□ 熊光清

中國流動(dòng)人口管理模式: *由控制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

□ 熊光清

進(jìn)入21世紀(jì)以來,中國流動(dòng)人口管理模式正在發(fā)生深刻的變化,其突出表現(xiàn)就是,出現(xiàn)了由控制型管理模式向服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。這一轉(zhuǎn)變是做好流動(dòng)人口管理工作的必然要求,是構(gòu)建公共服務(wù)型政府的必然要求,也符合科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。應(yīng)從促進(jìn)戶籍制度改革以便放松對(duì)人口流動(dòng)的限制、加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)保障制度建設(shè)、提高對(duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)能力等方面推進(jìn)這一變革。

流動(dòng)人口 管理模式 控制型管理 服務(wù)型管理

一、流動(dòng)人口管理模式發(fā)生的轉(zhuǎn)變

當(dāng)前,大規(guī)模的流動(dòng)人口活躍在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,并成為一支不容忽視的重要社會(huì)力量。2000年第五次全國人口普查結(jié)果表明,2000年的流動(dòng)人口為14439萬。2005年底開展的全國1%人口抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,在全國人口中,流動(dòng)人口為14735萬人。20世紀(jì)80年代是中國人口流動(dòng)轉(zhuǎn)型的重要階段,延續(xù)數(shù)百年的向北方的人口流動(dòng)和遷移轉(zhuǎn)換為向東南沿海流動(dòng);城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速,尤其小城鎮(zhèn)得到迅速發(fā)展;向稀疏地區(qū)進(jìn)行開發(fā)性流動(dòng)和遷移變?yōu)橄蛉丝诔砻艿貐^(qū)的集聚性流動(dòng)。20世紀(jì)90年代以后,中國流動(dòng)人口的增長(zhǎng)進(jìn)入了新的高峰階段,中西部地區(qū)的農(nóng)民向東部地區(qū)的大、中城市流動(dòng),形成了規(guī)模性和浪潮式的沖擊,流動(dòng)人口的數(shù)量規(guī)模、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和來源范圍都發(fā)生了重大變化。在中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的雙重作用下,中國人口布局正在經(jīng)歷一個(gè)從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、從鄉(xiāng)村流入城市的巨變,而且這種趨勢(shì)還將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。

在流動(dòng)人口大規(guī)模增長(zhǎng)的同時(shí),流動(dòng)人口管理模式呈現(xiàn)出由控制型管理模式向服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。對(duì)流動(dòng)人口管理模式的變化可以大致分為兩個(gè)階段。第一階段,改革開放以來直到20世紀(jì)90年代末,盡管大量流動(dòng)人口已經(jīng)出現(xiàn),但是,各地對(duì)流動(dòng)人口的管理主要是以控制為主,這種模式可以稱之為控制型管理模式;第二階段,從21世紀(jì)初開始,各地對(duì)流動(dòng)人口的管理開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為主,這種模式可以稱之為服務(wù)型管理模式,當(dāng)然,到目前為止,這一轉(zhuǎn)變尚未完全完成。

第一階段,對(duì)流動(dòng)人口管理的重點(diǎn)是維護(hù)社會(huì)治安和保持社會(huì)穩(wěn)定,大多數(shù)城市是管制多于服務(wù),防范多于保護(hù),對(duì)流動(dòng)人口的管理以控制為主。這一階段,對(duì)流動(dòng)人口管理的手段和措施主要有:

第一,盡管對(duì)人口流動(dòng)的控制出現(xiàn)適度松動(dòng),但是,戶籍制度的存在對(duì)人口流動(dòng)仍然表現(xiàn)出很強(qiáng)的約束性和控制性。新中國成立之初,中國政府沒有采取嚴(yán)格限制人口流動(dòng)的政策。20世紀(jì)50年代中期以后,中國政府開始實(shí)行嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的政策。在當(dāng)時(shí)資本十分稀缺的條件下發(fā)展資本密集型重工業(yè),政府采取了一系列扭曲產(chǎn)品和要素價(jià)格的辦法來壓低重工業(yè)發(fā)展的成本,其中之一就是通過扭曲農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格來壓低城市的工資水平。[1](PP41-42)隔斷城鄉(xiāng)人口遷移的戶籍管理制度是與之相配套的重要制度安排,其目的是:防止勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來;并把城市中享受低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品的人數(shù)限制在有限的范圍內(nèi)。[2](P7)改革開放以來的很長(zhǎng)一段時(shí)間里,盡管人口的大規(guī)模流動(dòng)對(duì)戶籍制度形成了強(qiáng)大的沖擊,戶籍制度限制人口流動(dòng)的基礎(chǔ)實(shí)際上已經(jīng)動(dòng)搖,但是戶籍制度改革的步伐卻十分遲緩,戶口遷移仍然被嚴(yán)格管制,以戶口定身份的規(guī)則也沒有發(fā)生根本性變化,附著在戶口身份上的資源分配的不平等成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)不公平問題。流動(dòng)人口因?yàn)闆]有所居住地區(qū)的戶籍,就不能享有在該地區(qū)平等的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)福利、甚至于買車買房等權(quán)利。

第二,對(duì)流動(dòng)人口在就業(yè)方面實(shí)行了許多限制性政策。改革開放初期流入城市的勞動(dòng)力,在很大程度上是作為城市勞動(dòng)力的補(bǔ)充力量而出現(xiàn)的。長(zhǎng)期以來,中國勞動(dòng)力市場(chǎng)呈現(xiàn)多個(gè)系統(tǒng)相互封閉、獨(dú)立運(yùn)行的格局。不同的戶口所在地或戶口性質(zhì),決定了勞動(dòng)力進(jìn)入何種行業(yè)或部門,戶口狀況成為城市勞動(dòng)力市場(chǎng)準(zhǔn)入的重要標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)戶口狀況形成重要的行業(yè)與職業(yè)分層,本地勞動(dòng)力主要流入職業(yè)隊(duì)列中處于較高層次的部分,如行政事業(yè)單位、大中型國有企事業(yè)單位、新興服務(wù)業(yè)等;而外來勞動(dòng)力則主要流入那些臨時(shí)性、收入低下、體力繁重、工作條件差的崗位。一些城市仍然采取行政干預(yù)和控制性措施,來限制企事業(yè)單位對(duì)外來勞動(dòng)力的使用,特別是在一些與本地勞動(dòng)力相競(jìng)爭(zhēng)的崗位限制使用外來勞動(dòng)力。

第三,流動(dòng)人口不能進(jìn)入社會(huì)保障機(jī)制之中。傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度基本上是以城鎮(zhèn)人口為基礎(chǔ)的,絕大部分地區(qū)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系只覆蓋當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍人口,流動(dòng)人口沒有當(dāng)?shù)貞艏?雖然與其他社會(huì)群體一樣,為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn),卻享受不到與當(dāng)?shù)仄渌麘艏用裢鹊纳鐣?huì)保障。

第二階段,進(jìn)入21世紀(jì)后,在中央政府和地方各級(jí)政府的努力下,流動(dòng)人口管理理念和管理模式發(fā)生了較大的變化,出現(xiàn)了向服務(wù)型管理模式轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。這主要表現(xiàn)為:

第一,戶籍制度改革大范圍內(nèi)展開,并取得了一定成效。2001年,國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見》,其中明確規(guī)定:全國所有的鎮(zhèn)和縣級(jí)市市區(qū),取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo),不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理;凡在當(dāng)?shù)赜泻戏ü潭ǖ淖∷?、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的外來人口,均可辦理城鎮(zhèn)常住戶口。此后,大中城市的戶籍也開始松動(dòng),一些城市為了吸引人才和資金的流入,對(duì)專門人才實(shí)行“居住證”制度,并開始采取有限的戶籍制度改革措施。例如,北京市進(jìn)入21世紀(jì)以來,采取了小城鎮(zhèn)戶籍制度改革、投資納稅入戶、放寬人才入戶限制、放寬直系親屬入戶、實(shí)行農(nóng)轉(zhuǎn)非等戶籍制度改革的措施。上海市采取了藍(lán)印戶口制、開戶人才“綠燈”、實(shí)施“居住證”制度、進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)非等改革,2009年初上?！皯艏抡币鹆藦V泛的關(guān)注。還有一些省市開始取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分,統(tǒng)一登記為“居民戶口”,這樣,在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了居民身份的統(tǒng)一,有利于區(qū)域內(nèi)人口流動(dòng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。2008年黨的十七屆三中全會(huì)的決定提出:“推進(jìn)戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民?！边@必將會(huì)對(duì)戶籍制度改革產(chǎn)生推動(dòng)作用,并進(jìn)一步削弱限制人口流動(dòng)的相關(guān)政策。

第二,就業(yè)制度中對(duì)流動(dòng)人口的歧視性政策發(fā)生了一定變化。進(jìn)入21世紀(jì)以來,流動(dòng)人口就業(yè)政策發(fā)生了一些積極的變化,突出表現(xiàn)為,取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種不合理限制,增強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化,流動(dòng)就業(yè)開始朝公平方向發(fā)展。具體措施包括:完善流動(dòng)人口的管理制度,對(duì)在城市有穩(wěn)定收入、有固定住所、達(dá)到一定居住時(shí)間者給予市民身份;幫助流動(dòng)人口解決子女教育問題,特別是未成年子女教育問題;幫助流動(dòng)人口解決居住問題,對(duì)進(jìn)城購買或者租賃城鎮(zhèn)住房者給予一定支持;努力降低農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的門檻,尊重他們就業(yè)選擇的自由權(quán);重視和開展流動(dòng)務(wù)工者職業(yè)培訓(xùn),提高他們的工作技能和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力;建立健全職業(yè)中介機(jī)構(gòu),為流動(dòng)人口就業(yè)提供信息。黨的十七大指出:要“健全面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)教育培訓(xùn)制度,加強(qiáng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)。建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng),形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度。”[3](P38)這將進(jìn)一步消除一些地方對(duì)流動(dòng)人口就業(yè)的歧視性政策、對(duì)流動(dòng)人口公平就業(yè)起到積極的促進(jìn)作用。

第三,加強(qiáng)了對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度建設(shè)。進(jìn)入21世紀(jì)以來,各地開始采取各種措施保障流動(dòng)人口的權(quán)益,特別是在農(nóng)民工社會(huì)保障方面采取了不少有力的措施。作為流動(dòng)人口最多的廣東省,他們率先在流動(dòng)人口中推行社會(huì)保障措施,2000年頒布的《廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》和《廣東省社會(huì)工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定,固定職工、合同制職工、臨時(shí)工、農(nóng)民輪換工、城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的業(yè)主和從業(yè)人員、勞務(wù)輸出人員、港澳臺(tái)商投資企業(yè)中內(nèi)地戶籍員工及外商投資企業(yè)中的中國籍員工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的全部職工均應(yīng)參加社會(huì)養(yǎng)老和工傷保險(xiǎn)。深圳、珠海、東莞等城市還專門就外來務(wù)工人員參加社會(huì)保險(xiǎn)制訂了具體的實(shí)施細(xì)則和辦法,一些城市開始在流動(dòng)務(wù)工者中推行強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn),大力推廣養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是,也應(yīng)看到,由于經(jīng)濟(jì)困難、缺乏社會(huì)保障知識(shí)等原因,流動(dòng)人口實(shí)際參保率還是很低。中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心2006年9月進(jìn)行的“2006年北京市流動(dòng)人口調(diào)查”的數(shù)據(jù)表明,北京市84%的流動(dòng)人口沒有參加任何社會(huì)保險(xiǎn),而參加了一種或幾種社會(huì)保險(xiǎn)的只占16%,這說明絕大部分流動(dòng)人口被排除在社會(huì)保障體系之外,無法享受相關(guān)的社會(huì)保障(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障等),社會(huì)保障情況堪憂,[4]對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度建設(shè)亟待加強(qiáng)。

二、流動(dòng)人口管理模式轉(zhuǎn)變的必然性

1.做好流動(dòng)人口管理工作的必然要求

首先,控制人口流動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)是相違背的。中國人口流動(dòng)的大幅度增長(zhǎng)是中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果,人口流動(dòng)有利于人才交流和勞動(dòng)力資源的市場(chǎng)化配置。遷徙自由也是公民的基本權(quán)利,是現(xiàn)代社會(huì)人們謀求自由發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。基于對(duì)遷徙自由的進(jìn)步意義和無害性的社會(huì)公認(rèn),遷徙自由同生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利一道被世界各國普遍視為不可轉(zhuǎn)讓和不可限制的基本人權(quán)。但是,中國在特殊的歷史背景下,20世紀(jì)50年代開始對(duì)公民自由遷徙權(quán)利進(jìn)行了限制。當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了很大的變化,特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,傳統(tǒng)戶籍制度賴以產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)已逐漸喪失,當(dāng)年直接導(dǎo)致取消公民遷徙自由權(quán)利的主要因素已經(jīng)不復(fù)存在,并且,中國人口大規(guī)模遷移流動(dòng)已經(jīng)成為客觀的社會(huì)事實(shí)。[5](P195)為實(shí)現(xiàn)公民的擇業(yè)、居住和遷徙自由,國家理應(yīng)采取措施鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)人口的正常與合理流動(dòng),而不是對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行控制,或?qū)α鲃?dòng)人口進(jìn)行不合理的管制與限制。

其次,從中國流動(dòng)人口的流動(dòng)趨勢(shì)看,未來較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi),流動(dòng)人口的規(guī)模會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。農(nóng)村中大量富余勞動(dòng)力必然選擇流動(dòng)就業(yè),中國農(nóng)業(yè)人口會(huì)繼續(xù)向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,加之在現(xiàn)存戶籍制度的作用下,非正式遷移的人口仍然難以獲得遷入地的戶口,即難以獲得遷入地的正式承認(rèn),從而成為流動(dòng)人口,這必然導(dǎo)致中國流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大。由于中國戶籍制度改革的滯后,流動(dòng)人口,特別是流動(dòng)到大中城市的人口,要想取得遷入地的戶籍仍然有相當(dāng)大的難度。在流動(dòng)人口難以獲得流入地的正式認(rèn)可、而流動(dòng)人口數(shù)量不斷增加、并成為一個(gè)重要的社會(huì)群體的情況下,退而求其次的做法就是,放棄對(duì)流動(dòng)人口的不合理控制和限制,而加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)工作。

再次,試圖控制流動(dòng)人口的各種措施并沒有起到控制人口流動(dòng)的作用,反而產(chǎn)生了不少負(fù)面影響。改革開放以來,中國流動(dòng)人口的數(shù)量不斷增長(zhǎng),由于一直采取對(duì)流動(dòng)人口的控制性措施,導(dǎo)致流動(dòng)人口成為一個(gè)特殊的社會(huì)群體,絕大多數(shù)流動(dòng)人口沒有被納入到流入地的社會(huì)福利與公共產(chǎn)品分配體系中,流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)貞艏丝谥g的社會(huì)融合存在很大問題,對(duì)于社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)也產(chǎn)生了不利影響。有研究表明,在北京等大城市,通過行業(yè)、職業(yè)和個(gè)人特征限制進(jìn)行流動(dòng)人口“規(guī)?？刂啤钡木蜆I(yè)管理模式不僅不符合社會(huì)發(fā)展的要求,在流動(dòng)人口強(qiáng)烈的就業(yè)意愿面前也收效甚微?，F(xiàn)行以“出租屋管理”為重點(diǎn)的居住管理模式存在很大局限性,效果也令人懷疑。[6]可以說,控制型的流動(dòng)人口管理模式難以發(fā)揮對(duì)流動(dòng)人口的有效管理,使流動(dòng)人口管理工作面臨諸多困境。要走出流動(dòng)人口管理工作的困境,適應(yīng)流動(dòng)人口大量增加的形勢(shì),必須改變控制型的流動(dòng)人口管理模式,實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口管理模式由控制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

2.構(gòu)建公共服務(wù)型政府的必然要求

公共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè),發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè),發(fā)布公共信息等,為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。[7]公共服務(wù)型政府是以公共服務(wù)為宗旨并承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的政府。在經(jīng)濟(jì)層面,政府要糾正市場(chǎng)失靈,為社會(huì)提供市場(chǎng)不能夠有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),制定公平合理的規(guī)則制度,加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管,確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性;在政治層面,政府要提供一個(gè)安全、平等、民主的制度環(huán)境,把公眾利益放在首位;在社會(huì)層面,政府要提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)治安等公共產(chǎn)品,保持社會(huì)良性健康發(fā)展。

建設(shè)公共服務(wù)型政府是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的基本定位,是當(dāng)代政府公共管理的發(fā)展潮流,是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本要求,是中國政府職能實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的必然要求。流動(dòng)人口已經(jīng)成為當(dāng)前城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一支不容忽視的力量,流動(dòng)人口對(duì)所在地城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。彭連清的研究表明,20世紀(jì)80年代中期以來,隨著我國區(qū)際勞動(dòng)力流動(dòng)日益活躍,由中西部地區(qū)流入東部的勞動(dòng)力規(guī)模不斷擴(kuò)大,對(duì)東部地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率呈增強(qiáng)趨勢(shì),是東部地區(qū)工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)的重要條件。[8]流動(dòng)人口作為中華人民共和國的公民和納稅人、所居住地的重要建設(shè)者,在中國政府不斷提高公共服務(wù)能力、不斷向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中,理應(yīng)成為政府服務(wù)的重要對(duì)象,各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)改變以往對(duì)流動(dòng)人口以控制為主的管理手段,增強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)能力。

3.符合科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求

科學(xué)發(fā)展觀的提出是中國發(fā)展戰(zhàn)略由趕超型發(fā)展戰(zhàn)略向科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變。由于中國近代百年“落后就要挨打”的深刻歷史記憶,新中國成立后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略是意在趕超發(fā)達(dá)國家,戶籍制度以及其他一些對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行限制的政策設(shè)計(jì)正是基于這種戰(zhàn)略而出現(xiàn)的。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),包括改革開放30多年來,中國的發(fā)展戰(zhàn)略基本上是以趕超為基本目的和特征的,這種戰(zhàn)略的實(shí)施在一定的背景下,對(duì)推動(dòng)中國社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用,取得了顯著成效,特別是改革開放30多年來的中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,使中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到了很大的提升。2009年,中國G DP達(dá)到335353億元人民幣,[9]成為僅次于美國、日本的第三大經(jīng)濟(jì)體。盡管中國經(jīng)濟(jì)還存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、對(duì)外依存度高、可持續(xù)發(fā)展能力不足等問題,但是,中國毫無疑問已經(jīng)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國,這樣,中國的趕超戰(zhàn)略自然可以告一段落了,中國實(shí)行發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變也是順理成章的事情。

趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo)是求生存,科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo)是求發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出表明中國發(fā)展目標(biāo)提高到一個(gè)新的層次,也是中國發(fā)展理念的重大轉(zhuǎn)變。這種發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變至少表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面,一是由以前對(duì)人的基本權(quán)益的漠視轉(zhuǎn)向注重人的基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn),二是由以前的重點(diǎn)發(fā)展轉(zhuǎn)向全面發(fā)展,三是由以前的非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展,四是由以前不重視可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)向注重可持續(xù)發(fā)展。顯然,把流動(dòng)人口與非流動(dòng)人口區(qū)別對(duì)待,把流動(dòng)人口排斥在公共服務(wù)和社會(huì)保障制度之外,是與科學(xué)發(fā)展觀的根本要求不一致的。保障流動(dòng)人口基本權(quán)益,增進(jìn)流動(dòng)人口與所在地戶籍人口的社會(huì)融合,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展,做好流動(dòng)人口服務(wù)工作,成為流動(dòng)人口管理工作的重要任務(wù)。

三、流動(dòng)人口管理模式轉(zhuǎn)變的基本路徑

1.進(jìn)一步改革戶籍制度,為人口流動(dòng)掃除障礙

人口流動(dòng)對(duì)于解決工業(yè)化過程中所需要的勞動(dòng)力,加速現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程可以起到重要的促進(jìn)作用。中國戶籍制度限制了勞動(dòng)力的自由流動(dòng),已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。在這種情況下,必須逐步改革戶籍制度中對(duì)人口流動(dòng)的限制性規(guī)定,逐步放寬對(duì)戶口遷移的限制,從城鄉(xiāng)封閉的限制遷移轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度開放的相對(duì)自由遷移。

在進(jìn)行戶籍制度改革的過程中,應(yīng)逐步取消一切附加在戶籍制度上的其他功能和對(duì)部分公民的歧視性制度,恢復(fù)戶籍制度本來的人口統(tǒng)計(jì)管理功能和人口登記功能;要消除不同社會(huì)群體之間的身份差別,增強(qiáng)廣大人民的公民意識(shí)和平等觀念,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè);應(yīng)消除戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的限制性作用,實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由?？紤]到中國農(nóng)村人口過多,現(xiàn)有城市資源和公共服務(wù)能力的有限性,如果完全取消對(duì)人口遷移和流動(dòng)的限制,農(nóng)村人口短時(shí)間內(nèi)大規(guī)模地向城市流動(dòng)可能帶來許多意想不到的后果,可以考慮逐步放寬城市準(zhǔn)遷標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大準(zhǔn)遷范圍,逐步取消基于戶籍制度的限制性措施,使公民獲得遷徙自由的權(quán)利。

2.加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)保障制度建設(shè)

社會(huì)保障的目標(biāo)是,立足于社會(huì)公正和社會(huì)安全的角度,通過社會(huì)救助、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)、生育社會(huì)保險(xiǎn)、工傷社會(huì)保險(xiǎn)、失業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利以及社會(huì)優(yōu)撫等多個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和社會(huì)安全,確保每個(gè)人有一個(gè)合理的生活水平。鄭功成認(rèn)為:“社會(huì)保障既是現(xiàn)代社會(huì)防范和控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的必要機(jī)制,也是整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的安全機(jī)制與穩(wěn)定機(jī)制,是不可或缺的精巧的社會(huì)穩(wěn)定器?！盵10](P186)社會(huì)保障最為重要的意義在于對(duì)社會(huì)成員基本生存底線的確保,社會(huì)保障體系對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定起著安全閥的作用。中國正處在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整過程中,完善社會(huì)保障體系,既是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求,也是維持社會(huì)穩(wěn)定的重要措施。

盡管中國流動(dòng)人口為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn),當(dāng)前各地出臺(tái)了不少有關(guān)流動(dòng)人口社會(huì)保障的相關(guān)規(guī)定,但是,針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度卻沒有有效建立起來,相當(dāng)多的流動(dòng)人口實(shí)際上仍然游離于社會(huì)保障制度之外。當(dāng)前,應(yīng)著力探索建立健全流動(dòng)人口社會(huì)保障的政策措施,組織流動(dòng)人口加入有關(guān)工傷和職業(yè)病、大病醫(yī)療的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃;在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面時(shí),為他們建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,著力解決他們流動(dòng)時(shí)有關(guān)權(quán)益記錄和保險(xiǎn)資金可跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的問題。

3.提高對(duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)能力

在中國公共服務(wù)型政府的建設(shè)過程中,必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),充分認(rèn)識(shí)提高對(duì)流動(dòng)人口公共服務(wù)能力的重要意義。要以實(shí)事求是的態(tài)度,從城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平出發(fā),扎實(shí)穩(wěn)妥地解決好流動(dòng)人口面臨的各種困難和問題,逐步消除對(duì)流動(dòng)人口在公共服務(wù)方面的不平等待遇,使流動(dòng)人口在子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生和公共福利等公共服務(wù)領(lǐng)域享有與當(dāng)?shù)爻鞘袘艏用裢鹊拇?。中國各?jí)政府要通過提高公共服務(wù)能力,淡化公共服務(wù)方面對(duì)戶口的特殊要求,讓流動(dòng)人口平等享受應(yīng)有的公共服務(wù)待遇。

流動(dòng)人口服務(wù)管理工作政策性強(qiáng),涉及面廣,是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,要?jiǎng)?chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)機(jī)制,不斷提高服務(wù)水平;要加快流動(dòng)人口服務(wù)管理工作規(guī)范化、制度化和信息化建設(shè),做好人口流出地與流入地的銜接配合工作,完善政策法規(guī),落實(shí)服務(wù)措施,維護(hù)流動(dòng)人口合法權(quán)益;要緊密結(jié)合本地區(qū)本部門實(shí)際,進(jìn)一步完善和優(yōu)化流動(dòng)人口公共服務(wù),使流動(dòng)人口共享改革發(fā)展成果,促進(jìn)社會(huì)融合。

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(責(zé)任編輯:黃俊堯)

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*作者:熊光清,對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授、法學(xué)博士。郵編:100029