王 華

(貴州大學(xué),貴州 貴陽(yáng) 550025)

村民自治中的選舉法律問題研究＊

王 華

(貴州大學(xué),貴州 貴陽(yáng) 550025)

民主選舉是村民自治的重要內(nèi)容之一,解決好破壞選舉的行為是落實(shí)村民自治的關(guān)鍵。應(yīng)制定《村民選舉法》,對(duì)破壞選舉的行為規(guī)定明確的法律責(zé)任,在刑法中增加規(guī)定破壞村民選舉罪,加大打擊力度。

民主選舉;法律責(zé)任;村民選舉法

黨的十五大確立了以基層民主建設(shè)為突破口,村民自治即是社會(huì)主義民主建設(shè)的起點(diǎn)和突破口之一,隨著村民自治制度的發(fā)展,我國(guó)農(nóng)村的民主政治建設(shè)取得了巨大的成就。村民自治包括四大民主,即民主選舉,民主決策,民主管理和民主監(jiān)督,其中以民主選舉最為重要,是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的基礎(chǔ)。但我國(guó)農(nóng)民缺乏民主傳統(tǒng),也少有進(jìn)行民主選舉的技術(shù)訓(xùn)練,在選舉過程中出現(xiàn)了一些些問題,尤其是選舉當(dāng)中出現(xiàn)的賄選和暴力選舉等破壞選舉的行為,如何解決好這些問題是落實(shí)村民自治的關(guān)鍵。

一、村民選舉中的破壞選舉行為現(xiàn)狀分析

村民選舉中出現(xiàn)賄選和暴力選舉,個(gè)別地方還出現(xiàn)宗族勢(shì)力干擾選舉的現(xiàn)象。在那些宗族勢(shì)力較強(qiáng)、宗派活動(dòng)比較嚴(yán)重的村,宗族或者出面拉攏選票,造成選票分散,選不出村委會(huì);或者使選舉無(wú)法順利進(jìn)行,甚至出現(xiàn)宗族控制、操縱村委會(huì)選舉的情況。具體分析當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社會(huì)變遷和村民自治進(jìn)程我們會(huì)發(fā)現(xiàn),以血緣為紐帶的傳統(tǒng)宗族思想影響,是國(guó)家管理農(nóng)村過程的不協(xié)調(diào)因素,也是影響自治的抗衡力量?？梢哉f(shuō),當(dāng)代村民自治就是在與傳統(tǒng)宗族自治的抗衡中推進(jìn)的,是法治戰(zhàn)勝禮治,國(guó)法戰(zhàn)勝宗法,民主思想戰(zhàn)勝宗族思想的過程[1]。中國(guó)的政教俱以倫常為本,所以政治與家族的關(guān)系密切無(wú)比[2]。要肅清宗族勢(shì)力對(duì)村民自治的影響,須有一個(gè)漸進(jìn)的過程。

村民委員會(huì)選舉中賄選、暴力選舉蔓延,原因在于村委會(huì)主任權(quán)力過大、尋租空間太大,而其權(quán)力又不受有效監(jiān)督。有的地方不按程序選舉,剝奪村民的選舉權(quán)。筆者在走訪時(shí)發(fā)現(xiàn),某村民為了當(dāng)選為村長(zhǎng),許諾給投票選他的村民每人五十元,至今未兌現(xiàn)以至于發(fā)生紛爭(zhēng)。可喜的是,面對(duì)選舉權(quán)受到非法侵害,村民的維權(quán)意識(shí)有所提高,他們不再忍氣吞聲,利用各種方式討說(shuō)法,維護(hù)自己的政治權(quán)利。

二、解決破壞選舉行為的法律依據(jù)

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十五條規(guī)定:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段,妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán),破壞村民委員會(huì)選舉的,村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào),有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)并依法處理?！边@是村民在選舉權(quán)受到侵害時(shí)維權(quán)的主要法律依據(jù)?！稇椃ā返?111條規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉?！?/p>

在憲法中規(guī)定了村民的選舉權(quán)明確了村民選舉權(quán)在基層組中的重要性。

《村委會(huì)組織法》第 22條第 2款規(guī)定:“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！边@條規(guī)定實(shí)質(zhì)上也是保障村民選舉權(quán)利的法律依據(jù)之一。

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法 (修訂草案)》。修訂草案第十七條將現(xiàn)行法第十五條改為“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會(huì)成員的,其當(dāng)選無(wú)效。以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選票數(shù)等不正當(dāng)手段,妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán),破壞村民委員會(huì)選舉的,村民有權(quán)向縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府舉報(bào)。由縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府作出舉報(bào)是否屬實(shí)的認(rèn)定,并責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)依法處理。”

本條款的修訂,增加規(guī)定了破壞選舉的不正當(dāng)手段:即暴力、欺騙、虛報(bào)選票數(shù)。對(duì)民主選舉的法律保障更充分。與我國(guó)刑法關(guān)于破壞選舉或者妨害選民和代表行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的具體手段基本上一致。刑法第二百五十六條規(guī)定:“在選舉各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí),以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán),情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。”而村委會(huì)組織法修訂草案第三十二條也使用了“選舉文件”的概念。但是,修訂草案關(guān)于妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán),破壞村委會(huì)選舉的具體不正當(dāng)手段的列舉沒能與刑法關(guān)于破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的具體手段的列舉完全統(tǒng)一起來(lái)。筆者認(rèn)為這是一個(gè)缺陷。村民自治的民主選舉制度是社會(huì)主義民主建設(shè)的重要組成部分,破壞村民選舉的行為非常嚴(yán)懲的話,應(yīng)該考慮用刑法的方法制裁。當(dāng)然我國(guó)刑法第 256條規(guī)定的破壞選舉罪,僅限于在選舉各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)的破壞選舉行為。根據(jù)刑法的罪行法定主義原則,不能直接適用于村民選舉中的破壞行為。現(xiàn)在很多學(xué)者都主張?jiān)O(shè)立破壞村民選舉罪[3]。考慮到以后如果刑法設(shè)立了村民選舉罪,為了便于二部法律的銜接和溝通,破壞村委會(huì)選舉的具體不正當(dāng)手段的列舉與刑法關(guān)于破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的具體手段的列舉應(yīng)該完全統(tǒng)一起來(lái)。另外,有學(xué)者認(rèn)為,還應(yīng)該增加規(guī)定兩種手段:把選舉法第五十二條第一款第三、四項(xiàng)中的“仿造選舉文件”、“對(duì)于控告、檢舉選舉中違法行為的人,或者對(duì)于提出要求罷免代表的人進(jìn)行壓制、報(bào)復(fù)的”兩種情形明確寫入草案第十七條[4],筆者贊同此觀點(diǎn)。

值得注意的是,草案對(duì)村委會(huì)選舉中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為接受舉報(bào)和調(diào)查認(rèn)定機(jī)關(guān)的修訂,反而縮小了村民自治權(quán)受到侵害時(shí)的救濟(jì)途徑。

按照現(xiàn)行法的規(guī)定,對(duì)村委會(huì)選舉中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其主管部門都可以接受舉報(bào)和調(diào)查認(rèn)定,而按照修訂草案的規(guī)定,只有縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府才可以接受舉報(bào)和調(diào)查認(rèn)定。和現(xiàn)行法第二十八條和修訂草案第三十七條的規(guī)定不統(tǒng)一?，F(xiàn)行法第二十八條和修訂草案第三十七條的規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施,保障村民依法行使自治權(quán)利。”從解釋上來(lái)看,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)保證村委會(huì)組織法的實(shí)施和保障村民依法行使自治權(quán)利,理應(yīng)包括接受和調(diào)查認(rèn)定本行政區(qū)域內(nèi)對(duì)村委會(huì)選舉中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的舉報(bào)。另外,從實(shí)踐上看,在村委會(huì)選舉過程中,縣級(jí)政府的民政部門和鄉(xiāng)級(jí)政府是直接的指導(dǎo)機(jī)關(guān),政府的指導(dǎo)任務(wù)在很大程度上是依靠它們來(lái)完成的,它們處于工作的第一線,對(duì)情況最為了解,即便他們的利益與村委會(huì)選舉“直接相關(guān)”,但我們應(yīng)當(dāng)相信絕大多數(shù)村委會(huì)選舉中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為與縣級(jí)政府的民政部門和鄉(xiāng)級(jí)政府并無(wú)關(guān)系,絕大多數(shù)縣級(jí)政府的民政部門和鄉(xiāng)級(jí)政府是反對(duì)和會(huì)堅(jiān)決查處村委會(huì)選舉中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的。并且,也沒有事實(shí)證明縣級(jí)政府的民政部門和鄉(xiāng)級(jí)政府與村委會(huì)選舉中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為“直接相關(guān)”。應(yīng)該維持現(xiàn)行法的規(guī)定[5]。

三、現(xiàn)行法的完善

對(duì)于村民自治來(lái)說(shuō),現(xiàn)在已有的立法僅限于《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民委員會(huì)的規(guī)定,有關(guān)村民自治的基本法律《村民自治法》尚未列入立法議程。在《村民自治法》中應(yīng)增設(shè)自我保護(hù)機(jī)制,使“軟法”變成“硬法”。讓村民在開展自治過程中,對(duì)損害自己利益的行為,提供自我保護(hù)制度,促使其他社會(huì)團(tuán)體處處依法辦事[6]。并在《村民自治法》中具體規(guī)定哪些行為破壞選舉?！洞逦瘯?huì)組織法》及其修訂草案雖然規(guī)定了威脅、賄賂和偽造選票、偽造選舉文件屬于違法,但并不能完全涵蓋現(xiàn)實(shí)中大量的侵害選舉權(quán)利的行為。比如說(shuō)限制村民被選舉權(quán)、不依法組織村民代表和村民小組長(zhǎng)選舉的行為就不能被涵蓋。當(dāng)村民碰到這種情況時(shí),由于沒有權(quán)威性的法律依據(jù),只能采用上訪手段,以尋求行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)。帶來(lái)了許多社會(huì)問題,村民不斷地上訪告狀,花費(fèi)了大量的時(shí)間和金錢,行政和司法機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付,有時(shí)候解決不及時(shí),造成社會(huì)的不穩(wěn)定。

現(xiàn)有法律還未能針對(duì)具體的侵害行為規(guī)定明確的村民申訴途徑和受理機(jī)關(guān),也未能對(duì)某一種侵害行為尋求救濟(jì)的程序做出明確的規(guī)定。不同的侵害行為,應(yīng)該到不同的機(jī)關(guān)去尋求救濟(jì);同一種侵害行為,應(yīng)該遵循一定的程序去尋求救濟(jì),如到這個(gè)機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)但對(duì)救濟(jì)結(jié)果不滿意時(shí)再另外一個(gè)機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)?，F(xiàn)有法律未能根據(jù)不同侵害行為規(guī)定不同機(jī)關(guān)的責(zé)任,也未能規(guī)定不同機(jī)關(guān)提供救濟(jì)的先后次序。這是現(xiàn)實(shí)中各級(jí)受理村民舉報(bào)的部門相互推諉、延誤甚至拒絕村民救濟(jì)要求的重要原因[7]。《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于村民選舉爭(zhēng)議問題的規(guī)定顯然過于簡(jiǎn)單?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》沒有區(qū)分選舉結(jié)果是否有效和某人當(dāng)選是否有效的爭(zhēng)議,即選舉訴訟和當(dāng)選訴訟,而且規(guī)定村民可以向五個(gè)機(jī)關(guān)舉報(bào)選舉舞弊行為,結(jié)果造成職責(zé)不明,相互扯皮。《村民委員會(huì)組織法》也沒有囊括所有的選舉違法行為,而且除當(dāng)選無(wú)效外也沒有規(guī)定選舉舞弊者的其他法律責(zé)任。刑法、行政復(fù)議法,行政訴訟法以及黨紀(jì)、政紀(jì)處罰條例、社會(huì)治安處罰條例都沒有相應(yīng)的規(guī)定,從而使得對(duì)村委會(huì)選舉過程的違法行為的處理缺乏剛性約束[8]。由于村委會(huì)選舉與縣鄉(xiāng)政府利益直接相關(guān),因此,要縣鄉(xiāng)有關(guān)組織公正處理很難做到。從法理上講,有“權(quán)利”必有“救濟(jì)”,如果當(dāng)事人認(rèn)為縣鄉(xiāng)行政組織處理不公,應(yīng)有司法途給予以救濟(jì)。而我國(guó)目前還沒有這方面的法律。一些地方的農(nóng)民依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,到法院進(jìn)行訴訟,而法院則以“法無(wú)明確規(guī)定”為理由,不予受理[9]。

筆者認(rèn)為,當(dāng)前應(yīng)遵循村民自治的原則,不斷完善保障村民自治選舉權(quán)得的法律法規(guī)。制定《村民選舉法》,明確村民的在選舉中的權(quán)利和義務(wù),對(duì)破壞選舉的行為規(guī)定明確的法律責(zé)任,在刑法中增加規(guī)定破壞村民選舉罪,加大打擊力度。

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[2]矍同祖.中國(guó)法律與中國(guó)社會(huì)[M].北京:中華書局,2003.

[3]王禹.村民選舉法律問題研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2002.

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[5]唐鳴,田新文.對(duì)村委會(huì)組織法修訂的幾點(diǎn)意見 [EB/OL].http://www.ccrs.org.cn/show_5751.aspx.

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2010-09-15

2009年貴州大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目

王華 (1973-),男,貴州大方人,講師,碩士。