徐超華

(長(zhǎng)江師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院,重慶408003)

政府部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題初探

徐超華

(長(zhǎng)江師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院,重慶408003)

健全部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制,既符合世界范圍內(nèi)協(xié)同政府的發(fā)展趨勢(shì),也順應(yīng)了我國(guó)深化行政管理體制改革的需要。從當(dāng)前我國(guó)政府部門(mén)間協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀來(lái)看,存在著協(xié)調(diào)啟動(dòng)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置、協(xié)調(diào)過(guò)程的隨意性以及對(duì)協(xié)調(diào)的監(jiān)督與追責(zé)的缺失等問(wèn)題。健全部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制,應(yīng)該在大力精簡(jiǎn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)協(xié)調(diào)制度建設(shè)的同時(shí),尋求從政府職能的配置上、組織結(jié)構(gòu)的改造上取得根本性突破,為此,可以嘗試進(jìn)行決策的大部制與執(zhí)行的分散化、專(zhuān)業(yè)化改革。

政府部門(mén);協(xié)調(diào)機(jī)制;協(xié)同政府;大部制①

根據(jù)管理學(xué)的一般原理,以提高效率為目的的社會(huì)分工是管理的開(kāi)始,在公共領(lǐng)域,分工就意味著政府要分成很多不同的部門(mén),每個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)不同的行政事務(wù)。在一個(gè)政府和社會(huì)共同認(rèn)可小政府的時(shí)代,部門(mén)少,行政事務(wù)比較單一,部門(mén)間的協(xié)調(diào)還不是問(wèn)題。但是,在一個(gè)急速變動(dòng)、從搖籃到墳?zāi)苟茧x不開(kāi)政府的名副其實(shí)的行政主導(dǎo)時(shí)代,政府行使的職能不斷增多,隨之而來(lái)的是政府部門(mén)的不斷增多,此種情況下,“分工協(xié)調(diào)做得越好,行政效率就越高。相反,協(xié)調(diào)機(jī)制不健全,就必然出現(xiàn)互相牽制掣肘,扯皮推諉的現(xiàn)象,導(dǎo)致工作效率低下”[1]。因此,在部門(mén)間建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得尤為重要。

本文討論的行政協(xié)調(diào),是某一層級(jí)的政府部門(mén)之間在組織層面上的橫向協(xié)調(diào),不涉及政府與外部環(huán)境之間的協(xié)調(diào),也不涉及政府部門(mén)人員之間的人際關(guān)系的協(xié)調(diào)。對(duì)于政府部門(mén)間的協(xié)調(diào),雖然在各級(jí)政府中存在著大量的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、會(huì)簽制度以及在領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人偏好推動(dòng)下的各種協(xié)調(diào)會(huì)議、部門(mén)會(huì)商,以至于有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)政府協(xié)調(diào)有余,制約不足[2]。但是,實(shí)際上我國(guó)政府部門(mén)間協(xié)調(diào)效果不理想,其中存在著兩個(gè)突出問(wèn)題:一方面,臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)過(guò)多,臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作不規(guī)范,對(duì)正常的部門(mén)職權(quán)的行使造成了負(fù)面影響;另一方面,協(xié)調(diào)機(jī)制不健全,協(xié)調(diào)不規(guī)范,所以還需要健全部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

一 健全部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性

為什么要健全部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制?根據(jù)當(dāng)前行政改革、行政發(fā)展的狀況,我們認(rèn)為,健全部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制是必要的,既符合世界潮流,也符合我國(guó)行政體制改革的總體方向。

(一)是由各國(guó)致力于建立協(xié)同政府的新趨勢(shì)和世界潮流決定的

“協(xié)同政府”(Joint-up Government)是許多致力于政府改革的歐美國(guó)家從上個(gè)世紀(jì)90年代中后期以來(lái)出現(xiàn)的新的改革趨勢(shì)。英國(guó)是上世紀(jì)行政改革的先驅(qū),“協(xié)同政府”是“布萊爾政府于1997年首次引入的一個(gè)概念,主要目標(biāo)之一就是更好地處理那些涉及不同公共部門(mén)不同行政層級(jí)和政策范圍的棘手問(wèn)題,是作為與部門(mén)主義和各自為政相反的措施提出的。協(xié)同政府意味著通過(guò)橫向與縱向的協(xié)調(diào),消除政策相互抵觸的狀況,有效利用稀缺資源,使某一政策領(lǐng)域的不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作,為公眾提供無(wú)縫隙的而非互相分離的服務(wù)”[3]。

在英國(guó)提出這一新理念后,澳大利亞、新西蘭、美國(guó)等國(guó)家也緊隨其后開(kāi)展構(gòu)建協(xié)同政府或建立跨部門(mén)合作機(jī)制的改革。如果說(shuō)英國(guó)的協(xié)同政府側(cè)重于決策中的跨部門(mén)協(xié)調(diào),那么,美國(guó)的“跨部門(mén)合作機(jī)制”則側(cè)重于政策執(zhí)行中的協(xié)同配合。在聯(lián)邦政府各部門(mén)的“年度績(jī)效計(jì)劃”中,一項(xiàng)法定內(nèi)容是建立跨部門(mén)合作機(jī)制。按照官方的有關(guān)實(shí)施指南,跨部門(mén)合作機(jī)制至少包括四個(gè)要素:其一,跨部門(mén)關(guān)系的確認(rèn),即明確計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中可能與哪些外部機(jī)構(gòu)打交道(相關(guān)機(jī)構(gòu)),打交道的目的是為了實(shí)現(xiàn)哪些具體目標(biāo)(共同目標(biāo)),本部門(mén)和外部機(jī)構(gòu)對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)肩負(fù)的具體責(zé)任(各自貢獻(xiàn));其二,跨部門(mén)合作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制;其三,跨部門(mén)信息共享機(jī)制;其四,跨部門(mén)合作的激勵(lì)機(jī)制。

歐美國(guó)家的協(xié)同政府,是對(duì)上一輪行政改革遺留問(wèn)題即政府的碎片化進(jìn)行的克服。協(xié)同政府要求“確保政策制定的高度協(xié)調(diào)和具有戰(zhàn)略性”。所謂“高度協(xié)調(diào)”即建立不同部門(mén)之間在決策過(guò)程中的制度化溝通和協(xié)商機(jī)制,克服公共決策的部門(mén)化,確保不同政策領(lǐng)域之間在政策上的高度一致性和整合性;所謂“戰(zhàn)略性”則強(qiáng)調(diào)公共決策從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā),避免其成為對(duì)現(xiàn)實(shí)壓力的被動(dòng)應(yīng)付。協(xié)同政府的核心思想在于通過(guò)發(fā)揮部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制的作用,建立一個(gè)回應(yīng)迅速、便捷高效的現(xiàn)代服務(wù)政府。雖然我國(guó)目前的行政改革仍處在相對(duì)落后的階段,但是我們正在進(jìn)行的以公共服務(wù)型政府為目標(biāo)的改革同歐美國(guó)家構(gòu)建協(xié)同政府的改革的大方向是一致的。

(二)是由我國(guó)行政管理體制改革的新目標(biāo)與新要求決定的

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)不斷推進(jìn)行政管理體制改革,取得了明顯的成效,即初步建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制;政府結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化;政府管理方式不斷創(chuàng)新,行政管理水平和效率有較大提高[4]。盡管如此,面對(duì)新形勢(shì)和新任務(wù),當(dāng)前我國(guó)行政管理體制中還存在一些與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的方面:政府職能轉(zhuǎn)變還不到位,對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多,社會(huì)管理和公共服務(wù)比較薄弱;部門(mén)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問(wèn)題比較突出;政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理,行政運(yùn)行和管理制度不夠健全;對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善,濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。

對(duì)于這些問(wèn)題,仍然只能通過(guò)進(jìn)一步深化行政管理體制來(lái)解決。目前政府轉(zhuǎn)型的基本方向是從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中提出了政府轉(zhuǎn)型的新要求:“合理界定政府部門(mén)職能,明確部門(mén)責(zé)任,確保權(quán)責(zé)一致。理順部門(mén)職責(zé)分工,堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé),確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng),要明確牽頭部門(mén),分清主次責(zé)任。健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！币獙?shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的新目標(biāo),不僅要求政府要放下身段、貼近群眾,而且還意味著政府必須加強(qiáng)同社會(huì)的協(xié)調(diào)合作以及政府內(nèi)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作,否則,政府部門(mén)之間各自為政不但不能滿足復(fù)雜形勢(shì)下公民的各種公共服務(wù)的需求,反而會(huì)降低政府的效能和服務(wù)質(zhì)量。

另外,作為政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分,我國(guó)政府部門(mén)間的內(nèi)部行政協(xié)調(diào)機(jī)制一直缺乏強(qiáng)制性的約束和規(guī)范。行政部門(mén)各自為政、相互扯皮、政令難行的現(xiàn)象屢有發(fā)生,政府對(duì)社會(huì)的綜合治理能力不足、行政權(quán)限割裂、效率低下,對(duì)社會(huì)組織和個(gè)人的合理訴求政府職能無(wú)法及時(shí)跟進(jìn)等。這些問(wèn)題的出現(xiàn)有政府部門(mén)職能設(shè)置的原因,更多的是政府部門(mén)間的協(xié)調(diào)能力不足、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全導(dǎo)致的。所以,在改革行政管理體制的框架內(nèi)探討建立健全我國(guó)政府部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制,對(duì)推進(jìn)行政管理體制改革具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

二 我國(guó)政府部門(mén)間協(xié)調(diào)存在的主要問(wèn)題

協(xié)調(diào)應(yīng)該是有邊界的,其理想的邊界應(yīng)該是:部門(mén)之間有合理的職權(quán)劃分,部門(mén)在其職權(quán)范圍內(nèi)能夠很稱(chēng)職地發(fā)揮部門(mén)作用;只有在涉及跨部門(mén)議題或者是很少的職權(quán)模糊地帶,才有必要通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)解決問(wèn)題。

在實(shí)際工作中,由于部門(mén)職權(quán)交叉、部門(mén)職責(zé)不清以及機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理,大量的行政事務(wù)包括一些公共政策的制定、行政監(jiān)管、行政執(zhí)法問(wèn)題,需要依靠協(xié)調(diào)來(lái)解決。如前所述,從中央到地方,政府部門(mén)之間存在各種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)活動(dòng)并不少。但是,實(shí)際效果并不理想,如“九龍治水”。

就目前的現(xiàn)狀來(lái)看,部門(mén)間的協(xié)調(diào)主要存在以下問(wèn)題。

(一)協(xié)調(diào)啟動(dòng)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性

對(duì)于大量需要協(xié)調(diào)的問(wèn)題,要使之進(jìn)入良性的行政運(yùn)作軌道,必須首先啟動(dòng)部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制。問(wèn)題是:由誰(shuí)啟動(dòng)?在什么情況下啟動(dòng)?這都帶有很強(qiáng)的隨機(jī)性和偶然性:要么是因?yàn)檎组L(zhǎng)對(duì)該問(wèn)題的重視,協(xié)調(diào)能很快啟動(dòng);要么是因?yàn)橐粋€(gè)突發(fā)事件引發(fā)了社會(huì)輿論的高度關(guān)注而啟動(dòng);要么是涉及某個(gè)部門(mén)的利益,由該部門(mén)牽頭積極地溝通協(xié)調(diào);要么是個(gè)別部門(mén)覺(jué)悟比較高,積極主動(dòng)地推動(dòng)協(xié)調(diào)。凡此種種,表明了部門(mén)間協(xié)調(diào)啟動(dòng)的隨意性。

協(xié)調(diào)啟動(dòng)不僅是隨意的,大量協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也是隨意的。2008年初,國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》,撤銷(xiāo)了25個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),2009年5月,北京市人民政府辦公廳發(fā)出通知,對(duì)市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)與規(guī)范,清理的市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)中,撤銷(xiāo)16個(gè),保留56個(gè),即使予以保留的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),也并不一定是非設(shè)不可的。以國(guó)務(wù)院為例,仔細(xì)分析目前29個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職責(zé)就會(huì)發(fā)現(xiàn),有一些完全可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決,而現(xiàn)有機(jī)構(gòu)之所以不能協(xié)調(diào)的根源在于部門(mén)職能劃分不清楚,導(dǎo)致部門(mén)利益交織,部門(mén)之間互相扯皮,從而需要在國(guó)務(wù)院組成部門(mén)之外再設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的利益。

(二)協(xié)調(diào)過(guò)程的隨意性

即便某種原因,一項(xiàng)行政事務(wù)被納入了協(xié)調(diào)的范圍或是啟動(dòng)了協(xié)調(diào)程序,整個(gè)協(xié)調(diào)過(guò)程也是隨意的。這主要表現(xiàn)在:一是在協(xié)調(diào)中,領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志不自覺(jué)地代替了部門(mén)間平等協(xié)商,損害了部門(mén)參與協(xié)調(diào)的積極性。如前所述,一項(xiàng)協(xié)調(diào)議題是行政首長(zhǎng)基于自己的偏好提出,從而啟動(dòng)的協(xié)調(diào)程序,在這樣的協(xié)調(diào)中,很難體現(xiàn)部門(mén)間平等協(xié)商的參與精神。二是協(xié)調(diào)的時(shí)效性不夠。由于啟動(dòng)協(xié)調(diào)的偶然性和隨意性,加之協(xié)調(diào)的法制化程度低,一些政府部門(mén)在協(xié)調(diào)溝通中一味地按部就班,辦事拖拉,直接影響行政效能的發(fā)揮。三是協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的隨意性。一些政府部門(mén)在協(xié)調(diào)工作中,要么把法律、規(guī)章撇在一邊,視法規(guī)為兒戲,習(xí)慣用行政命令的辦法解決問(wèn)題,即利用政府所謂的“權(quán)威”進(jìn)行協(xié)調(diào);要么采取“和稀泥”的辦法進(jìn)行協(xié)調(diào),致使協(xié)調(diào)實(shí)質(zhì)性違反政策法規(guī)。四是協(xié)調(diào)結(jié)果的不確定性。由于我們對(duì)所協(xié)調(diào)事件的目標(biāo)能否達(dá)到,或協(xié)調(diào)到何種程度沒(méi)有硬性規(guī)定,所以,在協(xié)調(diào)實(shí)踐中,即使在協(xié)調(diào)會(huì)議上達(dá)成了協(xié)議,作為共同行政行為的“會(huì)議紀(jì)要”,也只是發(fā)文單位認(rèn)可的內(nèi)部規(guī)則,不具有完整意義上的法律效力,是否遵守完全視利益關(guān)系而定。學(xué)者周慶智在對(duì)W縣的縣級(jí)行政結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的社會(huì)學(xué)考察中提到了一個(gè)個(gè)案:“上級(jí)來(lái)了一筆數(shù)額較大的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目貸款,縣委、政府責(zé)成三家即計(jì)委、農(nóng)牧委、農(nóng)業(yè)局與農(nóng)發(fā)行一起去運(yùn)作。結(jié)果,一個(gè)實(shí)施方案在這三家手上轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去,就是確定不下來(lái),原因是,這三家單位各自都能拿出一套充分的理由,來(lái)說(shuō)明此項(xiàng)目要么以我主,要么獨(dú)家去運(yùn)作。三個(gè)月下來(lái),主次沒(méi)分清,但方案畢竟出籠了。然而,在實(shí)施過(guò)程中,權(quán)責(zé)分配問(wèn)題又生枝節(jié),三家鬧將起來(lái),工作無(wú)法進(jìn)行下去。這時(shí),縣委、縣政府開(kāi)聯(lián)席會(huì)議,決定成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)運(yùn)作此事?！盵5]這類(lèi)案例還很多,反映了政府部門(mén)協(xié)調(diào)的隨意性。更有甚者,協(xié)調(diào)的隨意性,往往使很多協(xié)調(diào)事項(xiàng)“無(wú)疾而終”或者協(xié)調(diào)決定的方案因?yàn)樾姓I(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)的變動(dòng)而不了了之。

(三)對(duì)協(xié)調(diào)的監(jiān)督與追責(zé)的缺失

如果說(shuō)協(xié)調(diào)啟動(dòng)的隨意性、協(xié)調(diào)過(guò)程的隨意性是因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)法律和政策的明確規(guī)定,那么,事項(xiàng)所涉部門(mén)普遍沒(méi)有主動(dòng)牽頭或缺乏參與協(xié)調(diào)的積極性,則在于對(duì)協(xié)調(diào)的監(jiān)督與追責(zé)的缺失。

在當(dāng)代行政面臨的問(wèn)題日趨復(fù)雜化的背景下,部門(mén)間的協(xié)調(diào)也會(huì)涉及越來(lái)越多的部門(mén)。比如,當(dāng)前正在設(shè)計(jì)的“全民醫(yī)改”,無(wú)論是方案的出臺(tái)還是最后的實(shí)施恐怕都會(huì)涉及很多部門(mén)。很多情況下,應(yīng)該有部門(mén)牽頭或提議進(jìn)行協(xié)調(diào)、解決問(wèn)題,事實(shí)上最后大量的跨部門(mén)問(wèn)題被擱置或懸而未決。造成這種狀況的原因除了缺乏利益激勵(lì)之外,就是對(duì)協(xié)調(diào)沒(méi)有監(jiān)督。以北京的垃圾分類(lèi)處理為例,垃圾分類(lèi)涉及包括市政管理委員會(huì)、市商務(wù)局、環(huán)保部門(mén)、發(fā)改委、衛(wèi)生部門(mén)等多個(gè)部門(mén),10多年前北京就提出了垃圾分類(lèi)處理的設(shè)想,但時(shí)至今日,垃圾分類(lèi)的系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行體系尚未形成。由于沒(méi)有對(duì)垃圾分類(lèi)處理事務(wù)的協(xié)調(diào)工作進(jìn)行有效監(jiān)督,一個(gè)并不那么復(fù)雜的行政事務(wù)也要遷延多年,這恐怕是有悖于效能政府和服務(wù)政府的理念的。

應(yīng)該協(xié)調(diào)而沒(méi)有協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)遷延多年、協(xié)調(diào)達(dá)成的決議沒(méi)能有效實(shí)施、協(xié)調(diào)違反政策法規(guī)、協(xié)調(diào)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),凡此種種,都可歸結(jié)為對(duì)協(xié)調(diào)沒(méi)有監(jiān)督,由于沒(méi)有監(jiān)督,就談不上追究相關(guān)部門(mén)或人員的責(zé)任,這又進(jìn)一步強(qiáng)化了協(xié)調(diào)的隨意性。2005年9月1日,國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)會(huì)同監(jiān)察部、財(cái)政部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、商務(wù)部、民航總局和國(guó)務(wù)院法制辦11個(gè)部門(mén)共同起草的《招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制暫行辦法》正式施行,根據(jù)該文件,招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制的宗旨在于促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及政策規(guī)定的統(tǒng)一,形成合力,依法正確履行行政監(jiān)督職責(zé);及時(shí)、有效地解決招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督過(guò)程中存在的突出矛盾和問(wèn)題,促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)規(guī)范有序進(jìn)行。一年后舉行的招標(biāo)投標(biāo)高層論壇只有6個(gè)部門(mén)參與,監(jiān)察部、財(cái)政部、信息產(chǎn)業(yè)部、民航總局、國(guó)務(wù)院法制辦在內(nèi)的5部門(mén)沒(méi)有參加。這些被正式寫(xiě)入了協(xié)調(diào)機(jī)制文件里的部門(mén)沒(méi)有參加,沒(méi)有誰(shuí)去追究這些部門(mén)的責(zé)任,其結(jié)果是,招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)成了名副其實(shí)的“不協(xié)調(diào)”。可見(jiàn),對(duì)部門(mén)間協(xié)調(diào)的監(jiān)督與追責(zé)的缺失已經(jīng)嚴(yán)重影響到協(xié)調(diào)機(jī)制作用的發(fā)揮。

三 健全部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制的基本思路

健全部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性如前所述。事實(shí)上,近年來(lái),中央、地方也注意到了部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制在化解部門(mén)間沖突、推進(jìn)各項(xiàng)工作上的重要性。在中央,建立了“招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制”、“電子信息產(chǎn)品污染控制部際工作協(xié)調(diào)機(jī)制”、食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制;在地方,有上海市為解決經(jīng)典廉價(jià)藥緊缺問(wèn)題而建立的協(xié)調(diào)機(jī)制、濟(jì)南市為確保藥品安全專(zhuān)項(xiàng)整治工作取得實(shí)效而建立的濟(jì)南市藥品安全專(zhuān)項(xiàng)整治工作部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。除此之外,還有大量的部際聯(lián)席會(huì)議、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、同樣名目繁多的領(lǐng)導(dǎo)小組等事實(shí)上構(gòu)成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如前所述,在實(shí)際工作中,眾多協(xié)調(diào)機(jī)制未能有效發(fā)揮其應(yīng)有功能。造成這種狀況的原因是多方面的。有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)原本就沒(méi)有存在的必要,或者是臨時(shí)性設(shè)置,或者是“運(yùn)動(dòng)式行政”下個(gè)別行政長(zhǎng)官意志的產(chǎn)物,對(duì)于這些虛置的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行清理,對(duì)于剩下的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也要進(jìn)行規(guī)范;還有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或者機(jī)制,長(zhǎng)期處于冬眠狀態(tài)或者作用不彰,這就需要通過(guò)加快部門(mén)間協(xié)調(diào)制度的建設(shè)來(lái)喚醒或激發(fā)其功能。當(dāng)然,要從根本上解決部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢效能低的問(wèn)題,必須在組織結(jié)構(gòu)上、在政府職能的配置上重構(gòu)政府,為此,可以嘗試通過(guò)決策的大部制、執(zhí)行的分散化改革來(lái)理順部門(mén)關(guān)系。

(一)清理和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

根據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》與《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》規(guī)定,設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制,并須經(jīng)由編制辦審核、提出方案。而且根據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》規(guī)定,可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能的或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問(wèn)題的,不另設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如果嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定,是能夠控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量的。但事實(shí)上,我國(guó)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立是政策主導(dǎo)型,中央和地方政府有權(quán)根據(jù)需要設(shè)立臨時(shí)性行政管理機(jī)構(gòu),這就導(dǎo)致了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)泛濫,需要清理和規(guī)范。

從中央到地方,以各種形式存在的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),大多都是由紅頭文件確立,都有組織架構(gòu),也召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議,甚至有的地方還制定了類(lèi)似“行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法”的政府規(guī)章,但是這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大多流于形式,很難實(shí)質(zhì)性地解決本應(yīng)快速、高效解決的問(wèn)題。更有甚者,有的地方辦一件事就成立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組,搞一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu),表面上看是對(duì)工作領(lǐng)導(dǎo)的加強(qiáng),實(shí)際上是削弱了職能部門(mén)的職責(zé)。有的地方,領(lǐng)導(dǎo)小組之類(lèi)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在數(shù)量上超過(guò)了正式機(jī)構(gòu),有的只是在成立時(shí)召開(kāi)了一次會(huì)議后就悄無(wú)聲息了。由于這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大多沒(méi)有發(fā)揮協(xié)調(diào)功能,對(duì)此應(yīng)進(jìn)行清理和規(guī)范。中央和一些地方政府已經(jīng)有所行動(dòng),國(guó)務(wù)院2008年的清理行動(dòng)和北京市政府2009年的清理整頓就是很好的例子。

事實(shí)上,這只是開(kāi)始。我們認(rèn)為,即使從清理后現(xiàn)存的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)看,數(shù)量仍然不少,比如北京市在撤銷(xiāo)了16個(gè)機(jī)構(gòu)后還有56個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),是不是這56個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都是必要的呢?今后仍然要繼續(xù)清理那些設(shè)置不科學(xué)、存在的意義不大的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對(duì)于以后新成立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),要根據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》與《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等規(guī)定的原則和精神,嚴(yán)格規(guī)范管理。

(二)加快部門(mén)間協(xié)調(diào)制度的建設(shè)

為了有效發(fā)揮部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制的效能,還必須加快部門(mén)間協(xié)調(diào)制度的建設(shè)。

一是建立協(xié)調(diào)啟動(dòng)制度。在這方面,可以借鑒行政許可法確立的“一個(gè)窗口對(duì)外”的制度,即有相對(duì)人提出申請(qǐng)的,相對(duì)人向哪個(gè)部門(mén)提出申請(qǐng),只要事項(xiàng)屬于該部門(mén)的職責(zé)范圍,該部門(mén)需要與其他部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決的,就應(yīng)該由受理申請(qǐng)的部門(mén)啟動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制,否則,就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;如果事項(xiàng)涉及公共政策的制定,沒(méi)有具體的相對(duì)人,但如果受益人或相關(guān)人向有關(guān)部門(mén)提出動(dòng)議或質(zhì)詢(xún)的,該部門(mén)屬于公共政策制定的參與部門(mén)就必須立即啟動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制,若該部門(mén)不屬于公共政策制定的參與部門(mén),也必須及時(shí)將動(dòng)議或質(zhì)詢(xún)移送給有權(quán)部門(mén),該受移送的有權(quán)部門(mén)必須立即啟動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。

二是要建立部門(mén)間的協(xié)調(diào)程序制度。這里面包括了要明確協(xié)調(diào)時(shí)效、協(xié)調(diào)的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)參與方的權(quán)利與義務(wù)、協(xié)調(diào)議決方案的法律效力及其執(zhí)行主體。

三是要建立部門(mén)間協(xié)調(diào)的監(jiān)督和追責(zé)制度。前已述及,正是由于監(jiān)督和追責(zé)制度的缺失,部門(mén)間協(xié)調(diào)隨意性很強(qiáng)。可以考慮在各級(jí)政府建立一個(gè)直屬行政首長(zhǎng)的部際協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu),由該機(jī)構(gòu)制定部門(mén)間協(xié)調(diào)的政府協(xié)調(diào)守則,同時(shí),該監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)部門(mén)間的權(quán)限爭(zhēng)議進(jìn)行處理,在明確部門(mén)權(quán)限的基礎(chǔ)上確定各部門(mén)參與協(xié)調(diào)的義務(wù),并以此為依據(jù)追究其協(xié)調(diào)責(zé)任。

四是要建立部際信息共享平臺(tái)。在部門(mén)間協(xié)調(diào)中,信息傳遞與共享十分重要。電子政務(wù)在我國(guó)普遍還只是停留在表層,離真正的信息共享、網(wǎng)上辦公還有一定的距離。我們注意到,大量的部門(mén)間協(xié)調(diào)還是以傳統(tǒng)的會(huì)議形式存在的,越是基層政府,協(xié)調(diào)性的會(huì)議越多。如果能夠在各級(jí)政府建立起部際信息共享平臺(tái),很多協(xié)調(diào)會(huì)議就不用開(kāi)了。通過(guò)信息共享平臺(tái)獲取信息,通過(guò)在技術(shù)上完全可行的網(wǎng)絡(luò)溝通平臺(tái)或者電視電話平臺(tái)進(jìn)行多方溝通從而高效、快捷地協(xié)調(diào)就會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。

(三)決策大部化與執(zhí)行分散化、專(zhuān)業(yè)化

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的不規(guī)范、部門(mén)間協(xié)調(diào)的隨意與低效,其深層原因是由我國(guó)政府部門(mén)設(shè)置的不科學(xué)、不合理造成的。我國(guó)政府部門(mén)的設(shè)置及其職責(zé)范圍的確定形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,由于不是按照管理要素進(jìn)行的科學(xué)設(shè)置,因此幾經(jīng)精簡(jiǎn),又幾經(jīng)膨脹。轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國(guó),部門(mén)利益化進(jìn)一步加劇了部門(mén)權(quán)力的分割和部門(mén)職能的交叉,因此,要真正發(fā)揮部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制的效能,比較徹底的方案是借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn),按照管理要素對(duì)行政管理權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的橫向配置,并加以法定化。

我們認(rèn)為這個(gè)重塑政府結(jié)構(gòu)的可能選擇,就是在每一層級(jí)的政府,根據(jù)該級(jí)政府的職能、權(quán)力情況,合理劃分出決策職能和執(zhí)行職能,然后在決策職能方面,設(shè)置幾個(gè)適當(dāng)數(shù)量的大部門(mén),由大部門(mén)集中行使決策職能。而執(zhí)行職能,則引入市場(chǎng)機(jī)制,由政府部門(mén)中眾多的執(zhí)行中心與在社會(huì)上招標(biāo)引入的社會(huì)組織一同競(jìng)爭(zhēng)由決策部門(mén)提供的執(zhí)行合同,專(zhuān)事決策的大部門(mén)與數(shù)量眾多而且專(zhuān)業(yè)化程度很高的執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過(guò)績(jī)效合同形成松散的合作關(guān)系。這樣重構(gòu)政府的好處是,由于決策中心只負(fù)責(zé)決策,而且基本上能做到一個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題由一個(gè)決策部門(mén)承擔(dān),從而使部門(mén)之間的協(xié)調(diào)需求大大減少,在部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)相對(duì)要容易些,而且決策部門(mén)的決策還要接受執(zhí)行部門(mén)的檢驗(yàn),因此,對(duì)決策大部?jī)?nèi)部的協(xié)調(diào)產(chǎn)生了一種正向引導(dǎo)和激勵(lì)。另外,由于執(zhí)行部門(mén)是專(zhuān)業(yè)化,也是分散的,執(zhí)行領(lǐng)域涉及的部門(mén)間協(xié)調(diào)的需求也將大為減少,即使需要與決策部門(mén)或其他執(zhí)行部門(mén)協(xié)調(diào),由于執(zhí)行的績(jī)效決定了執(zhí)行部門(mén)的“市場(chǎng)價(jià)值”,執(zhí)行部門(mén)會(huì)自覺(jué)主動(dòng)地與相關(guān)部門(mén)展開(kāi)協(xié)調(diào),從而在很大程度上克服了現(xiàn)行政府結(jié)構(gòu)下協(xié)調(diào)激勵(lì)不足的問(wèn)題。

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Research on Inter-departmental Coordination Mechan ism

XU Chao-hua
(College of Politics and Public Administration,Yangtze Normal University,Chongqing 408003,China)

Improving inter-departmental coordination mechanism conforms to the development trend of coordinated government in the world and adapts to the new objective and requirement of China’s deepening administrative mechanism reform.There exist in China’s current inter-departmental coordination the following problems:random coordination start and coordination organization establishment,random coordination process,lack of coordination supervision and accountability.In order to improve inter-departmental coordination mechanism,we should cut redundant coordination organizations and strengthen establishment of coordination system.We should make a breakthrough from the distribution of governmental functions and reform of organization structure.We can try to practice big department system in decision and decentralization and specialization in implementation.

governmental department;coordination mechanism;coordination government;big depar tment system

D035

A

1674-9014(2010)03-0048-05

2010-02-23

徐超華(1972-),男,湖南臨澧人,長(zhǎng)江師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院副教授,碩士,研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

(責(zé)任編輯:張群喜)