戴激濤

協商民主在預算審議中的應用：立憲主義的視角＊

戴激濤

晚近西方理論界針對代議民主面臨的政治復雜性的挑戰(zhàn)提出協商民主理論，認為要保證人民主權，就應當讓公民對立法和決策進行公開協商辯論，賦予立法決策以合法性。協商民主的憲政價值主要體現在：促進立法決策的正當合法性、控制和監(jiān)督國家權力、建構和諧的公民國家關系模式、培養(yǎng)公民政治自主性與責任意識?，F代國家的憲政實踐表明，預算不僅是公共財政的重要內容與運行規(guī)則，而且是納稅人及其代議機構控制國家財政的基本途徑。在預算審議中借鑒協商民主理念，推行公民直接參與預算，成為現代國家實現預算民主的有益嘗試。結合立憲主義原理，完善預算審議中的協商機制，應當擴大公民有序參與，健全公民參與預算的法律體系，落實預算信息公開，建構協商程序機制以保障公民參與。

協商民主；預算審議；立憲主義；參與式預算

一、代議民主的困境與協商民主的崛起

作為一個歷史悠久的政治學概念，民主的定義和內涵在過去的兩千多年里發(fā)生了重要的變遷。從詞源學上看，“民主”一詞起源于希臘文，由“demos”和“kratos”兩詞合成，始見于古希臘歷史學家希羅多德的《歷史》一書。“demos”的意思是“人民”和“地區(qū)”，“kratos”的意思是“權力”和“治理”。雅典政治家伯里克利曾經說過：“我們的制度所以被稱為民主政治，是因為政權在全體公民手中，而不是在少數人手中。”[1]據此理解，民主從一開始就包含著多數治理的意思，可以理解為“一種通過多數表決的選擇方式來做出政治決策的制度安排?！盵2]在馬克思主義看來，“民主制一詞按希臘文直譯過來，意思是人民掌握權力?！盵3]進入20世紀后，由于自由民主國家強大的示范效應，世界各地的人們都有充分理由相信民主是非常有價值的[4]，普遍接受了歷經托克維爾、熊彼特和達爾等人一再闡明的民主概念：“民主是一種基于普遍選舉權原則的政治體制，人民通過定期、公開和公平的選舉來選擇和更換領導人；在民主制度中，基于政治平等的原則，公民的民權和政治自由，包括言論和表達自由、出版自由、集會示威自由、結社自由、免于恐嚇和非法囚禁的自由，通過法治得到保護。從而，公民可以有力地、自主地以個人形式或通過社團來表達他們的觀點，促進他們利益，影響公共政策和競選公職?！盵5]

從人類歷史的發(fā)展來看，政治文明的演進主要是以立憲運動的形式表現出來的。作為人類迄今為止最為完美的政治制度，憲政普遍受到世界各國的遵行。當人民主權被確定為憲政的基本原則之后，人民就有權選擇國家權力的行使者，特別是代議機關成員及其政府首腦。因此，現代國家的憲法一般對選舉代議制均進行了規(guī)定；而且從各國的憲政實踐來看，選舉通過非暴力、和平有序的方式即公民普選方式來實現國家權力機構的產生、讓渡與更替，維護了全體公民對國家的接受和認同，使得國家具有強大的凝聚力。更重要的是，選舉代議制讓公民以選民身份表明自己對國家權力的基本立場，實現對政府的人事控制，以確保國家權力的行使具有公共性、有限性和責任性等憲政品質，防止權力濫用。從這個意義上說，選舉代議制的憲政功能在于落實人民主權，是調整和規(guī)范國家權力運行的基本途徑，在近現代立憲國家治理中發(fā)揮了巨大作用。但是，隨著現代國家的職能越來越復雜，以選舉為中心的代議制民主越來越難以適應新形勢下的一些挑戰(zhàn)。選舉代議制雖然解決了直接民主的規(guī)模難題，使民主更適合于“廣大民眾”，但代議制民主自身也面臨著規(guī)模問題，代表們代表的選民數量越多，代表們的自由裁量權就越大；代表們代表的選民越多，選民對代表的控制力就越低①對此，可以用美國經濟學家曼瑟爾·奧爾森的“集團理論”來進行分析。奧爾森以西方代議制民主為背景，提出的“集團理論”用個人之間的沖突說明團體的存在和社會的運行，用集團之間的沖突說明社會的結構、政策的選擇和國家的興衰。集團政治在某種程度上成為西方民主的代名詞，集團理論在分析民主這一基本政治現象的基礎上，認為集團政治本身有缺陷：代表們代表的選民的數量越多，代表們的自由裁量權就越大；代表們代表的選民越多，選民對代表的控制力就越低。只有建立一個“市場擴展性政府”，才能有足夠的權力來形成和保護私人產權、有效地執(zhí)行合約、形成對掠奪個人權利的約束，從而促進社會經濟的繁榮。參見[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，上海人民出版社、上海三聯書店1995年版；[美]曼瑟爾·奧爾森：《國家興衰探源》，商務印書館1999年版。。在精英主義理論家羅伯特·米歇爾斯等人看來，選舉永遠是走形式，代議制民主不可信任；社會永遠是由“權力精英”所統治。即便在理論上議會制政府能夠真正體現大眾意愿，但是實踐中它只不過是統治階級對權力不斷篡奪的過程。選舉結束之時就是作為選民的普通大眾對當選者的控制終結之時。隨著政治生活復雜程度的不斷提高，設想被選出的代表在許多問題上能夠真正代表民意越來越顯得荒誕可笑[6]。在這種情況下，選民的政治參與就變得毫無意義，公民自由和權利也就缺乏保障。換句話說，現代國家的公民在傳統的以選舉為中心的代議民主制中雖然有權選擇他們的代理者，但是很少能夠參與對這些代理者所作的選擇進行辯論并理解，代議制民主過分依賴選舉，存在“選舉主義的繆誤”②民主在以選舉為中心的代議制民主中被理解為一套制度安排，這一方面忽略了構成民主制度的基本原則，另一方面也忽略了民主運作過程中公民及其政治權利的重要性。事實上，即使某一個國家舉行了定期、自由及公平的選舉，也不能確保一國已經具備了民主政治的其它指標，例如，對個人與團體權利的保障、多元化的市民社會和，政黨政，治、官員，政治責，任制以及。獨立公正的司法體系等。參見Larry DiamondIs the Third Wave Over？Journal of DemocracyVol.7No.31996pp.20－37因此，有學者認為，將選舉代議視為民主的充分條件，是一種“選舉主義的繆誤”，畢竟選舉只是一種讓人民可以在不同代表間所提出的政策偏好而作出選擇，的一種方式，其實，在兩次選舉，之間，選民仍然可以通過，不同，的方式，來影響公，共政策。。參見Terry Karl and Philippe SchmitterWhat Democracy Is and Is notJournal of Democracy1991Vol.2No.3pp.75－88。因此，只重視選舉投票和多數決原則，而不去關心投票者是否具有充足且正確的知識、長遠的眼光以及明智的判斷能力，多數有可能支持一個災難性的政策，選出腐化的領導人，也就是說，人民統治的政府有可能成為和人民利益對立的政府③英國學者戈登·葛拉姆在探討自由主義和民主理想不可避免的緊張關系時，曾經對普遍投票權和多數原則提出質疑。他認為，多數有可能基于自利、無知，或偏見，做出很壞的投票，以，致于支持一個災難性的政策或，選出一，堆很差，的統治，者，結果反而。不利于人民自己。參見 Gordon GrahamLiberalism and DemocracyJournal of Applied PhilosophyVol.9No.21992pp.153－154。有學者研究表明，根據民主的原則，每個人在地方管理中都有發(fā)言權，并參與對共同的未來建設的決定，這個民主原則在最近幾十年中經歷了令人啼笑皆非的命運?！皫浊€佛羅里達的選民通過只有少數公民參加的、遭到非議的選舉，竟然可以逐步決定中東的戰(zhàn)與和問題這樣一個事實，與民主理想相去萬里。”[7]

針對選舉代議制在民主政治實踐中產生的難以廣泛真實地代表民意、容易導致多數暴政等弊病，西方學術界在反思民主本質的基礎上提出協商民主（deliberative democracy）理論，認為由于政治過程的復雜性，間接代議民主與簡單多數原則不能充分體現全體民眾的真實意愿，要保證人民主權和公民自治，就應當讓公民在信息充分、機會平等與程序正義的條件下，對立法和決策進行公開討論，以辯論、說理、批判、協商的方式通過個體目標策略轉換和個人價值偏好轉移，形成公共理性，賦予立法和決策以合法性。自1980年約瑟夫·畢塞特在《協商民主：共和國的多數原則》一文中首先對協商民主進行闡釋、指出民主政治最核心的內容是協商開始[8]，近年來對協商民主的討論日益熱烈，著名學者吉登斯、羅爾斯、哈貝馬斯等也自稱擁護協商民主立場，認為協商民主是應對現代社會的復雜性、普遍的不平等和文化多元主義挑戰(zhàn)的可行的制度設計，“秩序良好的憲政民主”應該“理解為協商民主”[9]。作為選舉代議制的修正和發(fā)展，協商民主能夠從如下方面補強代議民主制：更為重視弱勢群體和少數人的意見，豐富立法決策的意見來源；更為強調公民之間的審慎思辯和公共理性的形成，促進公民的互敬互信；更為尊重公民權利和自由，堅持公民參與對國家權力的監(jiān)督和制約作用，從而使立法決策更貼近公共利益和共同福祉①當然，經由公民協商討論作出的決定也不會是完全正確的，不過這不能成為反對協商民主的理由。如果參與決策者每一個人都有平等論述的機會，而且是在公開論辯、充分溝通、資訊充足的理想協商過程中進行，最后由于不能達到全體共識，只好采取多數決作為決策的依據，這樣的多數不但不適合稱為“多數暴力”，而且如果這樣的決定會是錯誤的，這最多只能證明人類的極限。參見Eamonn Callan，Creating Citizens，Oxford University Press，1997，p.43。另一方面，政治精英的決策也會出現錯誤。公民協商的決定，不會比精英和專家的決定更壞，如果他們有比較充分的信息資訊，依照大家都接受的規(guī)則和程序對具有爭議性的公共問題進行討論，其結果將給政治精英或專家提供基于不同立場的對公共問題性質的不同理解和看法，以及讓政治精英和專家反思對這些問題的基本預設。參見 Mark Warren，Democratic Theory and Self－Transformation，American Political Science Review，Vol.86，No.1，1992，pp.8－23。。美國著名社會學家阿爾文·托夫勒指出：“在現代的政治框架結構中，即使是圣人、英雄加天才來統治，也仍然面臨代議制最終的危機。必須通過廣泛的協商，心平氣和的共同參與，重新確立政治的框架結構。”[10]在批判沒有實踐規(guī)范標準的民主制度的基礎上，協商民主以其更能夠解決當今民主的難題、趨近民主的核心而備受矚目，為當代立憲主義的發(fā)展提供了一種更真實、更寬容、更正義的民主模式，被譽為“活力民主的權利友好理論”[11]。

二、協商民主的憲政價值：理想與規(guī)范的交融

作為一種復興的民主模式，協商民主假定政治共同體中自由平等的公民，可以通過參與政治過程、用對話討論的形式來決定他們追求什么樣的法律和決策，而對話的成員彼此尊重，他們本身具有協商能力和資質。民主的理想不再是基于人民的所謂同意，而是基于政府行為的可論辯性，政府行為必須經得住民眾的論辯且政府必須為民眾論辯提供機會；政府的決策需經公眾協商審議后方能決定。民主制度的重點，應是取得多數決前的協商辯論過程，此過程不僅應當體現公平正義，而且必須能夠全面周延地反映民眾的理性判斷。協商民主秉承了古老的直接民主傳統，試圖以協商方式詮釋民主理想，其憲政價值主要體現在：促進立法決策的正當合法性、控制和監(jiān)督國家權力、建構和諧的公民國家關系模式、培養(yǎng)公民政治自主性與責任意識。

（一）促進立法決策的正當合法性。民主合法性強調行使國家權力的授權必須來自于受這種權力支配的社會成員的集體決策，協商民主將這種合法性奠基于公民對重大問題決策前充分討論的程序之上。理想的程序主義是協商民主的規(guī)范標準，因為它給予每個人在理性對話和意見交換中平等運用其實踐理性的機會。在民主政治中，合法的決策是所有人協商的結果?！皡f商的民主概念基于政治正當性理想得以形成。依據這種理想，證明行使集體政治權力的正當性是為了平等公民之間自由、公開、理性地行使權力。協商民主使這種理想制度化?！盵12]民主的正當性來自于所有人對于共同關心的事務，在自由且不受限制的公共協商過程中達成。在協商過程中，參與者通過公共協商形成公共理性來做出具有集體約束力的決策。公共協商意味著政治共同體成員共同尋找各種路徑，參與有關公共事務的討論，批判性審視具有集體約束力的立法和政策；提出自己的觀點和偏好以供其他公民討論和批評；對政府施行的各種行為過程進行評價；使不同的、甚至是相互沖突的利益和欲望實現融合，從而最大限度地滿足所有公民的愿望，這正是協商民主的吸引力所在。協商民主通過參與者的討論審議而賦予立法決策以合法性，這種正當合法性不僅僅是多數意愿的結果，而且是一種反思判斷，這種反思判斷基于尊重所有公民自由平等理性地參與立法決策討論而形成；在此基礎上形成的立法決策也更易獲取民心而有效實施。

（二）控制和監(jiān)督國家權力。國家與公民間的關系是憲法所調整的基本范疇，其實質就是國家權力與公民權利之間的關系。從理論上說，國家權力來源于、從屬于并服務于公民權利，其存在的全部意義就是實現和保障公民權利，但在現實生活中國家權力脫離公民權利，甚至侵犯公民權利的情形時有發(fā)生。如何平衡國家權力與公民權利，控制國家權力的非民主取向以保障公民權利，已經成為立憲國家的重要課題。協商民主理論認為，要控制和監(jiān)督國家權力，應將協商因素納入到正式的國家制度和非正式的公共領域中來，“就政治過程而言，協商民主關注政治意見和意愿形成的長期過程，以及它們在正式議會場所與非正式公共領域的公開交流?！虼耍瑓f商民主堅定地支持一個更強大的參與概念，尤其需要高層次的參與，其最終目的是促進權力的合理行使?！盵13]協商民主主要通過協商過程與結果的公開來實現對國家權力的控制和監(jiān)督?！肮_性是協商民主的另一個重要特征。公開性能夠使公民審視協商過程。通過使支持政策的各種理由公開化，人民就能夠對這些政策的前提和含義提出疑問。他們就有機會評論這種協商并指出可能的矛盾或事實上的疏忽?！盵14]協商過程公開意味著整個程序為公眾知曉，強調所有公民的積極參與公共論壇或其他開放式交流和探討，毫無保留的展示個人觀點，經過參與者的理性論辯，改變自身偏好，或者說服他人，進而做出合理選擇；協商結果的公開意味著立法和決策公開，公眾知曉立法和決策的形成過程，國家權力在行使過程中始終處于透明狀態(tài)，也就在一定程度上得到了有效控制與監(jiān)督，協商過程的公共理性使立法和決策理由更公正，協商結果也就更能讓所有公民信服。

（三）建構和諧的公民國家關系模式。在過去的20世紀，現代社會的公民一方面覺得國家越來越難以滿足大眾的需求，越來越為技術官僚體制和精英政治所左右；另一方面，覺得自己越來越無力影響政府的作為，也無法使自己的聲音為政府所傾聽，這種感覺使得許多人對政治避而遠之，不再參與，甚至懶得投票，使得公民與國家間的距離越來越遠。為消除這種憂慮，重新塑造公民與國家間關系模式勢在必行?！澳壳暗闹卫矸绞奖仨氝m應全球化時代的新情況；而且，權威，包括國家的合法性，必須在一種積極的基礎上得到重構?！鸢覆糠秩Q于具體的情景，因為不同的國家遵循著不同的發(fā)展軌跡，而且具有不同的憲法背景?！盵15]（P76）作為一種治理形式，民主不再僅是政治體制問題，也是國家和公民、公民與公民之間的關系模式問題。立憲國家對民主的需求表達很簡單：影響公民生活的規(guī)范與決策，應該交由他們自己訂定。這就是真實民主理想所期盼的協商場景：民眾對于支配自己生活的立法決策有權表達想法和意見，而不是一味聽命于人；這些想法和意見必須是他們心聲的真實反映，而不是在對暴力的恐懼、權力的強制、金錢的誘惑下產生；這些想法和意見所反映的，應該是他們深思熟慮后的要求和愿望，而不是在信息不足和本能反應下的偏見。事實上，“公民與政府之間的平等對話一直是民主理想的核心”[16]，作為決策的參與者與政府成為平等協作伙伴，承諾共享決策，這種協商機制促進了新型公民國家關系模式的形成，為公民和政府在立法決策及日常生活而不僅限于緊急狀態(tài)時的有效溝通提供了合作方式。

（四）培養(yǎng)公民的政治自主性與責任意識。協商民主理念認為，民主的終極價值在于自我治理而非多數統治，協商民主通過各種形式的協商機制，企圖使公民的各種不同聲音都能進入決策討論過程，對公共事務充分表達意見，而非只是粗略的聚合。然而，在民主政治實踐中，期望每個選民或民意代表完全從公共利益出發(fā)、徹底克服私利來思考公共政策及國家福祉難以可能。唯有個人保持獨立的自我意識，將自已視為政治共同體中獨立平等的一員，對公共事務保持審慎關心，必要時積極參與，個人才能享有自由以及實現個人的價值目標，才會真心實意地創(chuàng)造并支持民主制度。從這樣的角度看來，培養(yǎng)出具有政治自主性的公民仰賴于協商民主?！罢巫灾餍?，即公民的法律獨立性和有保障的尊嚴及他們平等地分享對于政治權力的實施”[9]，在公共協商過程中，公民通過公開陳述理由、充分表達自我，成為積極主動的參與者、思考者、行動者，不同立場的人可以相互了解彼此的觀點和論證理由，加深雙方對議題的認識，并據此再次反省自己的觀點，明確個人行為與作為更大共同體的國家、政府之間的利益關系，最終形成民主政治共同體良好運作所必需的公民政治自主性與責任意識。

三、協商民主在預算審議中的應用：制度設計與實踐路徑

依據財政學的原理，一切國家行為均可歸類為財政的收入作用與支出作用。財政制度不僅維系著現代國家運作的經濟基礎與市場秩序，而且體現了經濟資源在國家和公民之間的分配情況，是考察國家與公民關系和諧與否的晴雨表。國家財政的規(guī)范運作必須有其法律基礎，而這個法律基礎就是預算?！懊恳粋€人都知道，預算只不過是國家本年度預期收入和支出的一覽表，它是以上一年度的財政經驗即平衡表為根據的?！盵17]憲法意義上的預算制度，更為強調國家機關行使預算權的法律依據及限制，意指“國家于一會計年度內以歲入歲出為中心所定立之財政計劃，經議會決議而成立，授權并課政府以執(zhí)行義務之制度”[18]（P360），“預算乃是就國家活動的全體，估算必要之支出，并預先推計必要財源的作業(yè)?！盵18]（P362）預算的憲政功能主要在于通過監(jiān)督國家施政活動，以實現公民權利與公共利益?！坝蓢鴷浻蓪彶槎h決之預算案，本質上是一種對政府的授權，使政府能為了達到一定施政上的目的，而支出由國會所同意的預算?！渥罱K目的乃在經由權力分立及制衡之原則來保障人民的基本權益?！盵19]作為一項龐大而復雜的社會選擇過程，預算不僅具有經濟性技術性等特點，更是民主政治的基本坐標。但預算案本身并不能顯示社會選擇過程中的沖突與妥協，要了解整個國家預算資源分配所牽涉的多元主體互動情況，首先必須對預算過程有所認知。其中，對預算的審議監(jiān)督是立憲國家實現權力制約憲法原則的重要民主機制，“憲法的主要目的在于建立一個以公共利益為中心運轉的政府，滿足公眾需要是國家財政最根本的目的，這需要建立一個能夠保證達到上述目的和要求的公共運作機制。”[20]這種公共運作機制在當代立憲國家主要表現為參與式預算，包括五個標準：（1）財政和預算領域的問題必須被討論，參與式預算主要涉及如何分配有限的資源；（2）必須是在市一級或一個擁有選舉團體、并對政府有一定影響力的團體中進行（相近層次的并不充分）；（3）必須是一個重復進行的過程（對財政預算問題舉行一次會議或一次投票不是參與式預算）；（4）這個過程在特定會議或論壇內必須包括公共協商的框架，即政府與參與者就預算問題要共同協商（僅對普通百姓敞開行政機構和黨團組織的大門是不夠的）；（5）參與者被要求對結果承擔一定的責任[21]。其實踐途徑包括公眾聽證、公民調查問卷、公民領袖會議、焦點團體、公民咨詢委員會、公民陪審團等形式。現在歐洲的西班牙、意大利、德國和法國等及秘魯、阿根廷、哥倫比亞、智利、墨西哥等拉美國家都開始實行參與式預算；我國的溫嶺、無錫、焦作、上海、哈爾濱等市也開始推行參與式預算，并取得了初步成效①參與式預算在這些城市實踐所取得的成效，可以參見徐珣、陳剩勇：《參與式預算與地方治理：浙江溫嶺的經驗》，《浙江社會科學》2009年第11期；馬薇：《無錫實行參與式預算公共項目建設群眾說了算》，《新華日報》2006年6月12日；張瑜：《焦作公共財政革命》，《瞭望東方周刊》第275期；龔瑜：《上海閔行區(qū)就財政預算項目舉行公開聽證》，《中國青年報》2009年12月11日；柯森：《哈爾濱“參與式預算”輻射鄉(xiāng)村》，《農民日報》2009年2月16日。。

巴西是世界上最早實施參與式預算的國家，現在依然被視為參與式預算實踐的典范。此模式大致可分為三個階段：第一階段是普遍、廣泛的公民參與階段，包括公眾對政府上年度財政實施情況的評估，并提出下年度預算計劃和投資動議；第二階段是社區(qū)不同群體和利益代表及政府相關部門，對公民提出的預算投資項目的優(yōu)先順序進行法律和技術論證以確定預算草案；第三階段是對預算案進行多方協商并依法投票通過。在巴西參與式預算模式的制度設計中，其協商精神主要表現在三個方面。（1）強調協商民主的基本理念，將公民意識和權利觀念作為社會學習機制進行普及。參與式預算的實踐，實質上使其成為了一所“公民學?！?，通過公民直接的、自愿的、普遍的參與預算過程，不僅能夠讓公民更多知曉和關注自身權利，致力于探討國家權力和公民義務的相關議題；而且能夠促使公民在參與中學習民主知識和協商技巧，樹立互惠、寬容、責任的公民美德。如巴西公民在參與預算的談判中，會引用1988年巴西憲法中規(guī)定的公民權利來支持他們的論點。在最初的“授權會議”上，參與者們都可以受到有關他們作為公民的權利和義務，以及政府責任的教育[22]。（2）成立專門機構負責預算協商。依照相關法律的權力配置，負責編制財政預算的是作為行政機構的市政府；對預算進行討論和修改的是作為立法機構的市議會。其中，市政府下設“計劃辦公室”和“社區(qū)關系協調辦公室”，具體負責與城市居民的財政預算協商事宜?！吧鐓^(qū)關系協調辦公室”與各社區(qū)精英們一起召開社區(qū)會議，通過不同社區(qū)設立的“協調員”收集社區(qū)民眾的意見和建議；“計劃辦公室”就公眾的意見進行技術上及經濟上的分析論證，提出處理意見。此外，還設有“參與預算委員會”作為常設性參與機構，由議員、議題代表及工會組織、各基層鄰里社區(qū)組織選舉的代表組成，在充分辯論的基礎上，根據公眾的優(yōu)先偏好，確定市政府的年度財政預算。（3）以協商民主的公開性原則為指導，構建預算信息公開制度體系。在巴西參與式預算過程的第一步，信息會議是全年預算周期的開端。信息會議給政府、非政府組織和社會公眾提供了一起討論關于預算、政府權力和責任、稅收及公民權利等問題的機會；政府負有義務讓參與式預算過程所需要的各種信息，通過各種可能途徑廣為傳播為公民知曉，如預算信息會議的日期和方式、確定的游戲規(guī)則等必須讓民眾事先了解。在完備的預算信息公開基礎上，國家權力在行使過程中始終處于透明狀態(tài)，能夠更好地受到民眾的制約與監(jiān)督。

在我國，浙江溫嶺的新河鎮(zhèn)等為公民參與地方預算提供了經驗范本。2005年7月，新河鎮(zhèn)為探索建立財政預算制度化的公眾參與機制，啟動了地方預算改革。其目標在于通過公眾參與政府預算編制、人民代表大會審查與修改預算草案、預算執(zhí)行的監(jiān)督，使預算資金的分配更加公平合理，并以此推動基層人大改革。2006年，新河鎮(zhèn)人大通過《新河鎮(zhèn)預算民主懇談實施辦法（試行）》，促使公民參與規(guī)范化、制度化。近五年的實踐表明，新河模式成效顯著，體現了協商民主最核心的公眾參與特色。（1）公眾參與政府預算編制。在每年人代會召開之前，鎮(zhèn)政府組織本鎮(zhèn)公民自由、平等參與，并邀請與財政預算相關的各界專業(yè)人士參加預算編制。在操作過程中，將參與者分成經濟、社會、城建三個小組，討論政府編制的預算草案，提出修改意見；在此基礎上召集全體參與者與政府討論協商，對預算草案提出意見和建議；鎮(zhèn)政府根據討論情況再行修改預算草案。（2）公眾參與人民代表大會預算草案審查。在人大組織預算初審的五天前，在各村、居委會張貼通告，社會公眾可自愿參與。在人代會期間，人大代表審查、修正、批準政府預算報告時，參與者可就預算草案向政府詢問，或者提出建議、意見和要求，與人大代表有同等的發(fā)言權；在人大代表討論審查階段，公眾參與者可以旁聽，可以向人大代表書面或口頭陳述自己的建議、意見和要求。在人大代表參考公眾意見、分組討論審查鎮(zhèn)政府提出的預算修改方案后，若仍有不同意見，人大代表五人以上聯名可以提出“預算修正議案”，由大會辯論并最后投票表決“預算修正議案”和預算草案。（3）公眾參與預算執(zhí)行和監(jiān)督。在鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間，鎮(zhèn)人大財經小組對鎮(zhèn)政府的預算執(zhí)行情況開展經常性監(jiān)督；年中人大主席團組織部分人大代表和自愿參與的公民對半年來政府預算執(zhí)行情況進行討論和審查；鎮(zhèn)政府若在預算執(zhí)行過程中提出預算調整案，則需召開人民代表大會進行審查和批準。我國學者將這種融合了協商民主理念的預算模式稱為“參與式預算”，稱其為“具有中國鄉(xiāng)土特色的社會主義民主創(chuàng)新，……是中國式的公共預算，代表了我國建立公共財政的方向?！盵23]

隨著公民權利意識的提升和現代國家公共預算改革的深化，在預算審議中借鑒協商民主理論，吸納公民參與已經成為世界各國的普遍做法。這不僅是立憲主義人民主權原則的客觀要求，政府所有收支行為應當置于人民及其代議機構的監(jiān)督之下；而且也只有讓社會公眾通過制度途徑才能有效監(jiān)督國家權力，使財政預算符合國民經濟發(fā)展和公共利益的需要。

四、預算審議中協商機制的完善：基于立憲主義的分析

參與式預算的實踐表明，借鑒協商民主理念，在財政預算制度框架內建立起相應的參與、辯論、協商和質詢機制以推動公共預算改革，不僅能夠增強預算決議的正當性，“有助于最終的決策獲得最好的質量，而且也幫助了每個人完成自我轉化，從堅持己見的私我變成尊重理性的公民，從坐井觀天的視角變成面面俱到的思慮。”[24]但有關研究報告依然發(fā)現，公民參與在某些時候只具有形式意義，難以達到預期效果。調查結果顯示，阻礙公民參與的因素包括：技術專家所使用的知識和語言專業(yè)化；預算案太過復雜太難讀懂；公民參與興趣不高；法律規(guī)范及制度化的參與途徑欠缺，導致公民難以有效地進行實質性參與；預算信息不知如何獲?。淮聿怀浞值萚25]。從立憲主義的角度而言，為保證公民有效參與預算，可從四個方面努力完善預算審議中的協商機制。

首先，立憲主義的人民主權原則要求盡可能地吸納公民參與預算?！懊裰魏痛h政府最大的需要就是全體的人民，都能了解國家就是他們自己?！盵26]政府預算對于一國政治和經濟的重要性不言而喻，由掌握國家主權的人民密切參與預算理所當然。從歷史發(fā)展來看，代議機關的預算審議權早于立法權而確立，以預算審議方式替人民“看緊錢包”的效用，有時甚至超過立法途徑所發(fā)揮的民主統制功能。時至今日，代議機構控制預算已成為現代國家對行政機關實現制約的主要途徑。國家財政權最終由納稅人把控的人民主權原則，要求納稅人必須通過代議機構以實現對政府及其財政行為的決定權和監(jiān)督權。質言之，民主制度的本質就是一種以民眾參與為核心的程序機制，采用多種渠道和方式擴大民眾參與預算的廣度和深度，讓社會各階層和多元利益主體在參與預算審議過程中學會辯論和談判技巧，逐步提高人民代表參與決策的能力，既有利于預算決策的科學化和民主化，又便于預算通過后的有效執(zhí)行。因此，完善預算審議中的協商機制，為公民參與預算提供有效途徑，構建起民眾與政府溝通對話的平臺，是實現人民當家作主的制度基礎。

其次，立憲主義的法治原則要求健全公民參與預算的法律體系。依法治國是社會主義民主政治的基本要求，健全的法律制度對公民參與預算活動起著根本性的指引、規(guī)范和保障作用。各國公民參與預算的實踐表明，以憲法為中心的參與程序對預算決策將產生實質性影響，特別是“轉型國家的憲法并非扮演規(guī)范性或原則性的角色，而是一個匯納不同意見以形成政治共識的程序”[27]。健全公民參與預算的法律體系，在憲法層面，可以進一步充實憲法第2條對公民參與的原則性規(guī)定，考慮在總綱部分確立信息公開和正當法律程序原則，增加“中華人民共和國實行信息公開原則，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息外，一切國家機關的所有政務信息都應依法公開”，“一切國家機關未經正當法律程序，不得作出影響公民、法人和其他組織權益的決定或行為”等條款；在“公民的基本權利和義務”部分可以增加“中華人民共和國公民有對國家政務活動的知情權”條款等，從根本法的高度保障公民的預算參與權。在部門法層面應修改預算法的相關條文，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有預算的現狀①《中華人民共和國預算法》第二條規(guī)定：“不具備設立預算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設立預算?！钡摲]有明確“暫”的具體內涵。；并在總則中確立公共預算、預算民主以及公眾參與的理念與內容，如借鑒立法法第34條的規(guī)定在預算法中規(guī)定公眾參與制度，在預算草案初步審查程序中引進征求意見、公眾聽證、座談討論、公民旁聽、磋商辯論等機制，規(guī)范公民參與預算審議的方式。這不僅有助于提高傳統行政預算體制的運行效率，也有助于促進社會主義法治理念在財政預算領域的落實。

再次，立憲主義的權力制約原則要求落實預算公開制度?，F代預算之所以叫公共預算，就是預算必須有公眾參與、向公眾公開，公眾可以并且能夠通過有效途徑進行監(jiān)督?！懊磕甑膰翌A算報告都不免要羅列一大堆數字，對于一般讀者恐怕會有枯燥之感。但是這些數字固然是不可少的，而且在它背后，實在有關系國計民生的重大意義在。國家每年從人民取多少錢，怎樣取法，又用在什么地方，為什么這里多用，那里少用，用了以后究竟發(fā)生了什么效果，這些問題只要把預算報告細看一遍，都可以知道一個大概。在解放以前，人民是不可能知道這些的，尤其不可能知道得這樣確實、完全和清楚。我們的政府現在每年向人民作一次這樣忠實詳盡的報告，這是我們國家的民主生活中的一件大事。而且由于財政決定于經濟，所以在每年的預算報告中，不但講到財政收支，還講到國家建設事業(yè)的總的情況和方針，同人民的關系更為廣泛?！盵28]為確保預算權的正確行使，必須讓其在陽光下運行，以保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。因此，政府每年的預算編制和使用情況應當向社會公開，不但應該向兩會的代表和委員公開，還應該向社會公眾公開。我國人民代表大會對預算草案逐條逐款的審議修訂和通過的過程，實際上就是公民對政府各項具體施政活動的審議與批準過程。故而，一切有關預算的全部詳細內容，除少數關系國家安全、國防、外交等公益以及個人隱私、商業(yè)秘密等私益項目外，應當通過出版物、政府公告、政府網站等方式和途徑向公眾公開。

最后，立憲主義的人權保障原則要求建構協商機制以保障公民參與。盡管“何謂自由民主憲政秩序，仍有賴識者以開放、多元、寬容的心胸繼續(xù)探究，我們需要的恐怕是一動態(tài)平衡，不能定于一尊的平衡，在尋求共識的過程中，要積極維護公開、公正、參與的程序正義理念?！盵29]毫無疑問，政府預算將影響到國家的每個公民，讓公眾參與預算過程，讓相對人對自己將要承擔的納稅義務與將要獲得的政府服務發(fā)表看法，通過理性辯論給予社會公眾表達意見的機會，是實現憲法規(guī)定的公民政治參與權的應有之義，也是社會主義民主政治發(fā)展的內在要求。黨的十七大報告指出，“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)”，“保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”等，這些都為預算審議中公民參與機制的建構提供了政策指引；我國地方的人大預算改革中所創(chuàng)設的民主懇談、公民旁聽、初審聽證等制度則為進一步豐富公民參與預算制度提供了經驗支持。公民通過行使預算參與權，與政府自由平等對話，這種橫向交流而非垂直對話可以促進合作型公民國家關系模式的形成，以溫和理性的方式督促政府重新評價自己的行為決策，從而推動“政府與公民社會中的機構結成伙伴關系，采取共同行動來推動社會的復興和發(fā)展”[15]（P73）。

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責任編輯：張新顏

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1008－410X（2010）05－0026－08

2010－01－28

戴激濤（1979－），女，湖南武岡人，廣東商學院法學院講師，博士；廣州 510320

＊本文為2008年度國家法治與法學理論研究項目“協商民主在預算審議中的應用研究”（批準號08SFB3009）的階段性研究成果。