浙江省國(guó)土資源廳地籍管理處 徐志紅

堅(jiān)守土地調(diào)查生命線
——第二次土地調(diào)查質(zhì)量管理初探

浙江省國(guó)土資源廳地籍管理處 徐志紅

《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展第二次全國(guó)土地調(diào)查的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕38號(hào)）和第二次土地調(diào)查電視電話會(huì)議的召開，標(biāo)志著全國(guó)第二次土地調(diào)查正式啟動(dòng)。這次調(diào)查，是自1996年第一次全國(guó)土地調(diào)查完成以來的第二次全面土地調(diào)查，這次調(diào)查對(duì)掌握真實(shí)準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，完成“十一五”規(guī)劃的任務(wù)具有重要意義。這次調(diào)查，要查清城鄉(xiāng)每一塊土地特別是基本農(nóng)田的具體情況，建立和完善我國(guó)土地調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)和土地登記制度，實(shí)現(xiàn)土地的信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理，開展社會(huì)化服務(wù)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)土資源管理的需要。數(shù)據(jù)質(zhì)量是本次調(diào)查的生命線。李克強(qiáng)副總理明確要求：要堅(jiān)持實(shí)事求是，絕不能搞“數(shù)字游戲”。曾培炎副總理要求：地方各級(jí)政府要依法開展土地調(diào)查，并對(duì)當(dāng)?shù)卣{(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)。徐紹史部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)核查，嚴(yán)打作假，出臺(tái)政策，確保調(diào)查成果的質(zhì)量。

一、確保第二次土地調(diào)查成果真實(shí)的意義

1、是科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“雙?！钡幕A(chǔ)。省政府對(duì)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編高度重視，而編制土地利用總體規(guī)劃，必須有準(zhǔn)確翔實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為支撐。通過開展第二次土地調(diào)查，查清我省城鄉(xiāng)土地資源和利用情況，并在此基礎(chǔ)上編制新一輪土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃，對(duì)城鄉(xiāng)土地資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理配置、優(yōu)化利用，從土地總量和土地利用結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化和合理布局，達(dá)到對(duì)每一塊土地進(jìn)行資源的集約、最優(yōu)、合理利用的目的，切實(shí)保障土地資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地資源的需求。

2、是實(shí)施土地用途管制，確保土地節(jié)約集約利用的依據(jù)。針對(duì)我省人多地少、土地資源不足等問題，為了貫徹落實(shí)好“合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策和“365”計(jì)劃，提高土地節(jié)約、集約利用水平，迫切需要獲取真實(shí)準(zhǔn)確的第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，查清我省建設(shè)用地總量、分布和利用結(jié)構(gòu)，及時(shí)掌握建設(shè)用地供應(yīng)總量和城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地的數(shù)量及分布，調(diào)整土地供應(yīng)總量和用途，為集約高效利用土地資源提供基礎(chǔ)；查清我省基本農(nóng)田的數(shù)量和分布狀況，為對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行嚴(yán)格管制提供翔實(shí)的資料，為建立基本農(nóng)田保護(hù)政府責(zé)任制提供依據(jù)。

3、是建立現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保障。當(dāng)前，我省土地調(diào)查和土地登記仍以傳統(tǒng)的技術(shù)手段為主，信息化程度不高，圖件更新不及時(shí)，調(diào)查內(nèi)容和指標(biāo)不全面等，造成土地資源日常管理決策難、規(guī)劃難、執(zhí)行難，造成土地產(chǎn)權(quán)管理不夠精細(xì)，通過開展第二次土地調(diào)查，查清城鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)每一宗土地的權(quán)屬、界址、用途和面積，明晰土地權(quán)益歸屬，是建立現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)管理制度，嚴(yán)格土地資產(chǎn)管理，有效保障土地權(quán)益，構(gòu)建和諧社會(huì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。

二、第二次土地調(diào)查質(zhì)量存在的問題及原因分析

我省第二次土地調(diào)查，總體質(zhì)量是好的，王世元副部長(zhǎng)在2009年5月5日第二次全國(guó)土地調(diào)查電視電話會(huì)議上指出，“北京、江蘇、浙江、山東、湖北、福建、廣東等地加強(qiáng)成果檢查驗(yàn)收，上報(bào)成果不僅速度快，而且質(zhì)量高?！钡捎诘诙瓮恋卣{(diào)查時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，從內(nèi)業(yè)核查、國(guó)家復(fù)核看，我省還存在以下幾個(gè)方面的問題。

1、少量圖斑調(diào)查不夠準(zhǔn)確。由于我省農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)上報(bào)前核查把關(guān)嚴(yán)格，在全國(guó)土地調(diào)查辦國(guó)家級(jí)內(nèi)業(yè)核查中對(duì)我省僅提出疑問圖斑2.5萬個(gè)，平均一個(gè)縣200多個(gè)，不到全國(guó)平均的三分之一。但從國(guó)家級(jí)復(fù)核成果看，仍存在對(duì)部分地類認(rèn)定不準(zhǔn)確的問題，如部分縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民點(diǎn)綜合過大，將城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)周邊的耕地和林地等調(diào)查為建設(shè)用地；部分縣（市、區(qū)）將風(fēng)景名勝及特殊用地范圍內(nèi)的林地等非建設(shè)用地認(rèn)定為建設(shè)用地，將地下采礦、山體內(nèi)部采礦用地周邊的大片林地認(rèn)定為采礦用地等。

2、“批而未用”土地調(diào)查不夠徹底。對(duì)“批而未用”的土地，國(guó)家明確要求，必須附批文掃描件、勘測(cè)定界圖和具體項(xiàng)目清單，并按照土地勘測(cè)定界圖的坐標(biāo)落實(shí)到二次土地調(diào)查的底圖上。但部分縣（市、區(qū)）調(diào)查不夠徹底；有的沒有按照批文批準(zhǔn)的用地范圍來確定位置和范圍；有的已經(jīng)開工建設(shè)，有的審批資料不齊全或缺失、有的數(shù)據(jù)庫(kù)錄入過程中出現(xiàn)差錯(cuò)。

3、權(quán)屬調(diào)（核）查參與力度不夠。這次城鎮(zhèn)土地調(diào)查區(qū)別于初始地籍調(diào)查，其中之一是要對(duì)已登記發(fā)證宗地的權(quán)屬進(jìn)行核查。目前，各地城鎮(zhèn)土地登記發(fā)證率基本在90%左右，所以地籍調(diào)查重點(diǎn)是要對(duì)已登記發(fā)證宗地資料進(jìn)行全面的梳理，對(duì)登記信息進(jìn)行全面的核查。但在實(shí)施過程中，存在著國(guó)土部門權(quán)屬核查參與力度不夠，甚至個(gè)別地方還存在“一腳踢”的情況。

存在上述問題的原因主要有以下幾個(gè)方面：

1、規(guī)模隊(duì)伍偏少與時(shí)間緊、任務(wù)集中的矛盾。二次調(diào)查由于是全國(guó)同步開展，全國(guó)這么大的工作任務(wù)，就集中在這二十幾個(gè)月，省內(nèi)專業(yè)測(cè)繪隊(duì)伍任務(wù)大多處于飽和狀態(tài)，省外專業(yè)測(cè)繪隊(duì)伍來我省承攬業(yè)務(wù)的明顯少于前幾年，很多地方招標(biāo)都出現(xiàn)投標(biāo)單位不到三家的窘境，以致后期不少縣（市、區(qū)）二調(diào)項(xiàng)目無奈地選擇規(guī)模較小的隊(duì)伍。由于小單位偏重追求眼前效益，臨時(shí)招聘人員多，內(nèi)部質(zhì)量管理體系不健全，不可避免對(duì)調(diào)查成果質(zhì)量產(chǎn)生影響。

2、工作要求與管理現(xiàn)狀的矛盾。由于土地調(diào)查機(jī)構(gòu)不夠健全，土地調(diào)查工作缺少穩(wěn)定的專業(yè)隊(duì)伍來承擔(dān)，一定程度上也對(duì)調(diào)查工作產(chǎn)生了不利影響。目前，各市、縣（市、區(qū)）都成立了二次調(diào)查的組織機(jī)構(gòu)，但實(shí)際還是地籍或規(guī)劃科的人在管，由于科室業(yè)務(wù)人員本身工作任務(wù)就比較重，二次調(diào)查要求的時(shí)間又緊、技術(shù)要求又高，再加上個(gè)別同志專業(yè)知識(shí)不夠、責(zé)任心不強(qiáng)，參與力度不夠，未對(duì)外包或臨時(shí)招聘人員承擔(dān)的二次調(diào)查成果進(jìn)行檢查，影響了調(diào)查成果質(zhì)量。

3、資源保障與保護(hù)的矛盾。我省土地資源保障與保護(hù)矛盾十分突出，這給國(guó)土資源管理工作造成很大壓力。特別是縣(市、區(qū))國(guó)土資源部門擔(dān)心，二次調(diào)查成果作為“一張圖”工程的基礎(chǔ)之一，應(yīng)用于建立“批、供、用、補(bǔ)、查”等綜合監(jiān)管平臺(tái)，會(huì)給今后保障與保護(hù)帶來更大難度和壓力。

三、抓好第二次土地調(diào)查質(zhì)量的方法與措施

1、提高認(rèn)識(shí)，是確保數(shù)據(jù)真實(shí)的前提。第二次土地調(diào)查是在我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快增長(zhǎng)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的特殊時(shí)期開展的一項(xiàng)重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查，是國(guó)土資源管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。做好第二次土地調(diào)查，能夠?yàn)閲?guó)土資源管理工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力的保障。調(diào)查成果質(zhì)量是第二次土地調(diào)查工作成敗的關(guān)鍵。

2、建立制度，是確保數(shù)據(jù)真實(shí)的基礎(chǔ)。一是建立招投標(biāo)制度，確保調(diào)查隊(duì)伍技術(shù)力量雄厚、調(diào)查經(jīng)驗(yàn)豐富、質(zhì)量管理過硬；二是建立方案評(píng)審備案制度，確保調(diào)查內(nèi)容明確、路線正確、結(jié)果準(zhǔn)確；三是建立培訓(xùn)上崗制度，確保調(diào)查人員掌握要領(lǐng)、嚴(yán)格規(guī)范操作；四是建立檢查驗(yàn)收制度，確保調(diào)查成果質(zhì)量；五是建立責(zé)任追究制度，避免弄虛作假。

3、應(yīng)用高新技術(shù)，是確保數(shù)據(jù)真實(shí)的手段。我省在第二次土地調(diào)查之初，就制定了適合我省土地調(diào)查實(shí)施方案，科學(xué)設(shè)計(jì)調(diào)查流程，統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)查底圖、統(tǒng)一調(diào)查方法，千方百計(jì)提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。根據(jù)全國(guó)土地調(diào)查辦的批準(zhǔn)，我省加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，充分利用基礎(chǔ)測(cè)繪成果，應(yīng)用精度較高的1：1萬航攝正射影像圖作為調(diào)查底圖，大大提高了調(diào)查成果的質(zhì)量和精度。在項(xiàng)目進(jìn)行過程中，及時(shí)出臺(tái)《浙江省數(shù)字地籍調(diào)查技術(shù)規(guī)范》、《浙江省地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范》等技術(shù)規(guī)范，規(guī)范了全面應(yīng)用3 S（R S航空航天遙感、GI S地理信息系統(tǒng)，GPS全球定位系統(tǒng)）等現(xiàn)代信息技術(shù)開展第二次土地調(diào)查的技術(shù)路線，明確基本要求，確保第二次土地調(diào)查成果的整體質(zhì)量水平。在成果提交后，廣泛應(yīng)用航天航空遙感、衛(wèi)星定位、信息網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段，對(duì)上報(bào)資料進(jìn)行核查，確保成果質(zhì)量。

4、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，是確保數(shù)據(jù)真實(shí)的核心。強(qiáng)化《土地調(diào)查條例》、《土地調(diào)查條例實(shí)施辦法》的宣傳培訓(xùn)和貫徹落實(shí)，使大家認(rèn)識(shí)到虛報(bào)瞞報(bào)數(shù)據(jù)改調(diào)查數(shù)據(jù)的危害性和嚴(yán)重性。樹立各級(jí)人員的法律意識(shí)，強(qiáng)化一線作業(yè)人員責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)作業(yè)隊(duì)伍的監(jiān)督和管理，同時(shí)，省廳和市局不定期組織督查組，赴各地督促檢查成果質(zhì)量情況，發(fā)揮監(jiān)督和檢查的作用，監(jiān)察部門要嚴(yán)肅查處有關(guān)違法違紀(jì)行為。同時(shí)考慮到本次土地調(diào)查政策性、專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，涉及到調(diào)查、測(cè)繪、信息、土地、法律等諸多領(lǐng)域，針對(duì)這種情況，在縣級(jí)自查、市級(jí)檢查、省級(jí)核查的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)多方力量，分類加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督和檢查，強(qiáng)化省級(jí)核查，通過縣級(jí)自查、市級(jí)外業(yè)檢查、省級(jí)內(nèi)業(yè)核查、縣級(jí)核查修改、省級(jí)再次復(fù)核的程序，確保調(diào)查成果真實(shí)、準(zhǔn)確。

5、配備到位，是確保數(shù)據(jù)真實(shí)的保障。做到機(jī)構(gòu)到位、人員到位、培訓(xùn)到位、經(jīng)費(fèi)到位。健全土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，抽調(diào)精兵強(qiáng)將，充實(shí)人員力量，選用高水平的調(diào)查隊(duì)伍。加強(qiáng)培訓(xùn)，全面提高調(diào)查人員的政策水平、專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)能力。調(diào)查經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排，列入預(yù)算，及時(shí)撥付，確保工作順利進(jìn)行。