馬 奇 魯建平 趙哲遠 滕龍妹 蔣明利

浙江省“十一五”時期土地資源保護與保障的回顧

馬 奇 魯建平 趙哲遠 滕龍妹 蔣明利

回顧我省“十一五”時期的土地資源保護與開發(fā)利用情況，有利于我們圍繞省委、省政府“十二五”時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體部署、重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)等，研究土地資源保護和保障的重要舉措。

一、土地資源保護與利用總體情況

2009年浙江省各類土地總面積為15826萬畝，其中農(nóng)用地13067萬畝，建設(shè)用地1713萬畝（含水庫水面），未利用地1046萬畝。

1、基本農(nóng)田和耕地保有量

我省積極落實耕地保護目標(biāo)責(zé)任制，推動共同責(zé)任機制建設(shè)，逐級簽訂耕地保護目標(biāo)管理責(zé)任書，建立健全省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級耕地保護目標(biāo)管理責(zé)任制，堅守耕地紅線。全省基本農(nóng)田面積為2818萬畝，與上一輪土地規(guī)劃基本農(nóng)田保護指標(biāo)2711萬畝相比，超出107萬畝。全省2009年耕地保有量為3110萬畝，與上一輪土地規(guī)劃耕地保有量3084萬畝相比，超出26萬畝。通過土地開發(fā)復(fù)墾整理，增加有效耕地面積，確保實現(xiàn)耕地“先補后占”，緩解經(jīng)濟社會發(fā)展建設(shè)占用耕地導(dǎo)致耕地不斷減少的壓力，保障了經(jīng)濟社會發(fā)展的合理用地需求，連續(xù)13年實現(xiàn)耕地占補平衡。2006－2009年，累計開發(fā)復(fù)墾整理新增耕地114萬畝、平均每年增加28.5萬畝，建設(shè)占用耕地106萬畝、平均每年減少26.5萬畝，占補后略有盈余。

2、建設(shè)用地面積與GDP產(chǎn)出

2009年全省建設(shè)用地總規(guī)模為1713萬畝（含水庫水面179.5萬畝），與上一輪土地規(guī)劃2010年指標(biāo)1229.5萬畝相比，超出484萬畝；與新一輪土地規(guī)劃國家下達給我省的2010年指標(biāo)1535萬畝相比，超出178萬畝，與2020年指標(biāo)1699萬畝相比，也超出14萬畝。

2009年全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模為1298萬畝，與新一輪土地規(guī)劃我省的2010年指標(biāo)1113萬畝相比，超出185萬畝，與新一輪規(guī)劃2020年指標(biāo)1197萬畝相比，超出101萬畝。

2001－2009年，全省GDP從6898億元上升為22990億元，建設(shè)用地從1207萬畝增加到1713萬畝。萬元GDP用地量從116.7平方米/萬元下降到49.9平方米/萬元，一直呈下降趨勢。近年來，著力提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，大力開展節(jié)約集約用地。全省建設(shè)用地產(chǎn)出率（GDP/建設(shè)用地總量）從5.7億元/萬畝上升為13.4億元/萬畝，一直呈上升態(tài)勢。

3、人均城鎮(zhèn)工礦用地、人均農(nóng)村居民點用地

我省城鎮(zhèn)工礦用地從2005年499萬畝增加到2009年712萬畝，平均每年增加53.3萬畝，同期人均城鎮(zhèn)工礦用地從121平方米/人增加到158平方米/人，呈現(xiàn)較快上升趨勢。農(nóng)村居民點用地從2005年549萬畝增加到2009年573萬畝，平均每年增加6萬畝，同期人均農(nóng)村居民點用地從170平方米/人上升到175平方米/人，呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢。

二、土地資源保障的主要措施

1、保障建設(shè)用地空間的制度創(chuàng)新

我省各級土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，面臨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展所引發(fā)的建設(shè)用地總量供需矛盾、城市化工業(yè)化進程加快引起的城市發(fā)展空間矛盾，國土資源部門以《土地管理法》為準(zhǔn)繩，既維護土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性，又在法律框架下積極實踐“動態(tài)規(guī)劃”理念，增強規(guī)劃的可操作性，主動為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供合理的用地保障。

一是創(chuàng)新性地劃定了“待置換用地”。在土地利用總體規(guī)劃編制和實施過程中，緊密結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本農(nóng)田劃區(qū)定界工作，在保證耕地保有量、基本農(nóng)田保護任務(wù)落實的前提下，根據(jù)農(nóng)村居民點縮并的需求和潛力，城鎮(zhèn)、中心村建設(shè)的發(fā)展需求，在空間上安排建設(shè)用地彈性發(fā)展區(qū)域，劃定“待置換用地”，拓展了城鎮(zhèn)工礦及中心村的建設(shè)發(fā)展空間，推動了新型城市化進程。

二是規(guī)劃預(yù)留機動指標(biāo)。在建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)上，省級規(guī)劃為不可預(yù)見的重點基礎(chǔ)設(shè)施項目預(yù)留機動指標(biāo)，并且制訂了規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)和年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)“雙追加”等政策，保障了規(guī)劃中預(yù)留不足或規(guī)劃批準(zhǔn)后新增的國家和省重點建設(shè)項目用地。

三是規(guī)范規(guī)劃管理，規(guī)定了規(guī)劃修編和調(diào)整的條件和程序。規(guī)范了土地利用總體規(guī)劃管理，及時規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃修編和局部調(diào)整的條件、報批程序和報件要求，在規(guī)劃調(diào)整、農(nóng)轉(zhuǎn)用和預(yù)審中嚴格審查，逐個地塊與規(guī)劃圖件進行比對，嚴格實行土地用途管制制度。彌補了上一輪規(guī)劃的剛性有余、彈性不夠的缺陷，有效保證了土地利用規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

四是探索了鼓勵開展農(nóng)村土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的“折抵指標(biāo)”政策。在全國率先推行了土地整理新增耕地折抵建設(shè)占用耕地指標(biāo)（即“折抵指標(biāo)”），許可折抵指標(biāo)在全省范圍內(nèi)易地有償調(diào)劑使用，補充了城鄉(xiāng)建設(shè)新增用地計劃指標(biāo)供應(yīng)不足的矛盾。與此同時，解決了長期困擾我省土地開發(fā)整理中“資金與資源錯位”的矛盾，對二、三產(chǎn)業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、建立增加農(nóng)業(yè)投入機制、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位發(fā)揮了重要作用。

五是探索了基本農(nóng)田保護的動態(tài)調(diào)整和補充機制。通過探索建立跨區(qū)域的基本農(nóng)田易地代保和補償機制，既為發(fā)達地區(qū)保障城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)騰挪空間，也為欠發(fā)達地區(qū)提供了土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金，推動了我省城市化進程和經(jīng)濟增長。同時，解決了重點建設(shè)項目占用基本農(nóng)田補充的問題，使我省基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量有提高。

六是探索縣域內(nèi)新增基本農(nóng)田集中置換。標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的新增基本農(nóng)田集中置換，是“以建促?！钡男聶C制，既為中心城市、中心鎮(zhèn)建設(shè)以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展提供合理用地空間，也是基本農(nóng)田保護由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變的探索。

七是拓展了基本農(nóng)田保護內(nèi)涵。為了確?；巨r(nóng)田保護數(shù)量和質(zhì)量的落實，對2°－6°優(yōu)質(zhì)園地進行整治并配套建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施后劃入基本農(nóng)田，是對基本農(nóng)田保護內(nèi)涵的拓展，是為經(jīng)濟社會快速發(fā)展提供用地空間的客觀需要，是從我省實際出發(fā)，切實加強基本農(nóng)田保護的一種新嘗試，有利于保護糧食綜合生產(chǎn)能力，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收。

八是推動農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)。在全國率先開展了建設(shè)用地復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標(biāo)試點工作，逐步引導(dǎo)我省分散的自然村落向中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、中心村、基層村集中布局?！笆晃濉逼陂g，通過建設(shè)用地復(fù)墾安排落實復(fù)墾指標(biāo)22.3萬畝，較好地保障了經(jīng)濟社會發(fā)展合理用地需求。

九是新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)和集約用地水平相掛鉤。研究新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)和建設(shè)用地集約利用水平相掛鉤的分配辦法，嚴把建設(shè)用地計劃指標(biāo)關(guān)和具體建設(shè)項目預(yù)審關(guān)，提高城鄉(xiāng)土地集約利用水平。

2、通過規(guī)劃修編或調(diào)整，拓展重大建設(shè)項目、城鎮(zhèn)建設(shè)的用地空間

由于我省十多年來經(jīng)濟社會保持快速發(fā)展，國家級、省級重大工程提前組織實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整等原因，省政府對以下三種類型可以按照法定程序及時修編或局部調(diào)整規(guī)劃。一是行政區(qū)域依法批準(zhǔn)變動的，可以按照新的行政區(qū)域修編規(guī)劃，但主要控制指標(biāo)不能突破原有各行政區(qū)域相應(yīng)控制指標(biāo)數(shù)的疊加。二是城市市區(qū)和縣城，以及省政府確定的中心鎮(zhèn)，因推進城市化建設(shè)必須局部調(diào)整規(guī)劃的，允許局部調(diào)整規(guī)劃，將原分散平均分配的建設(shè)預(yù)留用地適當(dāng)集中到城鎮(zhèn)周邊，但各類主要控制指標(biāo)不能突破原規(guī)劃確定的指標(biāo)。三是因國家和省重點建設(shè)項目需要局部調(diào)整的，可以局部調(diào)整規(guī)劃。

3、共同使用計劃指標(biāo)、折抵指標(biāo)保障城鄉(xiāng)新增建設(shè)用地

“十一五”期間，全省共安排落實重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、城鄉(xiāng)建設(shè)項目所需新增用地量141.3萬畝。計劃指標(biāo)。依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)合我省各地上報的實際用地需求情況，各市新增基本建設(shè)投資對用地的需求、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成情況，二三產(chǎn)業(yè)GDP總量、新增建設(shè)用地產(chǎn)出率水平、村莊復(fù)墾、供地進度等因素，研究編制土地利用年度計劃，并嚴格執(zhí)行國土資源部下達的年度土地利用計劃。

折抵指標(biāo)。折抵指標(biāo)政策在保護耕地、保障發(fā)展方面起到了十分積極的作用。一是提高了耕地質(zhì)量。通過農(nóng)村土地整理，建成1500萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，使耕地的糧食生產(chǎn)能力達到“噸糧田”水平，耕地整體質(zhì)量得到了提升。二是增加了有效耕地面積。1999年以來，我省通過土地整理新增耕地面積250多萬畝，確保了耕地保護責(zé)任的落實，為我省實現(xiàn)耕地占補平衡探索了一條有效的途徑。三是折抵指標(biāo)有效緩解了我省城市化、工業(yè)化過程中用地指標(biāo)不足的困境。1999－2007年，我省在推進土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中，共產(chǎn)生折抵指標(biāo)179.6萬畝，至2010年3月，折抵指標(biāo)賬冊尚剩余10.4萬畝。四是折抵指標(biāo)有償調(diào)劑工作，較好地解決了我省在新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治、土地開發(fā)整理中資金平衡的問題，改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4、爭取涉及基本農(nóng)田的規(guī)劃局部修改試點政策，保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間

根據(jù)《關(guān)于同意浙江省開展土地利用總體規(guī)劃修改試點工作的批復(fù)》（國土資函〔2008〕139號）精神，同意2009年12月前我省規(guī)劃修改涉及基本農(nóng)田調(diào)整7.5萬畝，用于社會公益建設(shè)項目、城鎮(zhèn)村重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、防災(zāi)救災(zāi)建設(shè)項目、污染企業(yè)搬遷建設(shè)項目等“四類”項目。明確了土地規(guī)劃修改試點工作的原則、條件和程序?！八念悺表椖可婕暗囊?guī)劃局部修改取得了積極成效：一是保障了我省經(jīng)濟社會發(fā)展對建設(shè)用地的合理需求，緩解了新一輪土地規(guī)劃修編期間建設(shè)用地的供需矛盾；二是解決了一大批歷史遺留的建設(shè)項目難題；三是推進了新農(nóng)村建設(shè)，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；四是為國家制定土地規(guī)劃實施動態(tài)評價、滾動修改的相關(guān)政策探索了途徑。

5、大力開發(fā)耕地后備資源，實現(xiàn)耕地占補平衡

依據(jù)上一輪土地規(guī)劃，我省1997－2010年補充耕地指標(biāo)為116萬畝。而1997－2009年土地開發(fā)復(fù)墾整理實際補充耕地為361萬畝，是規(guī)劃補充耕地指標(biāo)的3.1倍，確保實現(xiàn)耕地占補平衡。

三、土地資源保障存在的主要問題

1、土地資源短缺，建設(shè)用地供需矛盾突出

我省土地資源短缺、人多地少是基本省情。同時，我省正處于新型城市化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)工礦用地需求量將保持較高水平；推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化發(fā)展，將拉動區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地的進一步增長；建設(shè)新農(nóng)村，還需要一定規(guī)模的新增建設(shè)用地周轉(zhuǎn)。但是，隨著耕地保護和生態(tài)文明建設(shè)力度的加大，國家允許我省可用于建設(shè)占用的土地資源很有限，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。

2、進一步提升建設(shè)用地集約利用水平難度大

我省以眾多中小企業(yè)為支撐，以民營經(jīng)濟為主體所形成的縣域經(jīng)濟、塊狀經(jīng)濟發(fā)展方式，吸納就業(yè)能力較強。而用地特征是布局小而散，產(chǎn)業(yè)集聚度較低，向用地較為集約的高端產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難更大。我省這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展階段都決定了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度大，對建設(shè)用地集約利用水平的繼續(xù)提高是一種嚴峻的考驗。

3、農(nóng)村居民點用地總面積及人均水平仍呈增長趨勢

農(nóng)村居民點用地總面積不降反升。據(jù)《浙江省土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）》，應(yīng)加大農(nóng)村居民點的整治力度，到2010年農(nóng)村居民點應(yīng)下降到2549平方公里，人均用地為100平方米/人。但調(diào)查統(tǒng)計顯示，1996－2009年，我省農(nóng)村人口減少781萬人，而2009年農(nóng)村居民點面積為3820平方公里，比1996年的3571平方公里增加了249平方公里，增長7%。人均農(nóng)村居民點用地從1996年的121平方米/人，增加到2009年的175平方米/人。

進城農(nóng)民城鄉(xiāng)“兩頭占地”的現(xiàn)實長期存在。隨著城市化的推進，農(nóng)村人口的減少，農(nóng)村居民點理論上應(yīng)該下降。但是，一方面由于戶籍管理制度以及相關(guān)的社會福利體系、農(nóng)村宅基地使用制度等改革相對滯后，進城農(nóng)民在城市得不到相關(guān)福利保障，就不得不保留農(nóng)村宅基地、責(zé)任田作為未來生活的保障。加上大量進城農(nóng)民多以個人進城、家庭留在農(nóng)村的“兩地居”方式出現(xiàn)，農(nóng)村宅基地大多并未閑置，即使有閑置的，也是以單戶宅基地為特征，并非整個村莊，使得農(nóng)村宅基地難以有效及時整理復(fù)墾。另一方面，農(nóng)民為改善生產(chǎn)生活條件，建造必要的設(shè)施，導(dǎo)致農(nóng)村居民點用地規(guī)模不降反增。而大量進城農(nóng)民在城市工作、生活，必然使城鎮(zhèn)用地增加。

4、全省建設(shè)用地總量突破上一輪規(guī)劃目標(biāo)，逐步趨向國土開發(fā)強度上限11%

“十一五”期間，新增建設(shè)用地不斷增加，建設(shè)用地供應(yīng)量加速，一些行業(yè)的低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象依然存在，城鎮(zhèn)、村莊外延擴張方式難以扭轉(zhuǎn)。2009年全省建設(shè)用地總面積為1.14萬平方公里，占全省土地總面積10.55萬平方公里的10.8%，趨近國土資源部有關(guān)國際比較研究后得出的結(jié)論：以丘陵山區(qū)地形為主要特征的浙江省、福建省國土開發(fā)強度上限以11%為宜。而與浙江省的地形地貌較為相似的韓國，其建設(shè)用地占國土面積的比例為5.4%（2002年），日本為8.5%（2003年）。據(jù)2008年全國土地變更調(diào)查顯示，全國建設(shè)用地占國土面積的比例為3.5%，其中以平原為主要地形的江蘇省為18.1%、山東省為16.0%，而以山區(qū)丘陵地形為主的福建省為5.2%。

我省2009年建設(shè)用地總面積1.14萬平方公里，比《浙江省土地利用總體規(guī)劃（1997－2010年）》的2010年規(guī)劃目標(biāo)8196平方公里大了39%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為8653平方公里，已超過2020年規(guī)劃控制指標(biāo)673平方公里，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地為167平方米，城鎮(zhèn)工礦用地4747平方公里，人均城鎮(zhèn)工礦用地為158平方米。城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還將保持繼續(xù)增長的趨勢。

5、坡耕地比重較高，耕地后備資源十分有限，耕地占補平衡難度大

2009年現(xiàn)狀耕地2980萬畝中，25°以上陡坡耕地面積為93.4萬畝，占全省耕地的3.1%；15°－25°斜坡耕地面積為392.1萬畝，占全省的13.2%。這些斜坡、陡坡耕地的溝、路、渠、水源、土地平整、耕作層厚度等農(nóng)業(yè)配套設(shè)施都比較差，防災(zāi)抗災(zāi)能力弱，耕地質(zhì)量較低，糧食綜合生產(chǎn)能力不穩(wěn)定。

上一輪土地規(guī)劃實施以來，1997－2009年補充耕地為361萬畝，剩余的耕地后備資源潛力十分有限。未開發(fā)利用的耕地后備資源，主要集中在沿海灘涂區(qū)域、內(nèi)陸低丘緩坡區(qū)域。隨著濱海濕地、低丘緩坡地生態(tài)保護力度的加大，未來土地整理復(fù)墾開發(fā)越來越困難，耕地占補平衡難度很大。