中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院 劉敏

我國(guó)土地資源安全及相關(guān)研究進(jìn)展

中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院 劉敏

土地資源是人類賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是人類社會(huì)不可替代的物質(zhì)財(cái)富。在人口持續(xù)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和不合理土地利用方式導(dǎo)致土地嚴(yán)重退化的現(xiàn)實(shí)面前，我國(guó)土地資源正經(jīng)受著養(yǎng)活眾多人口、滿足建設(shè)占用、保障農(nóng)業(yè)發(fā)展和支撐生態(tài)修復(fù)的歷史性考驗(yàn)，土地資源安全已成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。因此，探討新時(shí)期土地資源安全戰(zhàn)略，對(duì)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、生態(tài)安全研究

生態(tài)安全研究是近三四十年發(fā)展起來(lái)的研究領(lǐng)域，是當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展研究的前沿課題，反映出人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與自然生態(tài)環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系，已經(jīng)成為國(guó)家安全中的重要組成部分。生態(tài)安全是由資源安全、生物安全、環(huán)境安全等多方面組成的安全體系。

生態(tài)安全包含兩重含義，一方面是生態(tài)系統(tǒng)自身的安全，即在外界因素作用下生態(tài)系統(tǒng)是否處于不受或少受損害或威脅的狀態(tài)，并保持功能健康和結(jié)構(gòu)完整；另一方面是生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于人類的安全，即生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)是否滿足人類生存和發(fā)展的需要。

一個(gè)國(guó)家的生態(tài)環(huán)境狀況直接影響到國(guó)家安全的其它各個(gè)方面。目前對(duì)生態(tài)安全概念的具體描述不盡相同，從國(guó)內(nèi)外的許多學(xué)者對(duì)生態(tài)安全的內(nèi)涵和外延認(rèn)識(shí)看，均大致包含以下內(nèi)容：生態(tài)安全是指一個(gè)國(guó)家或人類社會(huì)生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)，即使生物與環(huán)境、生物與生物、人類與地球生態(tài)系統(tǒng)之間保持正常的功能與結(jié)構(gòu)。

對(duì)于生態(tài)安全的研究，目前國(guó)外主要集中在基因工程生物的生態(tài)(環(huán)境)風(fēng)險(xiǎn)與生態(tài)(環(huán)境)安全、化學(xué)物質(zhì)的施用對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)健康及生態(tài)(環(huán)境)安全的影響等兩個(gè)方面的微觀研究；而整體性區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)安全及評(píng)價(jià)研究還尚未涉及；國(guó)內(nèi)則主要集中在生態(tài)安全認(rèn)識(shí)(包括概念探討、特點(diǎn)、研究?jī)?nèi)容等)、生態(tài)環(huán)境治理與恢復(fù)方面，生態(tài)安全評(píng)估指標(biāo)體系和模型方法方面的研究已經(jīng)起步，生態(tài)安全監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)等方面的研究則有待進(jìn)一步深入。

二、資源安全研究

資源安全術(shù)語(yǔ)出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代中后期，但在此之前能源安全、水安全、食物安全、環(huán)境安全和生態(tài)安全等概念已廣泛運(yùn)用。資源安全到目前為止也沒有一個(gè)公認(rèn)的定義。目前的定義主要有兩大類型，一種是從資源本身來(lái)定義資源安全，如有人理解為自然資源基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境處于良好的狀態(tài)或不遭到難以恢復(fù)的破壞。這一界定主要考慮的是資源自身的安全狀態(tài)和資源的基礎(chǔ)是否保持良好，因而有人把這一概念作為生態(tài)安全或環(huán)境安全的定義。另一種情況是從自然資源對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障程度來(lái)定義資源安全，如將資源安全理解為：一個(gè)國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)略性自然資源可持續(xù)保障的狀態(tài)；或者是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以持續(xù)、穩(wěn)定、及時(shí)和足量地獲取所需自然資源的狀態(tài)；或者是指一國(guó)或地區(qū)自然資源保障的充裕度、穩(wěn)定性和均衡性。

國(guó)外對(duì)資源安全非常重視，許多國(guó)家都把能源安全戰(zhàn)略作為國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。西方國(guó)家資源安全戰(zhàn)略關(guān)注的焦點(diǎn)是對(duì)資源供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的防范上，更注重在國(guó)家政策上如何應(yīng)對(duì)和化解資源供應(yīng)中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，而對(duì)資源安全的理論和指標(biāo)方面的研究并不多。國(guó)內(nèi)有關(guān)資源安全的研究主要有三個(gè)方向：一是從國(guó)際關(guān)系和國(guó)際政治方面來(lái)進(jìn)行研究；二是從經(jīng)濟(jì)安全的角度來(lái)研究，把資源安全作為經(jīng)濟(jì)安全的一個(gè)組成部分；三是從資源環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行研究，主要研究石油和糧食保障問(wèn)題。

到目前為止，評(píng)估資源安全的綜合指標(biāo)體系尚未建立，主要指標(biāo)散見于能源安全、糧食安全、金融安全和水資源安全等專門領(lǐng)域。

三、土地資源安全研究

1、土地資源安全的涵義與范圍

土地資源安全是土地可持續(xù)利用的延續(xù)，是資源安全的核心部分，與生態(tài)安全、土地健康評(píng)價(jià)等有著密切的關(guān)系。其主要含義是：指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的全部土地資源對(duì)實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展具有穩(wěn)定的供給狀態(tài)和良好的保障能力。土地資源安全的著眼點(diǎn)是可持續(xù)發(fā)展，即保證土地利用結(jié)構(gòu)合理、數(shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量良好，能夠滿足經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要。從不同的角度，土地資源安全有不同的分類方法。按照空間區(qū)域，土地資源安全可以分為國(guó)家土地資源安全和區(qū)域土地資源安全，國(guó)家土地資源安全不是區(qū)域土地資源安全的簡(jiǎn)單匯總；按照土地資源的類別，土地資源安全可以分為農(nóng)業(yè)用地安全（主要表現(xiàn)為食物安全）、建設(shè)用地安全及后備土地資源安全；按照三大效益，可以分為土地經(jīng)濟(jì)安全、土地生態(tài)安全和土地社會(huì)安全。

2、土地資源安全與資源安全和生態(tài)安全的關(guān)系

生態(tài)安全是指一個(gè)國(guó)家生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞的狀態(tài)，即自然生態(tài)環(huán)境能滿足人類和群落的持續(xù)生存與發(fā)展需求，而不損害生態(tài)環(huán)境的潛力。土地既是一種基本的資源，又是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，所以土地資源安全可以看作是資源安全系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，同時(shí)土地資源安全范疇下的生態(tài)安全也可以看作是生態(tài)安全系統(tǒng)的子系統(tǒng)。但土地資源安全的研究?jī)?nèi)容并不是這兩個(gè)子系統(tǒng)的簡(jiǎn)單疊加，要注意到在資源環(huán)境安全這一更大系統(tǒng)內(nèi)土地資源安全系統(tǒng)與能源、礦產(chǎn)、水資源、生態(tài)環(huán)境安全等子系統(tǒng)之間是相互聯(lián)系的。

研究土地資源安全問(wèn)題，不是單純的就資源論資源，要把土地資源納入“生態(tài)-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)”復(fù)合系統(tǒng)進(jìn)行研究，既能體現(xiàn)其生態(tài)服務(wù)價(jià)值，也能體現(xiàn)土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，只有確保土地資源的生態(tài)安全，才能營(yíng)造人與土地資源和諧相處的安全生態(tài)環(huán)境。因此，土地生態(tài)安全的概念內(nèi)涵實(shí)際上已經(jīng)包含了土地資源安全。

3、土地資源安全研究的基本理論

土地資源安全涉及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)環(huán)境等各個(gè)方面，從理論上來(lái)看，人地關(guān)系理論、可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論、土地稀缺性理論、土地不可逆理論等構(gòu)成了土地資源安全研究的理論基礎(chǔ)。

（1） 人地關(guān)系理論

人地關(guān)系是個(gè)古老的話題。人地關(guān)系理論經(jīng)歷了自然控制論、環(huán)境決定論、人類中心論，然后發(fā)展為現(xiàn)今的可持續(xù)發(fā)展論。該過(guò)程充分體系了人類對(duì)人與生存環(huán)境關(guān)系的基本認(rèn)識(shí)、不同時(shí)代人與自然環(huán)境的相互關(guān)系和地位以及人對(duì)自然環(huán)境的基本態(tài)度、行為方式和價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變。然而，不管該趨勢(shì)如何變化，從人地?cái)?shù)量的簡(jiǎn)單對(duì)比，到土地人口承載力研究乃至可持續(xù)的土地利用方式，人地關(guān)系問(wèn)題始終是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦點(diǎn)。

人地關(guān)系是指人的生存活動(dòng)、生產(chǎn)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)與自然環(huán)境之間相互聯(lián)系、相互作用和相互影響，或簡(jiǎn)單理解為人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與地理環(huán)境之間的關(guān)系，這是廣義的人地關(guān)系。狹義的人地關(guān)系是指人口增長(zhǎng)與土地利用和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，亦即不同人地關(guān)系狀態(tài)下的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。人與地之間的關(guān)系其實(shí)質(zhì)是圍繞“人類社會(huì)-土地綜合體”這一主軸關(guān)系而展開的，在人地關(guān)系的多層次結(jié)構(gòu)體系中，人與土地的關(guān)系是人地關(guān)系的基本層次。

人地關(guān)系有兩大基本原理：其一是土地承載力限制與超越原理。人地關(guān)系發(fā)展歷史表明，土地承載力的限制是人地關(guān)系問(wèn)題的集中表現(xiàn)，人地關(guān)系的發(fā)展主要表現(xiàn)為土地承載力的提高。其二是人地關(guān)系地域關(guān)聯(lián)互動(dòng)原理。隨著人類社會(huì)步入?yún)^(qū)域一體化和全球一體化的時(shí)代，不同空間尺度的人地系統(tǒng)處于整體關(guān)聯(lián)互動(dòng)中，其中任何一個(gè)區(qū)域的自然或人文環(huán)境發(fā)生變化都可能對(duì)廣大地區(qū)造成沖擊波；相互關(guān)聯(lián)、相互依存成為人地關(guān)系的基本屬性，其典型特征是變動(dòng)與沖突，互補(bǔ)與協(xié)作。

近年來(lái)，我國(guó)人地關(guān)系研究在理論上和方法上都取得了重大進(jìn)展。吳傳鈞、左大康、鄧靜中、陳傳康等人的開創(chuàng)性工作，構(gòu)建了人地關(guān)系地域系統(tǒng)的理論及其內(nèi)容框架體系：人地關(guān)系地域系統(tǒng)的形成過(guò)程、結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)的理論研究；人地系統(tǒng)中各子系統(tǒng)相互作用強(qiáng)度的分析、潛力估算、后效評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分析；人和地兩大系統(tǒng)間的相互作用，物質(zhì)、能量傳遞與轉(zhuǎn)換的機(jī)理、功能、結(jié)構(gòu)和整體調(diào)控的途徑與對(duì)策；地域的人口承載力分析；人地相關(guān)系統(tǒng)的地域分異規(guī)律和地域類型分析；不同層次、不同尺度的各種類型區(qū)人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)化調(diào)控模型研究。這些都為土地資源安全研究提供了基礎(chǔ)。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，糧食和土地資源問(wèn)題始終是影響我們生存和發(fā)展的基本問(wèn)題，只有協(xié)調(diào)人地關(guān)系才是保障土地資源安全的根本出路。

（2）可持續(xù)發(fā)展理論

資源安全問(wèn)題的提出源自對(duì)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展前景的思考；資源安全問(wèn)題的研究和解決，主要立足于可持續(xù)發(fā)展理念。可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今世界的主題，其實(shí)質(zhì)是人地關(guān)系理論的延續(xù)和拓展?？沙掷m(xù)發(fā)展道路的本質(zhì)是基于生態(tài)文明的發(fā)展觀和實(shí)踐觀，而這一切要求社會(huì)發(fā)展建立在國(guó)土資源安全基礎(chǔ)之上，它要求人類的生存和發(fā)展不能超越土地承載力，保持土地生態(tài)系統(tǒng)的健康和平衡。具體到可持續(xù)土地利用問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(F A O，1993)提出的可持續(xù)土地利用和管理5條原則或標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上包括了土地利用可持續(xù)性的3個(gè)基本方面，即生態(tài)可持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性和社會(huì)可持續(xù)性?？沙掷m(xù)發(fā)展包含“需求”和“限制”兩個(gè)概念，是一種能動(dòng)地調(diào)控“自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)”復(fù)合系統(tǒng)的需要，使人類在不突破資源和環(huán)境承載力的條件下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持資源永續(xù)利用，提高生活質(zhì)量?？梢?，可持續(xù)發(fā)展理論是指導(dǎo)土地資源安全研究的理論支撐。

（3）其他基本理論

①土地稀缺性理論

缺性是指供使用的資源不是取之不盡，用之不竭的。土地資源的稀缺性既是相對(duì)的，又是絕對(duì)的。土地資源的稀缺性有兩層含義：首先，供給人們從事各種活動(dòng)的土地面積是有限的；其次，特定地區(qū)，不同用途的土地面積也是有限的，往往不能完全滿足人們對(duì)各類用地的需求，從而出現(xiàn)了土地占有的壟斷性這一社會(huì)問(wèn)題和地租地價(jià)等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。由于土地的稀缺性所引起的土地供不應(yīng)求現(xiàn)象，從而引發(fā)了土地資源的安全性問(wèn)題。

②土地不可逆過(guò)程理論

所謂不可逆過(guò)程，在熱力學(xué)上是指系統(tǒng)從一種狀態(tài)返回到原始狀態(tài)時(shí)，系統(tǒng)內(nèi)部和外界環(huán)境必定發(fā)生性質(zhì)變化的過(guò)程。土地不可逆過(guò)程，并不意味著它們根本不能倒轉(zhuǎn)。借助于外力可以使某些不可逆過(guò)程逆向復(fù)原，但這時(shí)在環(huán)境中留下了永久性的變化，這個(gè)變化不論采用任何曲折復(fù)雜的途徑都不可能完全消除。土地資源的核心問(wèn)題之一是資源的合理利用。按照非平衡熱力學(xué)和耗散機(jī)構(gòu)理論，土地利用表現(xiàn)為不可逆過(guò)程。換句話說(shuō)，當(dāng)一種土地用途變更后，欲使新的土地用途返回到原有的土地用途，土地內(nèi)部和環(huán)境必發(fā)生性質(zhì)變化，這種性質(zhì)變化有時(shí)要付出很多的代價(jià)。

土地的不可逆過(guò)程告訴我們?cè)谝?guī)劃或?qū)嵤┩恋乩檬?，要認(rèn)真調(diào)查研究，充分地進(jìn)行可行性論證，以便作出科學(xué)、合理的決策。

四、土地資源安全研究的發(fā)展方向

1、土地資源安全的基礎(chǔ)理論問(wèn)題研究

任何一項(xiàng)研究首先需要解決的是其基本理論問(wèn)題，土地資源安全研究的縱深發(fā)展，有賴于在以下方面的不斷成熟。

首先是概念、術(shù)語(yǔ)、變量和語(yǔ)言規(guī)范的建立與開展，其次是土地資源安全運(yùn)行機(jī)理的研究；再次是土地資源安全利用的原理及理論內(nèi)核。

2、土地資源系統(tǒng)生態(tài)承載力研究

這一發(fā)展方向主要包括以下幾個(gè)方面：（1）不同時(shí)空范圍內(nèi)土地資源系統(tǒng)的自我維護(hù)和自我調(diào)節(jié)能力。尤其需要查明該系統(tǒng)的彈性和抗干擾強(qiáng)度。 （2）土地資源及其環(huán)境子系統(tǒng)對(duì)人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的供容能力?？刂迫丝诤蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在土地資源系統(tǒng)的供容能力范圍之內(nèi)，是實(shí)現(xiàn)土地資源安全和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的最基本和首要條件。 （3）維育某種生物個(gè)體或生物群體的土地資源條件。包括數(shù)量是否充裕，質(zhì)量是否有保障，結(jié)構(gòu)是否穩(wěn)定，區(qū)域分布是否均衡等。

3、土地資源安全測(cè)度及安全評(píng)價(jià)研究

首先，應(yīng)該關(guān)注各類土地資源數(shù)量的喪失情況，特別是森林、草原、濕地、河流和耕地的數(shù)量變化，建立數(shù)量變化指標(biāo)體系庫(kù)；第二，對(duì)質(zhì)量指標(biāo)的研究。如耕地的生產(chǎn)力變化，森林覆蓋率，濕地的生態(tài)功能，物種的豐富度等等；最后是效益指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益是其中一個(gè)考慮的因素，可用效益成本方法進(jìn)行簡(jiǎn)單的衡量；除去經(jīng)濟(jì)效益以外，生態(tài)效益、社會(huì)效益也是很重要的指標(biāo)。土地資源安全很大程度上是生態(tài)、社會(huì)的安全，如何將無(wú)形的效益量化衡量將士研究的一個(gè)難點(diǎn)。

4、土地資源安全的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)研究

土地資源是不斷變化的，由于土地開發(fā)利用等一系列的活動(dòng)，各種類型的土地資源數(shù)量也是不斷變化的，怎樣科學(xué)、準(zhǔn)確、及時(shí)地監(jiān)測(cè)土地資源的變化情況，是土地資源安全研究的基礎(chǔ)。應(yīng)有效地應(yīng)用遙感、全球定位系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)技術(shù)，對(duì)土地資源進(jìn)行系統(tǒng)地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并在此基礎(chǔ)上建立土地資源安全預(yù)警系統(tǒng)。