使命感和責(zé)任感，憑著一種敢闖敢冒敢干的精神，在中央允許特區(qū)大膽探索的有利形勢(shì)下，我們沒有猶豫和退縮，義無反顧地選擇了后者，承擔(dān)起“試驗(yàn)田”和“窗口”的責(zé)任，開始了艱辛的稅制改革探索歷程。

我們突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛，確立了“統(tǒng)一稅法、平等納稅、稅種宜少、稅負(fù)宜輕、優(yōu)惠從寬、征收從簡、管理從嚴(yán)”的新型治稅思想。在國家有關(guān)部門和市委、市政府的大力支持下，先后于1985年統(tǒng)一了企業(yè)所得稅稅率；1987年統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)房產(chǎn)稅、車船使用稅，1989年統(tǒng)一了印花稅，從而統(tǒng)一了特區(qū)的地方稅制；1988年對(duì)外商投資企業(yè)停止執(zhí)行工商統(tǒng)一稅，比照內(nèi)資企業(yè)征收產(chǎn)品稅、增值稅和營業(yè)稅，統(tǒng)一了特區(qū)內(nèi)外資企業(yè)的流轉(zhuǎn)稅制；1987年至1989年，按國家和深圳特區(qū)產(chǎn)業(yè)政策統(tǒng)一了特區(qū)稅收優(yōu)惠政策；1992年統(tǒng)一了企業(yè)所得稅計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，從而統(tǒng)一了特區(qū)內(nèi)外資企業(yè)所得稅。經(jīng)過上述“五個(gè)統(tǒng)一”：即特區(qū)企業(yè)所得稅稅率、地方稅制、流轉(zhuǎn)稅制、優(yōu)惠政策和企業(yè)所得稅計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，逐步構(gòu)建起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特區(qū)稅制，為全國稅制改革奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)。

征管改革：科學(xué)征管體制的先行探索

一個(gè)好的稅制，需要一個(gè)好的征管體制作保障。在深圳特區(qū)率先推進(jìn)稅制改革的同時(shí)，也在全國率先進(jìn)行了征管體制改革的實(shí)踐與探索。

1988年，針對(duì)傳統(tǒng)征管模式日益暴露的問題，我們將原有“一員進(jìn)廠，各稅統(tǒng)管，征管查集一身”的征管模式改為“征、管、查”三分離的稅收征管模式。這是深圳第一次征管改革，不僅沖破了舊模式，還涉及到稅務(wù)干部自身利益的調(diào)整，改革雖然只是分局內(nèi)部的“征管查三分離”，還不能徹底解決原有征管模式固有的弊端，但在組織收入、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和發(fā)揮稅收調(diào)控作用等方面均起到了重要作用。

1994年實(shí)行新稅制和國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)使征管業(yè)務(wù)范圍和征管對(duì)象發(fā)生了變化，原有征管格局被打亂，納稅人的負(fù)擔(dān)明顯加重，簡化征管程序、提高征管效率的呼聲越來越高。而“三分離”征管模式下既按地域又按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)設(shè)立稅務(wù)分局，爭搶稅源與征管漏洞同時(shí)存在，保姆式管理與專管員特權(quán)同時(shí)存在，征納雙方的權(quán)力義務(wù)不明確，專管員收“人情稅”的現(xiàn)象難杜絕，因此，探索構(gòu)建新型征管模式成為當(dāng)務(wù)之急。針對(duì)這一情況，在充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和理念的基礎(chǔ)上，制定了《深圳市地方稅務(wù)局征管改革總體方案》，于1996年1月1日起正式實(shí)施。這次改革徹底打破了原有征管模式，在全市地稅系統(tǒng)按稅務(wù)登記、稅款征收、稅務(wù)檢查三大系列設(shè)置分局。稅務(wù)登記系列成立專門的稅務(wù)登記分局，集中辦理各類納稅人的稅務(wù)登記，既方便了納稅人，又杜絕了漏管戶；稅款征收系列按區(qū)域設(shè)置若干征管分局，依照屬地原則征管稅收，實(shí)行統(tǒng)一征收，集中管理，分級(jí)入庫；稅務(wù)檢查系列設(shè)置若干檢查分局，對(duì)納稅人實(shí)施ABC分類檢查。

這次改革，我們充分吸收了國外先進(jìn)的稅收征管經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)行了企業(yè)自行納稅申報(bào)制度，廣泛推行了計(jì)算機(jī)在稅收征管中的應(yīng)用。當(dāng)時(shí)很多人對(duì)改革抱懷疑態(tài)度，對(duì)推行自行申報(bào)和應(yīng)用計(jì)算機(jī)就更不理解、不支持，擔(dān)心沒有專管員稅能否收上來，認(rèn)為信息中心不重要不愿意到信息中心工作等等。此外，由于改革還涉及到屬地管理原則下分級(jí)財(cái)政體制的調(diào)整、銀行入庫方式的改變以及納稅人的支持配合等外部因素，難度確實(shí)很大。事實(shí)證明，我們?nèi)∠麑９軉T“一人進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管”的模式、實(shí)行統(tǒng)一登記、屬地管理、自行申報(bào)、分類檢查、稅收征管無紙化、申報(bào)方式多元化等的做法都是正確的，特區(qū)稅務(wù)人在改革創(chuàng)新中再一次做出了大膽的嘗試和積極的探索，為全國的稅收征管改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。1997年，總局開始在全國推行“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的征管模式，2003年又加上了“強(qiáng)化管理”4個(gè)字，形成了新的34字稅收征管模式。值得一提的是，在推行新的征管模式時(shí)，結(jié)合深圳外向型經(jīng)濟(jì)比較突出的特點(diǎn)，我們率先探索反避稅工作，積極推動(dòng)市政府出臺(tái)了全國第一個(gè)反避稅工作操作規(guī)程，為深圳反避稅工作奠定了比較好的制度基礎(chǔ)。

稅收宣傳：引領(lǐng)誠信納稅的風(fēng)氣之先

自1996年推行征管體制改革后，深圳的納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)的關(guān)系發(fā)生了深刻變化，納稅人的納稅主體地位得到了確立，同時(shí)也對(duì)納稅人自身的納稅意識(shí)提出了更高要求。為了適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，普及和提高納稅意識(shí)，深圳地稅提出了“轉(zhuǎn)換觀念、改進(jìn)方法、堅(jiān)持不懈、注重實(shí)效”的宣傳工作思路，并確立了“爭取用兩到三年時(shí)間使深圳公民納稅意識(shí)有一個(gè)質(zhì)的飛躍，使深圳成為全國公民納稅意識(shí)最強(qiáng)的地區(qū)之一”的工作目標(biāo)。

根據(jù)這一目標(biāo)和思路，深圳地稅系統(tǒng)努力開展稅收宣傳工作，率先在全國推出稅務(wù)公報(bào)制度，每月印制《深圳稅務(wù)公報(bào)》，免費(fèi)發(fā)給納稅人，幫助納稅人了解和掌握最新的稅收政策和稅政疑難問題，受到了納稅人的一致好評(píng)。同時(shí)，在深圳市主要報(bào)刊上開設(shè)了固定的稅收專版，在深圳電視臺(tái)開辦了“稅收直播室”，取得了很高的收視率，還在電視臺(tái)常年滾動(dòng)播出稅收宣傳公益廣告片，在深圳機(jī)場(chǎng)、主干道及市區(qū)繁華地段設(shè)立了固定的稅收宣傳公益廣告牌和電子大屏幕，逐步形成了報(bào)紙上有文章、電視上有圖像、廣播里有聲音、鬧市區(qū)有廣告、納稅人手里有資料的全方位立體宣傳網(wǎng)絡(luò)。深圳地稅的宣傳工作取得了顯著的成效，并形成宣傳長效機(jī)制，到目前為止仍處在全國的領(lǐng)先位置。

在稅收宣傳工作中，最值得一提的一件事是：我們提出了“有了您的納稅，才有深圳的輝煌”這句著名的宣傳標(biāo)語。在以往，全國大部分地區(qū)的宣傳口號(hào)都是諸如“納稅光榮，偷稅可恥”等生硬提法，雖然取得了一定的宣傳作用，但是納稅人更加希望從政府層面對(duì)自身誠信納稅的行為進(jìn)行充分的肯定，因此為了在稅收宣傳口號(hào)中直接體現(xiàn)對(duì)納稅人的這種認(rèn)同，我們轉(zhuǎn)變觀念，更加側(cè)重正面引導(dǎo)，并在社會(huì)上廣泛開展稅收宣傳標(biāo)語的征集活動(dòng)，最終確定將“有了您的納稅，才有深圳的輝煌”作為特區(qū)稅收宣傳的新口號(hào)，并采取多種形式，在全市范圍內(nèi)進(jìn)行廣泛宣傳，以這個(gè)簡明親切的口號(hào)，宣傳自覺依法納稅光榮的意識(shí)，受到了社會(huì)各界的廣泛好評(píng)，特別是納稅人的高度認(rèn)同，極大地提升了納稅人誠信納稅的光榮感和自豪感，拉近了征納雙方的距離。時(shí)至今日，這一口號(hào)已不僅是深圳市民家喻戶曉的稅收宣傳口號(hào)，而且是深圳納稅人驕傲的象征。

經(jīng)過堅(jiān)持不懈的稅收宣傳，深圳依法治稅的社會(huì)環(huán)境得到明顯改善，公民依法納稅意識(shí)有了明顯提高。我們連續(xù)多年與深圳大學(xué)開展的稅收社會(huì)問卷調(diào)查顯示，有近96%的市民表示愿意自覺履行依法納稅義務(wù)，在深圳，法人企業(yè)主動(dòng)納稅申報(bào)率已達(dá)到98%，個(gè)體工商戶已達(dá)90%。

“政策扶持”：稅收服務(wù)發(fā)展的精彩之筆

深圳特區(qū)早期發(fā)展靠的主要是優(yōu)惠政策。少稅種、低稅率、輕稅負(fù)、多優(yōu)惠，促進(jìn)了特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的蓬勃發(fā)展。為了發(fā)揮好稅收優(yōu)惠對(duì)吸引投資的作用，我們積極爭取中央給予特區(qū)包括所得稅15%優(yōu)惠稅率、增值稅“地產(chǎn)地銷”免稅以及地方稅減免等一系列優(yōu)惠政策和靈活措施。同時(shí)，充分運(yùn)用稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能作用，為深圳特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型建言獻(xiàn)策。比如在“三來一補(bǔ)”企業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)問題上，早在1991年就針對(duì)“三來一補(bǔ)”企業(yè)科技含量低、規(guī)模小、用工多、耗費(fèi)大、效益低的弊端，向市政府提出防止產(chǎn)業(yè)發(fā)展“空心化”、促進(jìn)“三來一補(bǔ)”轉(zhuǎn)型升級(jí)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的政策建議。此后幾年，隨著對(duì)“三來一補(bǔ)”企業(yè)政策的收緊，大量“三來一補(bǔ)”企業(yè)向東莞和惠州等地轉(zhuǎn)移，有些領(lǐng)導(dǎo)開始擔(dān)心由此帶來的對(duì)經(jīng)濟(jì)和稅收的負(fù)面影響，我們用詳實(shí)的分析和數(shù)據(jù)說明利害，坦陳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)培植和涵養(yǎng)地方稅源、對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的重大意義。應(yīng)該說，我們的分析和建議對(duì)深圳市委市政府提出并堅(jiān)定不移地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)起到了積極的推動(dòng)作用。從當(dāng)前省里推動(dòng)珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)來看，深圳對(duì)“三來一補(bǔ)”的轉(zhuǎn)型升級(jí)早了十多年。

在發(fā)揮稅收政策扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，深圳出臺(tái)高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠政策“22條”的經(jīng)過值得一說。上世紀(jì)90年代中期，深圳特區(qū)以科技驅(qū)動(dòng)為特征的新一輪發(fā)展正處在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。時(shí)任市委書記厲有為同志專門帶領(lǐng)我們到華為等高新技術(shù)企業(yè)實(shí)地調(diào)研，全面了解高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)起步不久的深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)要進(jìn)一步發(fā)展和壯大，亟需包括稅收在內(nèi)的各項(xiàng)政策扶持。但是，1994年稅制改革以后，特區(qū)獨(dú)有的稅收優(yōu)惠政策越來越少，一些被取消，一些成為全國普惠；稅收管理權(quán)限也基本上收歸中央。在這種情況下，如何繼續(xù)發(fā)揮好稅收促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能作用成為我們關(guān)心和研究的課題?；趯?duì)深圳發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)烈的內(nèi)在認(rèn)同，在市委市政府實(shí)施發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略后，本著“不爭論、大膽試”的原則，我們迅速抽調(diào)稅政、法規(guī)、征管、稽查等部門的骨干力量組成專門的工作組，充分借鑒美國、日本發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，與財(cái)政、國稅、科技、人事等部門一起反復(fù)研究、討論和修改，為深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)“量身定做”各項(xiàng)優(yōu)惠政策，全力支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

我們的探索最終付諸實(shí)踐。1998年2月，深圳市政府正式出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定》，規(guī)定共22條，其中直接涉及稅收優(yōu)惠政策的就有8條。這8條充分用足用好了各項(xiàng)優(yōu)惠政策，在當(dāng)時(shí)，“22條”不僅開創(chuàng)了國內(nèi)以系統(tǒng)的優(yōu)惠政策促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先河，而且直接引發(fā)了深圳新一輪的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展熱潮，奠定了深圳在全國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先地位。但同樣，政策在出臺(tái)前后引起了很大爭議，有人甚至提出有些優(yōu)惠政策超出權(quán)限必須糾正等等。對(duì)此，我們積極解釋說明和請(qǐng)示匯報(bào)，爭取國家支持并建議國家出臺(tái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的優(yōu)惠政策。從之后國家出臺(tái)的相關(guān)文件中可見，22條中的許多內(nèi)容也被采納。

（作者：廣東省地方稅務(wù)局局長）