張洪洋,張紅霞

(1.武鋼黨校管院 科研圖書(shū)情報(bào)部,湖北武漢430081; 2.洪湖市博物館,湖北洪湖433200)

一、中國(guó)農(nóng)民市民化的內(nèi)涵與外延

(一)二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的中國(guó)農(nóng)民與市民

在不同類(lèi)型的國(guó)家,農(nóng)民和市民的界定是不同的。西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,由于城市化己經(jīng)實(shí)現(xiàn),城鄉(xiāng)差別很小,因此市民的含義基本上就是國(guó)民,農(nóng)民只是從職業(yè)上對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力給予界定,即在勞動(dòng)力中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的群體。而在有些國(guó)家,比如美國(guó),對(duì)這一群體不是稱做農(nóng)民,而是稱做農(nóng)業(yè)工人。大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家,比如中國(guó),在蘇聯(lián)模式的嚴(yán)重影響下,自從1958年全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》后,中國(guó)便開(kāi)始長(zhǎng)期實(shí)行城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口的法定隔離制度,逐步形成城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu),使得中國(guó)公民也被人為地相應(yīng)劃分農(nóng)民、市民兩種身份。二元社會(huì)結(jié)構(gòu)具體表現(xiàn)為,中國(guó)公民依市民與農(nóng)民兩種不同的身份有差別地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。筆者認(rèn)為,結(jié)合中國(guó)特殊的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度,可以將農(nóng)民和市民做如下界定：市民指的是在城市(城鎮(zhèn))生活、長(zhǎng)期在城市非農(nóng)部門(mén)并具有城市(城鎮(zhèn))戶口的居民;而農(nóng)民指的是在農(nóng)村生活、長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)并具有農(nóng)業(yè)戶口的居民。農(nóng)民與市民的區(qū)別在于：一是居住地,前者一般居住在農(nóng)村,后者一般居住在城市或集鎮(zhèn);二是收入來(lái)源,農(nóng)民的主要收入來(lái)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而市民則主要來(lái)源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè);三是意識(shí)、行為方式和生活方式：前者與農(nóng)村文化相連,有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)文化特征,后者與城市文化相連。相對(duì)市民而言,農(nóng)民在政治上,缺少參與的平等機(jī)會(huì);在政策上,農(nóng)民是被動(dòng)的接收者;在行政上,農(nóng)民是被管理的對(duì)象;在經(jīng)濟(jì)上,農(nóng)民像一袋馬鈴薯,形不成集團(tuán)力量;在就業(yè)上,農(nóng)民受到各種限制,沒(méi)有流動(dòng)的自由和權(quán)利;在公共服務(wù)上,農(nóng)民屬于最后考慮的范疇,往往是可望而不可及;在社會(huì)保障和國(guó)家福利上,農(nóng)民處于自然狀態(tài)等。

(二)向一元制轉(zhuǎn)變中的“市民化”農(nóng)民

美國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯指出：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力主要來(lái)自現(xiàn)代部門(mén),二元經(jīng)濟(jì)工業(yè)化的過(guò)程就是剩余勞動(dòng)力從傳統(tǒng)部門(mén)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代部門(mén)的過(guò)程。”換言之,在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換過(guò)程中,核心是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門(mén)的剩余勞動(dòng)力向現(xiàn)代非農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移,必然要求農(nóng)業(yè)人口向城市人口的轉(zhuǎn)移,即實(shí)現(xiàn)農(nóng)民勞動(dòng)力向城市市民的轉(zhuǎn)變。“考慮二元制下我國(guó)農(nóng)民和市民的區(qū)別,農(nóng)民市民化可以看做在我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中農(nóng)村居民向城市居民轉(zhuǎn)化的一個(gè)過(guò)程,這種過(guò)程不是簡(jiǎn)單的身份和職業(yè)上的轉(zhuǎn)換,而是一個(gè)多方面的角色轉(zhuǎn)變。”[1]由于農(nóng)民市民化包括諸多方面,所以它預(yù)示著農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變不會(huì)是一個(gè)短暫的過(guò)程,而是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程。

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,聯(lián)系中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的客觀情況,有必要重構(gòu)“市民”概念,“農(nóng)民市民化”也就有相應(yīng)更加廣泛的內(nèi)涵概念。筆者認(rèn)為,農(nóng)民市民化,指的是在城市化進(jìn)程中,讓生活在農(nóng)村的大部分農(nóng)民,離開(kāi)土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),其身份、地位、價(jià)值觀念及工作生活方式和交際方式向城市市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)過(guò)程。農(nóng)民市民化不等于農(nóng)民身份向城市居民身份的轉(zhuǎn)變過(guò)程,不等于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移的過(guò)程,不等于由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為從事非農(nóng)生產(chǎn)的過(guò)程。簡(jiǎn)單說(shuō),農(nóng)民市民化不能簡(jiǎn)單地等同于三個(gè)轉(zhuǎn)化：戶籍轉(zhuǎn)變、地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換?？傊?農(nóng)民市民化不僅包括農(nóng)民的身份、地域、職業(yè)、生活方式等方面的轉(zhuǎn)變,還包括相關(guān)社會(huì)結(jié)構(gòu)與法律制度的變遷。

二、現(xiàn)行法制對(duì)中國(guó)農(nóng)民市民化的掣肘

(一)戶籍制度方面的法律障礙

城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制,是農(nóng)民市民化中要盡快解決的一個(gè)核心問(wèn)題。中國(guó)的戶籍制度是在特定的歷史條件下形成的,我國(guó)的戶籍制度最主要特點(diǎn)就是將人群分為兩類(lèi)：城市戶口和農(nóng)村戶口。

1955年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》對(duì)遷移登記作了如下規(guī)定：“在原鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)以內(nèi)變動(dòng)常駐所的,報(bào)告鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會(huì),只作住所變更的登記,不辦遷出手續(xù);遷出原鄉(xiāng)、鎮(zhèn)但不出縣境的,應(yīng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)領(lǐng)取遷移證,并由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)登入遷出登記冊(cè);遷出縣境的,應(yīng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)或由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)介紹到上一級(jí)戶口主管機(jī)關(guān)領(lǐng)取遷移證,并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會(huì)登入遷出登記冊(cè)。外出六個(gè)月以上的應(yīng)辦理遷出手續(xù)?！?958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》在當(dāng)時(shí)的主要目標(biāo)還是為了建立全國(guó)統(tǒng)一的出生、死亡、遷移和暫住人口變動(dòng)登記制度,以此控制城市戶口的規(guī)模,并不像后來(lái)在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中的戶籍制度那樣,對(duì)城鄉(xiāng)戶口進(jìn)行了嚴(yán)格區(qū)分,并對(duì)戶口遷移和轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格限制。與1955年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》相比,1958年《條例》增加了遷入地和準(zhǔn)遷單位的審批程序,以致后來(lái)成為各種行政部門(mén)限制或控制個(gè)人遷徙和居住自由,以及接近和占有資源、權(quán)利的法律依據(jù)。

“20世紀(jì)50年代建立起來(lái)的戶籍管理制度,在控制人口過(guò)度膨脹、防止農(nóng)民大規(guī)模涌入城市等方面發(fā)揮了積極作用,但它又極大地阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。戶籍制度人為地把農(nóng)民禁錮于鄉(xiāng)村土地之上,拒之于城市大門(mén)之外[2]。”此戶籍制度本質(zhì)上是一種“社會(huì)屏障”制度,它將占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民排斥在城市的社會(huì)資源分享主體范圍之外。雖然,近年來(lái)城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度有所松動(dòng),但是戶籍制度作為人口登記和人口管理的基本職能沒(méi)有改變,尤其是在短期內(nèi),戶口作為穩(wěn)定現(xiàn)有人口狀況,控制農(nóng)村人口大量流入大城市的職能不會(huì)有太大的改變,目前戶籍制度改革力度仍然很不適應(yīng)市民化的要求。

(二)土地制度方面的法律障礙

現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償制度是嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民市民化進(jìn)程的重要因素。土地制度從實(shí)質(zhì)上說(shuō)就是土地產(chǎn)權(quán)制度,是社會(huì)對(duì)以土地為對(duì)象的各種權(quán)利的安排和規(guī)定,并借以影響和激勵(lì)人們的行為。在我國(guó)農(nóng)用土地承擔(dān)著兩項(xiàng)重要的社會(huì)功能,即保障農(nóng)村居民基本生活、就業(yè)權(quán)利和國(guó)家農(nóng)業(yè)安全。20世紀(jì)80年代實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,在一定程度上調(diào)整了農(nóng)民與土地的關(guān)系,激發(fā)了廣大農(nóng)民的積極性,而且為了確保農(nóng)村的穩(wěn)定,黨和政府實(shí)行幾十年不變的承包政策,不準(zhǔn)土地自由買(mǎi)賣(mài)、自由轉(zhuǎn)移,這是完全必要的。但目前的主要問(wèn)題是土地產(chǎn)權(quán)不清晰,管理權(quán)混亂等弊端,這就很難理順農(nóng)民與土地的關(guān)系。

1.土地流轉(zhuǎn)制度不清晰

所有權(quán)內(nèi)容是權(quán)利人主體對(duì)其所有物享有的權(quán)利,就是財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)他的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但農(nóng)民集體對(duì)土地的所有權(quán)僅僅是一種有限的所有權(quán),并非是完全的所有權(quán),土地作為一種特殊的資源不能完全按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置,這一點(diǎn)在《憲法》中有所體現(xiàn)。《憲法》第十條第四款規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第八條這樣規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地,經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后,該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓。”這些都表明了農(nóng)民或者是農(nóng)民集體對(duì)手中擁有的土地使用權(quán)是無(wú)權(quán)自主轉(zhuǎn)讓的,法律限制了農(nóng)民對(duì)土地享有的完整權(quán)利。日前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不過(guò)是一種地上耕作的權(quán)利,并不是完整意義上的所有權(quán)形式,除了承包土地的行為權(quán)利屬于農(nóng)民已經(jīng)明確外,有關(guān)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等其他土地權(quán)利均末明確,土地的使用、收益、處置等的權(quán)利行為主體也末明確。

2.征地補(bǔ)償管理混亂

至今沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的失地農(nóng)民補(bǔ)償法律法規(guī),征地補(bǔ)償費(fèi)以及土地增值收益的分配、使用和管理沒(méi)有一個(gè)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。在集體土地產(chǎn)權(quán)不明、使用制度殘缺背景下,在政府一貫處于強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)狀面前,政府在征用農(nóng)村土地時(shí),征地方(政府)和被征地方(農(nóng)民)的地位從一開(kāi)始就不對(duì)等。政府一直扮演土地的決策者、管理者角色,往往凌駕于農(nóng)民之上,原本的土地權(quán)利主體——農(nóng)民反而成了被管理對(duì)象。政府在實(shí)施征地行為時(shí),無(wú)論是否出于公共利益需要,是否必須,征用多少,征地價(jià)格等等,被征地方(農(nóng)民)都只能被迫接受,沒(méi)有不同意和討價(jià)還價(jià)的權(quán)利,導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生了巨大的收益,但在分享土地的轉(zhuǎn)讓收益時(shí)卻往往忽視了土地的天然擁有者—農(nóng)民。據(jù)中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組所作的調(diào)查顯示：土地增值部分的收益分配,有20%～30%留在鄉(xiāng)以下,其中,農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%～10%;城市政府拿走土地增值20%～30%;各類(lèi)城市房地產(chǎn)公司、開(kāi)發(fā)區(qū)、外商投資公司等,拿走土地增值收益的大頭,占40%～50%。

(三)社會(huì)保障方面的法律障礙

土地對(duì)農(nóng)民提供的保障以及城市對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障的滯后,阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程?！拔覈?guó)目前社會(huì)保障的對(duì)象基本上是以城市職工為主,進(jìn)城農(nóng)民基本上得不到保障,即使有一些社會(huì)保障的內(nèi)容涉及到進(jìn)城農(nóng)民,但在實(shí)際操作中往往含糊不清,最終很少有農(nóng)民真正享受到社會(huì)保障的好處?！盵3]社會(huì)保障制度資源向城鎮(zhèn)傾斜,社會(huì)保障制度內(nèi)容的公平性、保障性、社會(huì)性和實(shí)效性更多地體現(xiàn)于城鎮(zhèn)社會(huì)保障而非農(nóng)村社會(huì)保障。

1.從法律淵源而言。近十多年來(lái),保障城鎮(zhèn)居民權(quán)益的制度不斷制定與完善,1986年《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同暫行規(guī)定》、1986年《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》,1988年《女職工保護(hù)規(guī)定》,1991年《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》、1993年《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》, 1998年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》(征求意見(jiàn)稿),1997年《建立城市居民最低生活保障制度的通知》,以及1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》。而農(nóng)村社會(huì)保障制度幾近空白,除了國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》以外,其他主要的社會(huì)保障項(xiàng)目,例如,最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等,大多是政府以規(guī)范性文件的形式下發(fā)的,具有強(qiáng)烈政策指導(dǎo)性與實(shí)驗(yàn)性,缺乏法律的強(qiáng)制性與穩(wěn)定性,阻礙農(nóng)村社會(huì)保障法制化進(jìn)程。

2.就層次而言。城鎮(zhèn)社會(huì)保障既有基本保障層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn),也有補(bǔ)充層次的年金保險(xiǎn)和個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)村社會(huì)保障層次單一,基本保障殘缺不全,無(wú)法滿足廣大農(nóng)民生存和發(fā)展的不同層次需要,絕大多數(shù)農(nóng)民的生存、生活風(fēng)險(xiǎn)主要依靠家庭保障和土地保障。

3.從項(xiàng)目類(lèi)別而言。城鎮(zhèn)社會(huì)保障既包括繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn),也包括非繳費(fèi)型的社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等類(lèi)型。農(nóng)村社會(huì)保障制度以非繳費(fèi)型的社會(huì)救助為主,繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目殘缺,只有養(yǎng)老和醫(yī)療兩類(lèi),其中的養(yǎng)老保險(xiǎn)難以符合社會(huì)保險(xiǎn)的“社會(huì)”本質(zhì),只是一種變相的商業(yè)儲(chǔ)蓄。

4.就勞動(dòng)用工、子女教育和住房等現(xiàn)狀而言。城市政府出于代表城市市民群體利益考慮,在政策制度的安排上,大多數(shù)是以城市市民的心態(tài)對(duì)待進(jìn)城農(nóng)民,重城市就業(yè)輕農(nóng)民工安排,以所在城市勞動(dòng)力充分就業(yè)為重要目標(biāo),在對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)問(wèn)題上實(shí)行排斥和抑制政策的多,鼓勵(lì)和支持政策的少。目前進(jìn)城農(nóng)民在從事的行業(yè)、職業(yè)、工種,甚至是企業(yè)使用人員中農(nóng)民工所占的比例等方面均遭遇種種限制性規(guī)定,造成進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)手續(xù)煩瑣、不享有城市居民的社會(huì)保障等現(xiàn)狀。除此之外,受城鄉(xiāng)兩種戶籍制度的影響,加上城市公辦學(xué)校資源有限,公辦學(xué)校對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的子女收取借讀費(fèi)、學(xué)校贊助費(fèi)以及相關(guān)一些不合理的費(fèi)用,使得大多數(shù)進(jìn)城的農(nóng)民工子女難以享有《憲法》和《義務(wù)教育法》所賦予平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。同時(shí),在住房問(wèn)題上對(duì)進(jìn)城農(nóng)民提供優(yōu)惠,使進(jìn)城農(nóng)民有居可定,是農(nóng)民市民化必須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之一。

三、促進(jìn)中國(guó)農(nóng)民市民化的主要法律對(duì)策

中國(guó)的農(nóng)民市民化是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,它涉及到方方面面。政府需要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),盡快改革完善土地、戶籍和社會(huì)保障等法律制度,消除影響農(nóng)民市民化進(jìn)程中的現(xiàn)行法律制約因素,不斷優(yōu)化農(nóng)民市民化的社會(huì)法制環(huán)境。

(一)改革中國(guó)戶籍制度

目前在農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的中國(guó),國(guó)家徹底取消現(xiàn)行的戶籍管理制度和相應(yīng)各種配套管理措施,既可能引起管理上混亂也不現(xiàn)實(shí)。因此政府對(duì)現(xiàn)有的戶籍管理制度從兩方面同時(shí)入手,進(jìn)行漸進(jìn)式的改革。

1.進(jìn)一步調(diào)整放寬農(nóng)民進(jìn)城成為市民的戶口管理政策,實(shí)行以固定住所和穩(wěn)定收入為主要依據(jù)申報(bào)城市戶口的政策。近年來(lái),全國(guó)各地都開(kāi)始啟動(dòng)了戶籍制度改革。2001年,河北省石家莊市成為第一個(gè)全面放開(kāi)市區(qū)戶口準(zhǔn)入限制的省會(huì)城市。2002年,江蘇省取消農(nóng)業(yè)戶口和進(jìn)城人口計(jì)劃指標(biāo),實(shí)行戶口遷移條件準(zhǔn)入制,只要有合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè),就可進(jìn)城定居。同一時(shí)期,浙江、遼寧、山東等十幾個(gè)省市也相繼進(jìn)行了類(lèi)似的戶籍改革。特別引人注意的是重慶、南京、西安、昆明、深圳等大中城市取消城市入戶限制條件,實(shí)行以實(shí)際居住地登記戶口的政策,加快城市及近郊地區(qū)無(wú)地、少地農(nóng)民的轉(zhuǎn)戶步伐,使更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。

2.逐步弱化城市戶口的作用,將利益要素與逐步戶口剝離。如果不將子女入學(xué)、就業(yè)、社會(huì)保障等利益與戶口剝離,戶籍制度改革就無(wú)法取得突破性進(jìn)展。一紙城市戶口如果不能給農(nóng)民帶來(lái)進(jìn)城后的住房、就業(yè)和相應(yīng)的城市福利,農(nóng)民是不會(huì)冒著巨大的風(fēng)險(xiǎn),盲目地選擇進(jìn)城的。長(zhǎng)期看,戶籍制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該是取消依附在戶口關(guān)系上的各種利益,剔除依附在戶口關(guān)系上的種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別,最終達(dá)到戶籍與各種福利待遇的完全脫節(jié)。

(二)完善中國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度和補(bǔ)償法律制度

中國(guó)現(xiàn)有的土地制度,雖然為農(nóng)民提供了一種社會(huì)保障或就業(yè)保障,但是也從另一方面制約了農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化的實(shí)現(xiàn)。土地制度改革的根本途徑,是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的土地流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償法律制度。

1.修改現(xiàn)行有關(guān)征地方面的法律條款,明確“公共利益”的界定。由專(zhuān)門(mén)指定的合法機(jī)構(gòu)審核征地項(xiàng)目是否屬于公共利益用途,同時(shí)對(duì)土地出讓市場(chǎng)進(jìn)行“兩級(jí)市場(chǎng)”的區(qū)分。一方面是對(duì)經(jīng)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)審核的符合公共利益和準(zhǔn)公共利益用途的土地可依照相關(guān)征用制度進(jìn)行;另一方面是對(duì)于確定是非公益性目的的用地,可賦予農(nóng)民更多的自主權(quán)如“談判權(quán)、知情權(quán)、自由交易權(quán)等,同時(shí)國(guó)家要充分發(fā)揮管理者的職能,制定并完善相關(guān)交易規(guī)則、制度以及稅收政策,并以此制約一些地方權(quán)力部門(mén)受經(jīng)濟(jì)利益和“政績(jī)工程”驅(qū)動(dòng)而采取的“低征高售、違規(guī)征用”等違法違規(guī)的現(xiàn)象。

2.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。要積極推動(dòng)農(nóng)村土地使用制度改革,可以根據(jù)農(nóng)民的意愿,保留進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)分享集體積累收益的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù);按照城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的一體化,探索農(nóng)村集體建設(shè)用地入股、租賃的辦法,使土地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓,加快土地向種田能手集中,促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展;也可以進(jìn)一步創(chuàng)新、靈活土地政策,例如實(shí)行土地置換,建立政府性的土地置換與管理公司,進(jìn)城農(nóng)民可以將農(nóng)村承包土地使用權(quán)與城市住房按照一定比例置換,也可鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民將土地交土地管理中心,總之,要?jiǎng)?chuàng)造各種條件讓農(nóng)民放心大膽地盡快向市民轉(zhuǎn)變。

3.加強(qiáng)征用程序制約機(jī)制。程序是實(shí)體權(quán)利保護(hù)和制約的有力工具,沒(méi)有程序上公正也就不會(huì)有實(shí)體意義上的公正。因此在立法中應(yīng)加強(qiáng)程序完善,具體而言,就是在立法中進(jìn)一步完善國(guó)家征用土地中申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、公告的程序。特別是在行使征用批準(zhǔn)權(quán)時(shí),必須尊重權(quán)利人的主體權(quán),同時(shí)要與集體土地所有權(quán)人及他權(quán)利人進(jìn)行充分并有效地協(xié)商。

4.確立公平補(bǔ)償制度。征用補(bǔ)償通常不僅要包括相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)格土地價(jià)值的土地征用費(fèi),還應(yīng)包括對(duì)土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐恋刭r償額。因此,建立土地市場(chǎng)補(bǔ)償制度和土地價(jià)格評(píng)估制度,應(yīng)是解決補(bǔ)償問(wèn)題的有效途徑。首先,明確補(bǔ)償?shù)臍w屬和運(yùn)用。補(bǔ)償金應(yīng)做以下三種分配：集體是土地所有權(quán)的法律主體,其應(yīng)在土地的補(bǔ)償中得到其應(yīng)得的一份,其補(bǔ)償金應(yīng)當(dāng)作為整個(gè)集體積累的共有財(cái)產(chǎn),成為整個(gè)集體成員生活的基本保障資金,為了保證基金不被侵吞或挪用,國(guó)家應(yīng)建立專(zhuān)項(xiàng)基金管理中心負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng),以配合國(guó)家正在進(jìn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度。其次,改變現(xiàn)行《土地管理法》實(shí)行的“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”原則,對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行區(qū)分公益目的(包括準(zhǔn)公益目的)和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地。征地補(bǔ)償費(fèi)用,不僅要考慮土地征用前的價(jià)值,還應(yīng)考慮土地區(qū)位、交通、環(huán)境、人口、市場(chǎng)供求現(xiàn)狀及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、升值空間等因素,并以此作為付給農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)的依據(jù),使農(nóng)村土地所有權(quán)價(jià)格的土地資本及預(yù)期收益,在征地中得到充分反映。第三,在補(bǔ)償政策方面,允許農(nóng)民以土地?fù)Q取保障租金。實(shí)行以地?fù)Q租,變征用土地為租用和租賃土地。租用土地單位可在與農(nóng)民協(xié)商達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上,利用租賃的方式使用農(nóng)民的土地,同時(shí)每年向農(nóng)民定期支付不低于當(dāng)年的土地經(jīng)營(yíng)收益的租金.這樣既不會(huì)降低農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入,又能相應(yīng)地減輕了國(guó)家的財(cái)政支出壓力。

(三)建立和健全社會(huì)保障制度

當(dāng)前一些省份和部分地方城市相繼開(kāi)展城市化農(nóng)民社會(huì)保障的試點(diǎn)工作,方法措施不一,突顯較大隨意性,很重要原因是由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)和政策支撐,所面臨的問(wèn)題和困難也是相當(dāng)大,迫切需要相關(guān)決策部門(mén)制定統(tǒng)一并切實(shí)可行的相關(guān)失地農(nóng)民基本社會(huì)保障的法律制度,為農(nóng)村社會(huì)保障體系的健康發(fā)展提供適時(shí)的法律支持。

1.建立和完善城市化農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

對(duì)于城市化農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn),建立多層次的保障體系。實(shí)行不同對(duì)象區(qū)分對(duì)待,對(duì)于已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)民應(yīng)納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇;而對(duì)尚未就業(yè)的農(nóng)民,可以推行一套有地方特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。筆者認(rèn)為,目前城市化農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)尚待解決的問(wèn)題主要是：第一是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來(lái)源問(wèn)題。養(yǎng)老保險(xiǎn)資金可以考慮于國(guó)家和地方政府的撥款、用地單位附加費(fèi)用、失地農(nóng)民的一部分安置補(bǔ)助費(fèi)用以及社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)收入。第二是基金的管理和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。首先必須健全相關(guān)的管理制度如財(cái)務(wù)核算制度、審計(jì)監(jiān)督制度,績(jī)效評(píng)估制度等,使基金管理規(guī)范化和法制化。其次成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)性的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金存儲(chǔ)和管理機(jī)構(gòu),加強(qiáng)資金的專(zhuān)門(mén)管理。

2.建立城市化農(nóng)民的醫(yī)療保障制度

建立大病住院保障制度是建立城市化農(nóng)民的醫(yī)療保障制度的最迫切的任務(wù),可從以下幾方面進(jìn)行嘗試：“首先,政府應(yīng)加大財(cái)政投入,同時(shí)積極引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、外資機(jī)構(gòu)和個(gè)人等多方面捐助,充實(shí)城市化農(nóng)民醫(yī)療救助基金;其次,參加商業(yè)保險(xiǎn),可以鼓勵(lì)和探索由征地方和集體為每一個(gè)農(nóng)民投保大病保險(xiǎn);最后積極創(chuàng)立新型合作醫(yī)療保障制度”[4]。

3.建立城市化農(nóng)民最低生活保障制度

政府應(yīng)把失地農(nóng)民納入到城市最低生活保障體系中,合理制訂一個(gè)失地農(nóng)民的基本生活保障線,對(duì)未達(dá)到保障線的農(nóng)民給予一定補(bǔ)償,關(guān)鍵是確定保障水平,保證農(nóng)民市民化的生活水準(zhǔn)。另外,政府建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)救援制度,其主要包括失地農(nóng)民遭遇天災(zāi)人禍時(shí)的緊急救濟(jì),合法權(quán)益受損或遭遇不公平對(duì)待時(shí)的法律援助以及為流動(dòng)人口所提供的臨時(shí)性工作崗位等。

4.建立和完善城市化農(nóng)民就業(yè)保障制度

建立和完善城市化農(nóng)民就業(yè)保障制度,一是要適當(dāng)實(shí)施保護(hù)性就業(yè)措施。征地單位在用人時(shí),對(duì)那些沒(méi)有特殊要求的崗位的,可以盡可能優(yōu)先考慮失地農(nóng)民的家庭成員;同時(shí)政府對(duì)那些雇用被征地人員的企業(yè),可以給予一定的相關(guān)收費(fèi)減免、社保補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。對(duì)于自謀職業(yè)的失地農(nóng)民,政府應(yīng)確保其在就業(yè)方面能夠享有相關(guān)優(yōu)惠政策,如減交相關(guān)稅費(fèi)、提供小額擔(dān)保貸款等。二是要設(shè)立失業(yè)農(nóng)民就業(yè)保障金。就業(yè)保障金可以由以下幾塊組成：每年財(cái)政撥款為專(zhuān)項(xiàng)基金;從經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目土地出讓金中提取一定比例;社會(huì)各界的捐助。三是政府要對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)應(yīng)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼,提高失地農(nóng)民自身素質(zhì),開(kāi)拓其就業(yè)途徑。

[1]張奮勤等.農(nóng)民勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2006,78.

[2]姜作培.農(nóng)民市民化必須突破五大障礙[J].城市規(guī)劃, 2003,12.

[3]郭甜.進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題探討[J].金融教學(xué)與研究,2005,4.

[4]錢(qián)文亮.失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的法學(xué)思考[J].山西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2007,2.