嵊州市國(guó)土資源局副局長(zhǎng) 劉雅莉

嵊州市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

嵊州市國(guó)土資源局副局長(zhǎng) 劉雅莉

為貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，改革農(nóng)村土地管理制度，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，健全和完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地資源高效節(jié)約集約利用，保障和實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地權(quán)利人的合法權(quán)益，推動(dòng)我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，嵊州市國(guó)土資源局根據(jù)目前形勢(shì)對(duì)我市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用情況進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了積極探索。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地管理基本情況

1、嵊州市農(nóng)村集體建設(shè)用地基本情況

全市總面積1784平方公里，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為706 1.94公頃，人均居民點(diǎn)用地面積124平方米，集約水平在紹興市內(nèi)處于中等，但是下轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約利用程度不平衡，人均居民點(diǎn)用地最高的是仙巖鎮(zhèn)152.8平方米，遠(yuǎn)超出全市平均水平。在農(nóng)村居民點(diǎn)使用質(zhì)量上有些村還存在村莊內(nèi)部布局混亂，基礎(chǔ)設(shè)施比較匱乏，公益事業(yè)發(fā)展緩慢的問(wèn)題。

2、嵊州市宅基地登記發(fā)證情況

我市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證始于1990年5月，當(dāng)年年底基本完成申報(bào)登記發(fā)證；至1995年，共核發(fā)農(nóng)村建設(shè)用地登記證書(shū)309124本。2002年6月《浙江省土地登記辦法》實(shí)施以來(lái)，嵊州市國(guó)土資源局加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)管理，健全完善土地登記制度，農(nóng)村宅基地登記發(fā)證從原來(lái)的市行政審批中心國(guó)土窗口接件辦理轉(zhuǎn)為由各基層國(guó)土所辦理，提高了土地登記發(fā)證效率。至2007年底，已基本完成農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)證。

3、農(nóng)民住宅使用情況

全市463個(gè)行政村223953戶(hù)農(nóng)戶(hù)，共有農(nóng)村居民點(diǎn)用地107210.23畝，其中閑置住宅用地12689宗，面積2401.45畝；廢棄住宅用地6979宗，面積1600畝；亂搭亂建等違章住宅用地1439宗，面積274.16畝；村內(nèi)空閑用地2093宗，面積1739.58畝。其中一戶(hù)多宅農(nóng)戶(hù)有17007戶(hù)，多置住宅22448.7宗，面積3534畝，被用于出租有1148宗，面積300.86畝；城里已購(gòu)房的農(nóng)戶(hù)有7973戶(hù)，多置住宅12303宗，面積2402.8畝，被用于出租有346宗，面積194.1畝；常年在外打工農(nóng)戶(hù)有9687宗，多置住宅5742宗，面積1324畝，被用于出租有310宗，面積50.57畝。據(jù)調(diào)查，目前我市農(nóng)村可復(fù)墾為耕地的住宅用地有2967畝，可盤(pán)活作建設(shè)用地利用的住宅用地有376 2.57畝。

二、集體建設(shè)用地利用和管理中存在的問(wèn)題

1、村莊內(nèi)部宅基地布局混亂

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平不斷提高，要求改善居住條件的愿望也越來(lái)越迫切，開(kāi)始在村莊外延建設(shè)新住宅；加上前幾年沒(méi)有村莊規(guī)劃，特別是在樓房層高、間距要求以及配套的水、電、路、綠化等方面都沒(méi)有具體的統(tǒng)一要求，審批建房?jī)H僅是劃出了一塊地供建設(shè)而已；再加上村民法制觀念淡薄，老宅基地觀念根深蒂固，建設(shè)用地隨心所欲，在舊村內(nèi)老宅基地上見(jiàn)縫插針式建房，嚴(yán)重影響了村莊統(tǒng)一規(guī)劃。

2、宅基地一戶(hù)多宅、房屋空置現(xiàn)象存在

一是農(nóng)戶(hù)另建新房后舊房給父母居住或留作雜房用，多數(shù)村集體沒(méi)有統(tǒng)一收回調(diào)節(jié)使用或拆除，再加上管理監(jiān)督的滯后，造成建新拆舊等措施難以落實(shí)到位，致使一戶(hù)多宅的現(xiàn)象存在。二是村莊內(nèi)部老房大多是面積窄小臺(tái)門(mén)屋，只要有一戶(hù)還在使用，即使其余都成空置房，也無(wú)法拆除。

3、存在超標(biāo)、低效用地

宅基地是無(wú)償使用，有個(gè)別農(nóng)戶(hù)存在不占白不占、占了也白占、多占便宜、少占吃虧的思想，一些農(nóng)戶(hù)將批準(zhǔn)的建房面積用來(lái)建造主房，而將附房和庭院用地?cái)U(kuò)張到批準(zhǔn)面積之外，盲目圈地，超標(biāo)用地，造成土地的嚴(yán)重浪費(fèi)，利用效率低下，審批面積與實(shí)際使用面積相差較大。

三、集體建設(shè)用地利用和管理中存在問(wèn)題的原因分析

1、規(guī)劃、管理滯后。建房時(shí)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃而雜亂無(wú)章，村內(nèi)房屋朝向不一、座落無(wú)序，道路不暢，影響交通和村容村貌，浪費(fèi)了土地。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃的技術(shù)力量薄弱，缺少技術(shù)人員，也缺少對(duì)規(guī)劃的技術(shù)資金的投入，近年來(lái)農(nóng)村中已建成了大量新房，新房的更新需要好十幾年的時(shí)間，甚至更長(zhǎng)，對(duì)它們進(jìn)行拆遷的費(fèi)用相當(dāng)高，這對(duì)制定出的規(guī)劃的實(shí)施又帶來(lái)了困難。

2、農(nóng)村居民的舊思想觀念作怪。農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)普遍存在著私有的觀念，認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來(lái)，是一種私有財(cái)產(chǎn)。這成為農(nóng)村居民多占宅基地的強(qiáng)烈的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，造成了農(nóng)村中宅基地使用率低下；有的農(nóng)戶(hù)建新不拆舊，多處占地建房。

3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無(wú)序，存在假調(diào)劑現(xiàn)象。從老房流轉(zhuǎn)來(lái)看，農(nóng)戶(hù)間的自由流轉(zhuǎn)都不申請(qǐng)、不報(bào)告，也未經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，更無(wú)流轉(zhuǎn)后進(jìn)行變更登記，流轉(zhuǎn)無(wú)序，因此，有些農(nóng)戶(hù)為了獲取宅基地審批，又不符合“一戶(hù)一宅”，趁機(jī)采取了假調(diào)劑，將老房調(diào)劑給鄰居、兄弟獲取宅基地審批之后仍占用原宅基地。

4、宅基地管理滯后。由于以前宅基地使用管理不嚴(yán)，行政不規(guī)范，執(zhí)法力度不大，特別是以前對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些違法用地問(wèn)題處理不規(guī)范，以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象存在，給制止違法占地行為帶來(lái)了負(fù)面影響，形成惡性循環(huán)，加上管理人員較少，難以做好批后監(jiān)管，對(duì)農(nóng)戶(hù)建房中除主房以外的其他用地的管理沒(méi)有完全到位。

四、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)建議

我市盡管已經(jīng)保持8年的農(nóng)村宅基地整治工作，但農(nóng)村宅基地依然存在，平原村“空心村多”，山區(qū)村“散宅多”，自然村“閑宅多”等“三多”問(wèn)題，要從根本上解決農(nóng)村“三多”問(wèn)題，必須大力推進(jìn)國(guó)土整治，實(shí)現(xiàn)宅基地合理布局和集約用地，健全規(guī)范農(nóng)村土地管理制度，建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的居住模式和生活方式，完善宅基地福利分配的農(nóng)村住房保障體系。堅(jiān)持農(nóng)民自愿和發(fā)揮農(nóng)村組織自治功能，通過(guò)建立和完善宅基地取得和保有環(huán)節(jié)成本機(jī)制，構(gòu)建村民宅基地有償使用、存量宅基地有償流轉(zhuǎn)、退出等市場(chǎng)化配置機(jī)制。

1、以新一輪規(guī)劃修編為契機(jī)，完善村莊用地布局

目前各級(jí)政府正在積極編新一輪編土地利用總體規(guī)劃，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)以此為契機(jī)，合理調(diào)整村莊布局，使新一輪土地利用總體規(guī)劃修編與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃有效銜接，為新農(nóng)村建設(shè)用地保障打下良好基礎(chǔ)。同時(shí)，在充分體現(xiàn)地方特色的基礎(chǔ)上，按照村莊布局規(guī)劃，明確中心村、重點(diǎn)村和撤并村，把規(guī)劃指標(biāo)的分配與做好農(nóng)村建設(shè)用地增減工作掛鉤，嚴(yán)格控制新增用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地總量下降，確保城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模不突破。在指標(biāo)下達(dá)時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府和國(guó)土部門(mén)的有關(guān)規(guī)定，將省國(guó)土資源廳下達(dá)我市的規(guī)劃建設(shè)占用土地指的10%切出專(zhuān)項(xiàng)用于規(guī)劃新農(nóng)村建設(shè)用地，并最大限度地給予傾斜支持。

2、建立和完善集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系

在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，價(jià)格是一個(gè)至關(guān)重要的因素，合理的價(jià)格將有效保護(hù)所有權(quán)人、使用權(quán)人及政府等各方的合法利益。建立和完善與城鎮(zhèn)國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)相銜接的農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，可以有效防止流轉(zhuǎn)中地價(jià)的隨意性和炒賣(mài)農(nóng)村集體建設(shè)用地，規(guī)范集體建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，保護(hù)流轉(zhuǎn)各方的合法利益。在制定農(nóng)村集體建設(shè)用地地價(jià)體系時(shí)，可參照較為完善的城鎮(zhèn)國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)體系及農(nóng)用地分等定級(jí)成果，結(jié)合集體建設(shè)用地自身固有的特性，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)體系。

3、做好宅基地登記工作，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)加強(qiáng)土地登記工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)主體，保障流轉(zhuǎn)的安全性。

宅基地流轉(zhuǎn)必須做到：一要經(jīng)依法登記或權(quán)屬界定的，并符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃；二要明確流轉(zhuǎn)目的是改善居住條件及科學(xué)合理用地；三要規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，做好流轉(zhuǎn)后的變更登記；四要堅(jiān)持“以土養(yǎng)土、以土治土”的理念，做好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的利益分配問(wèn)題，促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能合理、有序進(jìn)行，推進(jìn)空心村改造。

4、創(chuàng)新供地方式

探索宅基地供給方式，由原來(lái)單一的集體土地使用向以村集體使用、鎮(zhèn)集體使用、國(guó)有劃撥甚至出讓等多種形式相結(jié)合的供地方式轉(zhuǎn)變。在不突破村莊建設(shè)用地總規(guī)模或人均建設(shè)用地指標(biāo)的前提下，允許村莊建設(shè)用地出讓?zhuān)鲎尞a(chǎn)生收益分層歸國(guó)家和村集體所有，從而從根本上解決新農(nóng)村的建設(shè)資金，從體制機(jī)制上鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地，最大限度地盤(pán)活村莊建設(shè)用地。

5、嚴(yán)格管理土地流轉(zhuǎn)收益

對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益應(yīng)參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓金管理辦法，實(shí)行收支管理。同時(shí)，收益管理體現(xiàn)“公開(kāi)、公平、共享”的原則。通過(guò)共有收益的再分配，使所有共有人公平的享受到集體土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的收益，收益共享才能提高農(nóng)民的積極性，提高農(nóng)民的參與度，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的最大化。

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)新的工作，目前上級(jí)也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的政策，需要我們進(jìn)一步解放思想，改革創(chuàng)新，在實(shí)踐中不斷探索。