陳文興

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

突發(fā)事件應對中的法治權威積累

陳文興

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

經(jīng)過多年的努力，我國在突發(fā)事件應對中的法治權威積累成就有：立法逐漸完備；在一些突發(fā)事件的處置中，相關法律得到了較好的貫徹；配合突發(fā)事件相關法律制度的創(chuàng)制和適用，法治教育也在積極開展。但仍面臨著相關法律制度不健全，未能充分利用突發(fā)事件的處置樹立法律至上的精神，不能很好地應對國際因素等問題。因此，我們必須不斷深化對相關問題的探討，加快與突發(fā)事件應對相關的法治建設步伐，通過法治與國際話語體系對接。

突發(fā)事件；法治權威；困擾；解決途徑

突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。隨著改革開放的不斷向前邁進，生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系及社會其他方面不僅高度革命化，而且相當不平衡，這使得中國在今后相當一段長的時間內(nèi)都處于突發(fā)事件的多發(fā)期。從近代以來各國的經(jīng)驗教訓看，要確保這樣一段時期的突發(fā)事件不至于給發(fā)展帶來過大的負面影響，關鍵在于能否采取正確的措施加以應對和處置，積累法治的權威，從而使人們參與積極性的提高速度與制度化水平匹配，從而使國家走向長治久安，社會在和諧中可持續(xù)發(fā)展。本文根據(jù)我國改革開放以來，特別是近年來應對突發(fā)事件的經(jīng)驗教訓，對處置突發(fā)事件中如何積累法制權威問題提出一些思考。

一、我國突發(fā)事件應對方面的法治權威積累水平

改革開放以來，特別是近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和民主建設進程的加快，社會越來越體現(xiàn)出它的自主性，階級斗爭雖在一定范圍內(nèi)依然存在并且某些時候可能激化，但很多社會矛盾和沖突已經(jīng)不能完全納入該范圍。因此，我們在突發(fā)事件的應對上，越來越注意法治權威的積累，使我們多年來雖然遭遇過許多突發(fā)事件的困擾，卻總能化險為夷，并推動著整個國家法治水平的不斷提高。

1、立法逐漸完備。改革開放以來，特別是經(jīng)過了2003年的非典疫情后，隨著需求的增加，相關經(jīng)驗的積累、理論研究的深入和立法機關的努力，到2007年8月，我們就制定了包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋在內(nèi)的71個與突發(fā)事件處置相關的中央法文件及大量地方立法。2009年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又聯(lián)合發(fā)布了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，應對突發(fā)事件的立法已經(jīng)比較配套。（1）逐漸擺脫一些舊觀念的束縛。一是不再使用階級斗爭的方法。以往出現(xiàn)突發(fā)事件時，我們很容易繃緊階級斗爭這根弦，而后來，雖然根據(jù)“剝削階級作為階級已經(jīng)消滅，但是階級斗爭還將在一定范圍內(nèi)長期存在”的基本判斷，還會探討階級、階級矛盾和階級斗爭的問題，但法律問題逐漸循法律的途徑處理，如反革命罪，根據(jù)行為特點，按國際慣例歸入危害國家安全罪，該罪名1997年修改《刑法》后，不再繼續(xù)出現(xiàn)在《刑法》中。二是不再認為突發(fā)事件是家丑。這樣，在信息不斷變得公開的條件下，相關問題逐漸得到了深入研究并推動著立法的發(fā)展。三是越來越注意將相關問題放在國際背景中加以思考。如引進了大量的相關外文書刊、召開了許多有國內(nèi)外知名專家參加的研討會，從不同的視角對相關問題展開研究。四是相關制度的創(chuàng)制也越來越重視促進我國政府和民間及國外的互動，特別是爭取援助?！锻话l(fā)事件應對法》第三十四條規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈?！睋?jù)此，我們在應對重大自然災害中，越來越注意增加透明度。這不僅改善了我國政府和人民的形象，而且使各方面的關愛力量能較快匯集，因此，汶川地震中，我們共獲得了來自國內(nèi)外417.42億的捐贈和其他幫助。（2）將一些民主權利的行使和相關管理規(guī)范化。1954年，新中國第一部憲法就規(guī)定，公民在法律面前一律平等，有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由等，但一直沒有一部具體的法律來規(guī)范。1989年10月，我們頒布了《集會游行示威法》，明確定義了一些關鍵詞，規(guī)定了所包含的權利及對稱的義務、相關保障措施等。為防止這些權利的行使給社會秩序造成不應有的破壞，又頒布了《國家安全法》、《戒嚴法》、《信訪條例》、《政府信息公開條例》等。（3）不斷強化了黨委政府及相關領導干部的責任。為確保黨委政府及相關領導干部正確使用權力，防止或減少突發(fā)事件的發(fā)生，提高處置和恢復重建能力，從《集會游行示威法》頒布后，黨和國家又出臺了《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《行政監(jiān)察法》，最近又出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，使廣大黨政領導干部某些容易錯誤使用的權力受到進一步規(guī)范。（4）制定了專門的《突發(fā)事件應對法》。2007年8月30日，第10屆全國人大常委會第29次會議通過了該法，對突發(fā)事件的定義、分級標準、預防和應急準備、檢測和預警、應急處置和救援、事后恢復與重建都做出了較詳細的安排，該法加上一些配套規(guī)定、全國及地方的預案，構成了一個比較完整的制度鏈。

2、在一些突發(fā)事件的處置中，相關法律得到了較好的貫徹。既包括各類突發(fā)事件的處置，也表現(xiàn)在善后工作中，最引人注目的是非典事件以來的一系列突發(fā)事件處置。（1）各種力量依法迅速調(diào)集到位。這在應對自然災害中表現(xiàn)得最充分。汶川地震中，2008年5月14日，解放軍和武警官兵就到達災區(qū)所有縣，19日達村莊；截止27日12時，各級財政撥付了救災資金192.16億元，調(diào)運救災帳篷56.64萬頂，活動版房5.32萬套，衣被1184.52萬件。（2）事態(tài)迅速得到控制。這在2008年的拉薩事件、2009年的烏魯木齊事件中做得很突出。這兩起事件都是由分裂勢力在國外操縱的，其目的是制造民族矛盾和混亂、詆毀中國形象，從而為他們的分裂活動創(chuàng)造條件，但在黨中央、國務院的領導下，事件迅速平復。其中，處置2008年“3.14”拉薩事件時，黨和政府措施很有力，兩日后，西藏自治區(qū)主席向巴平措即宣布事態(tài)基本平息，6月19日，奧運火炬就在熱烈祥和，又富有民族特色的拉薩順利傳遞。（3）相關信息依法得到公開。這個工作始于2003年的非典事件。2003年初，廣州已出現(xiàn)非典疑似病例，但政府相關部門并未及時公布，所以，引起了很多疑慮。以此為契機，政府信息公開問題越來越被高度重視，2008年5月1日，國務院《政府信息公開條例》出臺后，汶川地震、烏魯木齊事件、許多礦難事件都在信息公開的狀態(tài)下處置，收到了很好的效果。（4）黨政領導干部問責制在突發(fā)事件管理中的作用日益發(fā)揮。該制度起自于1995年的“責令辭職”制度，經(jīng)過2003年的“問責風暴”、2008年的“行政問責年”，通過去年《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，逐漸完善起來并不斷發(fā)揮效力。隨著制度的完善，干部問責經(jīng)過了由權力問責到制度問責，由事故問責到行為問責，由“運動式”問責到經(jīng)常性問責的歷程，在突發(fā)事件管理中發(fā)揮著巨大的作用。2008年到2009年12月，僅云南省就有1417名干部被問責，其中廳級22人，縣處級553人，鄉(xiāng)科級1427人，被調(diào)整工作崗位的88人，停職檢查84人，引咎辭20人，責令辭職21人，免職95人。被問責的原因大部分是各類突發(fā)事件。山西礦難導致2006—2008年間四換省長，臨汾市委書記空缺半年。①（5）人民法院審理相關案件時，被告的權利均得到有效的保護。其中拉薩“3·14”事件發(fā)生后，司法部門拘捕和留滯了953人，其中362人屬投案自首。庭審過程中，僅2009年4月29日的審判，就有31名律師出庭為30名被告人辯護，14次開庭，有9次全程用藏語進行，其余5次均為被告人安排了藏語翻譯。

3、配合突發(fā)事件相關法律制度的創(chuàng)制和適用，積極開展法治教育。（1）各級黨政領導干部都或多或少地參與過相關知識的培訓。這種培訓在《突發(fā)事件應對法》頒布后，更是迅速，網(wǎng)絡上可以搜索到1280000條以上相關信息，證實各級黨委政府正在開展各類涉及突發(fā)事件應對的包括法律知識在內(nèi)的相關培訓，及國家行政學院去年籌建首個國家級的應急管理培訓基地，省部級主要官員基本受過培訓，到2009年11月，全國2000多位縣委書記相繼走進中央黨校、國家行政學院等國家級培訓機構，接受了為期7天的培訓。（2）媒體的廣泛宣傳。隨著社會的開放，媒體在人們生活中的重要性越來越突出，特別是網(wǎng)絡和手機媒體的發(fā)展，使媒體與廣大人民群眾的生活聯(lián)系更加緊密。據(jù)檢索，現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)上涉及突發(fā)事件處置中的法治問題的信息共202000條，為各類瀏覽者提供了一個學習相關法律知識的便捷渠道，很多文章點擊率非常高。（3）組織了大量的各種層次的研討會。這類研討會在《突發(fā)事件應對法》起草時就開始了，2003年5月，國務院法律起草領導小組深入全國各地開展調(diào)研，舉辦了多次學術研討會；該法頒布后，這類研討會更多。這不僅使相關研究走向深入，也使能與之發(fā)生連接的人受到法治教育。（4）依據(jù)預案開展了相關演練?！锻话l(fā)事件應對法》頒布前，相關預案的制定已經(jīng)在進行，截至2006年底，全國已制定各類預案約135萬多件，各?。▍^(qū)、市）、97.9%的市（地）和92.8%的縣（市）均制定了總體預案。中央企業(yè)預案制定率達100%，高危行業(yè)絕大部分規(guī)模以上企業(yè)都已制定應急預案②。這些年，各級政府和單位依預案組織的各種演練，使普通人獲得了較全面的在遭遇突發(fā)事件時，究竟怎樣做才能依法保護自己的知識和經(jīng)驗。

二、應對突發(fā)事件中法治權威積累的制約因素

讓法治擁有充分權威，減少和更好地應對突發(fā)事件，使國家社會生活的各方面變得更加有序，是我們構建社會主義和諧社會的重要環(huán)節(jié)。但我們沒有民主和法治的傳統(tǒng)，建國后又長期在封閉的條件下搞建設，因此，雖然我們很努力，但可能在相當長的時間內(nèi)，不僅法治的整體水平不高，而且，法治權威的積累還面臨著一些特殊的難題。

1、相關的法律制度不夠健全。雖然隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我們抓法治這一手越來越硬，特別是在突發(fā)事件越來越多發(fā)的近年，相關法律制度的創(chuàng)制是有效率的、成功的，但由于我們的法治建設基礎差、起步晚，所要調(diào)整的對象變化太快，所以漏洞仍然比較多。（1）刑法的相關條款已滯后于社會變遷。和突發(fā)事件處置相關的罪名主要包括危害國家安全罪中的分裂國家罪，危害公共安全罪中的組織領導參加恐怖組織罪，侵害公民人身權利、財產(chǎn)權利罪中的煽動民族仇恨、歧視罪，危害社會管理秩序罪中的聚眾“打砸搶”罪，聚眾擾亂社會秩序、沖擊國家機關、擾亂公共場所、交通秩序罪中的聚眾斗毆罪等，但很多罪名處分太輕。如分裂國家罪，對危害不是特別嚴重、情節(jié)不是特別惡劣的首要分子，都不處死刑；組織領導參加恐怖組織而沒有實施殺人、綁架爆炸等犯罪行為，則最多處十年有期徒刑；對聚眾擾亂公共場所、交通秩序的首要分子，最重只處五年有期徒刑。這使刑罰在一定程度上對一些人失去了威懾力，給相當多的人產(chǎn)生法不責眾的錯覺。（2）信訪制度保障措施不夠有力。作為人民行使批評、建議、申訴、控告、檢舉的渠道，此制度在中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政時期便開始嘗試，但隨著各種社會矛盾和沖突的增多，其制度化問題變得緊迫，因此，國務院于2005年5月1日公布實施了《信訪條例》，并對走訪（特別是多人走訪）的問題做出了嚴格規(guī)范，但作為保障措施的第47條，在交通條件日益便捷的條件下，力度非常有限，而補充規(guī)定中，2009年7月24日頒布的《關于違反信訪工作紀律處分暫行規(guī)定》是約束相關干部的。（3）對警力使用的約束有些不適當。比如攜帶和使用槍支問題。警力作為暴力，謹慎使用是非常必要的，但如果因警民有沖突就畏首畏尾，按照1999年公安部頒布的《公安機關公務用槍管理使用規(guī)定》的“處置群體性事件時，一線民警一律不得攜帶槍支，二線民警依照命令可以攜帶槍支”，有時等于自己解除武裝，讓失去理智的群眾施暴，如遇到楊佳那樣的歹徒，連警察保護自己都成了問題。（4）集會游行示威法沒有發(fā)揮作用。言論出版、結社、集會、游行示威是憲法規(guī)定的公民權利，全國人大常委會1989年10月就頒布了《集會游行示威法》，各地方也制定了實施辦法，但沒有見到過民間依該法組織、申請、舉行的游行示威，這說明人民還沒有學會依此法行使權力。

2、未能充分利用突發(fā)事件的處置樹立法律至上的精神。雖然我們在提出構建社會主義和諧社會時，把“公平正義”和“民主法治”連在一起，但我們在應對突發(fā)事件時，卻未充分抓住機會，讓人民真正認識到法律的至上、權利義務對等的必要和重要。（1）沒能很好地把法治和社會正義的維護聯(lián)系起來思考。這和長期以來我們把法看成工具有關，所以，到關鍵的時候，我們會依法定的權限和程序?qū)嵤┌▌佑密娋趦?nèi)的處置行為，事后我們會反復強調(diào)黨和政府為人民服務的性質(zhì)，但我們沒有讓人民認識到我們是在護法，在維護社會正義，沒有設法讓事件參與者和局外人認識到只有恢復法律的秩序，才能使自己的個人正義和社會正義同時得到應有的保護。（2）人民群眾的法律素養(yǎng)和綜合素質(zhì)有待提高。我們的人民是從封建社會過來的，法律意識、契約意識和誠信意識都比較淡薄，所以，在有重大利益或其他東西蠱惑的時候便拋開法律，也是事實。在許多的過度信訪行為和群體事件中，多數(shù)參與者也確實根本沒有把法律放在眼里，他們把老弱推到最前沿，以博取同情，甚至趁火打劫以撈好處、泄私憤、提出過分要求……而我們在處置中，常常狹隘地理解“人民是國家的主人，我們必須全心全意為人民服務”等，把過多的責任歸罪于相關黨委政府及干部的身上。（3）應對媒體的能力有待提升。媒體相對獨立，是民主和法治發(fā)展的結果，然而，長期以來，我們一直認為它是黨和政府的喉舌。當其同時充當人民權利的平臺時，我們的駕馭能力卻十分有限，因此，在突發(fā)事件處置中，除表達態(tài)度時語焉不詳外，有些表述很容易被人質(zhì)疑，如常用的“不明真相群眾”、“躲貓貓”等，最終使輿論的觀點過度傾向于不明真相的群眾。（4）依法行政需在實踐中不斷完善。依法行政是法治的重要組成部分，但因某些層層加壓的經(jīng)濟發(fā)展任務、監(jiān)督體制不健全等，使很多官員不得不過度“親商”，并從中引出很多腐敗來。另有一些事，比如安全生產(chǎn)監(jiān)督，在現(xiàn)有體制和技術條件下，很多事情是主管官員根本無能為力的。在問責制實施中，一有事故發(fā)生，安監(jiān)局長首當其沖，這固然能使其不敢懈怠，但權責不對稱，對其也不公平。（5）“司法”尚不能真正擔當維護社會正義的最后防線。這主要是因諸多原因?qū)е碌乃痉嗔Φ胤交?、法官職業(yè)大眾化、相關管理行政化，以及抽象行政行為不可訴等，使得司法的獨立性、受信任程度大大降低，所以，很多人寧愿無休止地信訪，也不愿提起行政訴訟。

3、不能很好地應對國際因素。隨著中國融入世界，很多國際因素不僅誘導出國內(nèi)突發(fā)事件，也影響著這類事件的處置，某些事件（特別是社會安全事件）的主導者也會千方百計地把事態(tài)和國際掛上鉤，如東突分裂分子和藏獨分子，而我們在處置時，尚不能很好地通過法治這個人類的普世價值去維護，使自己的行為變得更加主動和理直氣壯。（1）沒能很好地闡明維護穩(wěn)定對中國和世界同樣重要?！胺€(wěn)定壓倒一切”，是鄧小平留給我們的一句肺腑之言。目前，如何通過思想文化等軟實力的輸出，使其與人權、民主、自由、博愛、和平、文明等世界上流行的話語形式連接，讓更多的人相信我們所做的和他們所主張的是一致，這方面，我們還做得不夠扎實有效。（2）某些從中國發(fā)展中得到極大好處的國民缺乏對國家民族的認同。這些人掌握著相當一部分話語權，不滿意國家沒能把他們從國家巧取豪奪的利益合法化，因此，他們中的一些人除把財產(chǎn)和親人轉(zhuǎn)移出國外，的確還急于利用國外通行的話語形式及其他手段，妄圖“解構掉我們的國家和民族”③。（3）不能對操縱國內(nèi)突發(fā)事件的元兇進行必要的跨境打擊。目前，諸如在我們制度的卵翼之下得到無數(shù)好處卻翻臉不認人的熱比婭之類忘恩負義之徒，正在國外逍遙并不斷給國內(nèi)制造麻煩，這對維護國內(nèi)法治的權威是極為不利的。它給許多宵小之輩產(chǎn)生錯覺，以為只要跑到國外或引起外國人的注意，就沒有天理國法、不須接受報應，并產(chǎn)生更多蠢動。（4）未充分依據(jù)我國實際和現(xiàn)行國際法闡明我國的國家發(fā)展戰(zhàn)略。中國是一個有13億人口、960萬平方公里陸地領土的大國，在歷史上長期處于領先地位，近代以來飽經(jīng)災難卻又堅韌不拔地奮斗著，因此，即使我們一再強調(diào)自己堅持和平發(fā)展，實際崛起的每一步，都將牽動著某些在現(xiàn)存秩序中享受特權的國家的敏感神經(jīng)。但是，由于我們沒能從國家戰(zhàn)略的角度有說服力地闡明自己在追求一個什么樣的未來，肯定會引發(fā)更多的疑慮，也會有許多并不卑鄙陰暗的人在誤解的影響下，為某些突發(fā)事件推波助浪。

三、在應對突發(fā)事件中積累法治權威的途徑

我國目前突發(fā)事件的多發(fā)有自然原因，但更多的是由改革和發(fā)展中的問題引起并需要通過進一步的改革和發(fā)展來解決。當我們完全實現(xiàn)現(xiàn)代化的那一天，社會中間階層在人口中將穩(wěn)定地占絕大部分，經(jīng)濟發(fā)展水平不僅高而且分配上比較公平，人們將習慣于循制度化渠道解決矛盾和沖突，社會的永久和諧隨即得以實現(xiàn)。為達此目的，我們必須根據(jù)自己作為現(xiàn)代化之中國家的實際，不斷開拓創(chuàng)新，積累法治權威，提高整個社會解決矛盾和沖突的制度化水平。

1、不斷深化對相關問題的探討。解放思想、實事求是、與時俱進，是馬克思主義的基本品質(zhì)，也是我們在應對突發(fā)事件中積累法治權威的最重要的工具，因此，我們應對突發(fā)事件時，必須在其指導下，不斷引領社會，特別是廣大公務人員越來越深刻、充分地認識突發(fā)事件及其與法治的關系。（1）突發(fā)事件具有不可避免性。主要是認識到，世界及其運動的無限性，決定了人類雖然可以不斷提高認識水平，但不能窮盡真理，解決所有問題，所以，我們可以設法減少或減輕其破壞，但無法將其完全消除，要減少憂患，全體人民（而不僅是官員）就必須增強憂患意識。（2）政府在突發(fā)事件處置中的中心地位和作用不容削弱。從人類發(fā)展的經(jīng)驗看，“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身”④。處置突發(fā)事件，是考驗政府管理能力的決定性時刻。此時，“首要的問題，不是自由，而是建立一個合法的公共秩序”，⑤要求決策者除具備相應的權力、知識、膽識和體質(zhì)，平常有好的預案和演練外，還要情報工作扎實并始終置身一線。（3）提高國家機關在處置突發(fā)事件中的公信力。公權力必須被人民承認是姓“公”，否則，將失去政治和道德感召力。如果突發(fā)事件不僅多發(fā)，且無法處置應對，將會引起更多的混亂。（4）要客觀看待人民群眾的能力和智慧。托克維爾說：“真正的知識，主要來自經(jīng)驗。假如美國人不是逐漸習慣于自己治理自己，他們學到的書本知識今天也不會為他們的成功提供太大的幫助?！雹?。我國民主法治建設的時間短，相關政治知識沒有得到應有的普及，實踐經(jīng)驗更少，人民還沒養(yǎng)成正確應用自由的習慣，所以，在處置突發(fā)事件時，常會有救災中的趁火打劫者，事故處理中的借仗人多勢眾無理取鬧、漫天要價者，以為法不責眾者、打砸搶泄憤者，圍觀湊熱鬧、不聽勸告、讓處置難度增加者。因此，我們必須深刻認識到，依法處置時，如果不聽勸告，執(zhí)意妄為，讓他們承擔適當?shù)拇鷥r，也是提高他們政治智慧，樹立法治威信的重要途徑。

2、加快與突發(fā)事件應對相關的法治建設步伐。（1）完善相關法律法規(guī)。一是修改刑法，比如涉及群體事件和恐怖行動的，該適用死刑的，也不要因為怕被批評而輕緩寬省掉。二是槍支的使用宜適當放寬，普通公民不得持槍是必要的，執(zhí)行處理群體事件任務時的一線警察不持槍，則大可不必，在警察本身遭遇生命危險或暴徒持兇器且不聽命令時，應準許開槍（但警用槍支必須改進，必須減少致命能力而提高制服力）。三是早日公布《新聞媒體法》，這樣，各類媒體才能正常發(fā)揮作用。四是根據(jù)人民行使批評建議監(jiān)督權物質(zhì)條件的變化，盡快取消走訪制度。（2）消除制度歧視。由于立法過于倉促，我們的某些法律制度存在很多帶著歧視性色彩、某些時候可能變成突發(fā)事件誘因的東西。例如，人身損害賠償，每個人的生命和健康權本應是平等的，就因戶籍、職業(yè)、地區(qū)的不同，在處置相關問題時存在著巨大的區(qū)別，就喪失了起碼的公平。（3）克服政府對某些社會生活的過度干預。這主要包括兩個方面，一是政府及官員與商人應保持適當?shù)木嚯x。政府承擔著推動經(jīng)濟社會發(fā)展的任務，因此，各級政府親商、招商、服務商人來推動當?shù)匕l(fā)展是正常的，但保駕護航不是當家丁護院、不是官商勾結，孟連、甕安、石首事件的發(fā)生與此有很大的關系。二是政府不宜過度參與組織務工。這不僅會導致出力不討好，背包袱，而且若務工者是同時、同一地方、同一民族有組織來的，大家就會在新環(huán)境中強化認同、抱團，雖然提高了自我保護能力（當然，有訴求也不會去向法律制度求援），但融入環(huán)境的能力大大減弱，沖突容易增加并升級。（4）讓法官變成法學家的職業(yè)。只有這樣做，才能在推進司法獨立的過程中充分發(fā)揮他們“把法律置于自由之上”的天性，使人民在“任其激情發(fā)作，陶醉于理想而忘形”時，“冷靜和安定下來”，最終讓各種矛盾都“能變成司法問題”。⑦

3、通過法治與國際話語體系對接。法治最早被亞里士多德定義為“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”⑧，近現(xiàn)代以來，法律逐漸具有了普世價值的地位，我們也在真心實意地積極建設之。因此，積極做一些工作，讓世人，特別是現(xiàn)代化水平比較高的國家的善意精英們，理解我們作為發(fā)展中國家的不得已，將會大大減少我們在應對突發(fā)事件的某些斷然措施的負面影響。（1）不斷深化相關改革。一是制度改革。如司法獨立，聯(lián)邦黨人當時就意識到，“各部門的成員在他們的工職報酬方面應該盡可能地減少依賴其他部門的成員。如果行政長官在這方面并非不受立法機關的約束，他們彼此之間的獨立只是有名無實而已”⑨?，F(xiàn)在，司法機關在人財上獨立性很小，我們相關制度不改革，司法怎么獨立得起來并按期望維護社會正義、獲得尊崇？二是暴力機關的改革。要慎用包括軍警在內(nèi)的暴力是對的，但在合法的其他手段無法發(fā)揮作用的條件下，它必須管用，能招之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝。三是要加強情報工作。很多事件，如拉薩“3.14”、烏魯木齊、石首、甕安、孟連，很多力量明顯是倉促使用，決策者好象并不知己知彼。孫武說：“動而勝人，成功出于眾者，先知也”⑩，情報工作不足，何以制勝。（2）組織必要的批判。批判者自然包括相關國內(nèi)學者，但動員海外力量，包括我們的同情者。達賴、熱比婭之流及其追隨者用毫不相干的照片蠱惑人心，被揭示后海外華人華僑紛紛鞭撻，很多謬論自然消弭于無形，對我們是一個很好的案例。批判要有新意和新語言，從而使更多的人理解我們行為的正當，當然，也要學會忍受無理指責，因為民主發(fā)展到今天，我們不可能把所有外國人都說服。（3）利用媒體不斷提高透明度。其實，從應對突發(fā)事件來看，當我們在法治的前提下采取了最有利于保護社會公共利益和秩序的措施，并讓沒有依法履好職的公務人員承擔相應（而不是過分）的責任，我們就應該理直氣壯面對依法履職的媒體，這樣，媒體報道的角度越多，人們越能在信息較全面的基礎上爭論并揭示事實真相和我們行為的正當性，最終壞人無法虛構事實，亂放厥詞。（4）開展必要的跨境追蹤。這主要針對在國外操縱、指揮、組織各類已發(fā)生突發(fā)事件或因類似罪名到國外逃避責任者，可以考慮先做出缺席判決，再象美國反恐那樣在適當?shù)臅r候利用經(jīng)濟軍事司法等手段促其歸案或承擔相應后果。

注釋：

①夏陽：《晉官難當——問責下的山西官場流變》，《鳳凰周刊》，2009年第13期。

②轉(zhuǎn)引自張紅：《我國突發(fā)事件應急預案的缺陷及其完善》，《行政法學研究》，2008年第3期。

③王小東著：《天命所歸是大國》，江蘇人民出版社，2008年版，第186頁。

④⑨（美）漢·密爾頓等著：《聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館，1980年版，第264頁。

⑤（美）塞繆爾·亨廷頓著，王冠華等譯：《變化社會中的政治秩序》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年版，第7頁。

⑥⑦（法）托克維爾著，董良儀譯：《論美國的民主》，商務印書館，1997年版，第353、309-310頁。

⑧（古希臘）亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學》，商務印書館，1965年版，第199頁。

⑩李大明主編：《兵書戰(zhàn)策·現(xiàn)代版》，巴蜀出版社，1996年版，第30頁。

責任編輯：劉建文

D922.11

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1671-2994（2010）03-0168-05

2010-03-12

陳文興（1965- ），男，云南東川人，中共云南省委黨校省情與政策研究所副教授。研究方向：憲政與民主。