嚴(yán)正

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210097）

淺談我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估

嚴(yán)正

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210097）

我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估還處在初級(jí)階段，存在著對(duì)政府績(jī)效評(píng)估理論和實(shí)踐研究不足，規(guī)范化程度不足，績(jī)效指標(biāo)體系權(quán)重設(shè)置不合理等等問題。為了加強(qiáng)和改善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估，我們應(yīng)該提高政府績(jī)效評(píng)估的規(guī)范化程度，逐步建立多重政府績(jī)效評(píng)估體制，要使用科學(xué)和合理的評(píng)估技術(shù)和方法等。

公共部門 績(jī)效評(píng)估 完善

當(dāng)今對(duì)于公共部門績(jī)效問題并未有太多的關(guān)注，公共部門管理的重要性和特殊性決定了我們必需對(duì)其績(jī)效問題進(jìn)行深入的探討與分析。

一、公共部門績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

美國(guó)“國(guó)家績(jī)效管理小組”在《美國(guó)公共服務(wù)：績(jī)效評(píng)估的最佳實(shí)踐》中指出，績(jī)效評(píng)估是測(cè)量達(dá)到既定目標(biāo)的情況——包括將資源轉(zhuǎn)化為公共物品及服務(wù)（產(chǎn)出）的效率、產(chǎn)出的質(zhì)量（他們向顧客提供服務(wù)的質(zhì)量和顧客的滿意度）、結(jié)果（行為的實(shí)際效果與其預(yù)期目標(biāo)相比較）、及其在達(dá)成計(jì)劃目標(biāo)的過程中政府運(yùn)作的效率——的一個(gè)過程。

1997年，美國(guó)公共生產(chǎn)力研究中心出版的《地方政府績(jī)效評(píng)估簡(jiǎn)要指南》一書中，概括性地提出了政府績(jī)效評(píng)估的生產(chǎn)力、效果、質(zhì)量和及時(shí)性等四大主題標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)公共部門績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，我們也可以這樣定義公共部門績(jī)效評(píng)估：對(duì)廣義的政府組織、非營(yíng)利組織以及公共企業(yè)等特定的社會(huì)組織在履行公共責(zé)任過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、時(shí)間與效益、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素的基礎(chǔ)上，獲得的公共產(chǎn)出進(jìn)行評(píng)審。

二、我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀

（一）當(dāng)前我國(guó)行政管理體制存在的主要問題

作為后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，我國(guó)具有自身的特點(diǎn)：政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)很難在短期內(nèi)消失，各經(jīng)濟(jì)體的自由環(huán)境相對(duì)狹窄；企業(yè)與政府受利益驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)失控現(xiàn)象大量存在。這兩個(gè)特點(diǎn)決定了當(dāng)前我國(guó)行政管理體制改革的不徹底性，也決定了許多問題的存在，主要表現(xiàn)在以下三方面：

1.政府與市場(chǎng)的界限不明晰，導(dǎo)致政府行為價(jià)值選擇的扭曲。

2.公平與效率難以統(tǒng)一，導(dǎo)致政府部門在具體管理操作上產(chǎn)生困境。

3.管理與服務(wù)之間的矛盾，使行政管理體制無法克服傳統(tǒng)體制的弊病。

（二）我國(guó)實(shí)行績(jī)效管理（績(jī)效評(píng)估）的可行性

1.西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革的成功實(shí)踐為我國(guó)行政管理體制改革提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)，而我國(guó)的基本國(guó)情也決定了績(jī)效管理在政府管理模式中有運(yùn)行的空間。宏觀上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和加入WTO的現(xiàn)實(shí)要求我國(guó)公共部門注重效能建設(shè)，降低行政成本，提高行政機(jī)關(guān)的效率，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供制度保障。微觀上，績(jī)效管理在技術(shù)上的操作有助于公共部門轉(zhuǎn)變觀念，提高行政效率?？?jī)效管理是面向組織效益的全方位管理，以績(jī)效評(píng)估作為重要方式，在公共部門中倡導(dǎo)顧客導(dǎo)向和效率意識(shí)，并將績(jī)效與考核能動(dòng)地結(jié)合起來，以促進(jìn)公共部門服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化和高效化。在具體實(shí)踐中，各個(gè)國(guó)家的公共部門都有不同的技術(shù)操作方法，但基本的技術(shù)原則還是一致的，這些原則包括顧客導(dǎo)向、標(biāo)桿管理等等。（1）“顧客導(dǎo)向”為公共部門提高服務(wù)意識(shí)提供最基本的思路。（2）“標(biāo)竿管理”（benchmarking）促進(jìn)公共部門的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。

2.構(gòu)建服務(wù)型政府，績(jī)效管理（績(jī)效評(píng)估）對(duì)我國(guó)當(dāng)前行政管理體制改革有著不容忽視的借鑒意義。無論從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒上，績(jī)效管理對(duì)我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革都有著深刻的意義。首先，“顧客導(dǎo)向”意識(shí)對(duì)服務(wù)行政的強(qiáng)化。其次，效率意識(shí)和公平意識(shí)的相互補(bǔ)充促進(jìn)服務(wù)行政的公平、高效。最后，績(jī)效管理的效率意識(shí)有助于政府在提高服務(wù)行政意識(shí)的基礎(chǔ)上降低行政成本、提高行政效率。

（三）我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估的困境及障礙

1.績(jī)效評(píng)估存在的困境分析：（1）政府績(jī)效評(píng)估的技術(shù)困境。首先，政府提供的許多公共產(chǎn)品具有不可測(cè)量性和不可計(jì)算性。其次，政府部門績(jī)效數(shù)據(jù)收集困難。（2）評(píng)估對(duì)象的“策略性”行為?，F(xiàn)實(shí)中，評(píng)估對(duì)象為了符合上級(jí)要求，迎合指標(biāo)，往往會(huì)采取一些“策略性”行為，導(dǎo)致人為的扭曲數(shù)據(jù)。比如，在制定績(jī)效報(bào)告中巧妙地處理部門的計(jì)劃和目標(biāo)、報(bào)假數(shù)據(jù)、不計(jì)成本、突擊治理等。同時(shí)，由于有些指標(biāo)在一定程度上處于被評(píng)估者的控制之下，也很容易被“策略性”扭曲。（3）官僚主義的抵抗。政府內(nèi)部存在的官僚風(fēng)氣向往的是穩(wěn)定，然而政府績(jī)效評(píng)估倡導(dǎo)的卻是變化。在實(shí)施過程中，一些政府部門和個(gè)人，由于害怕評(píng)估影響自身利益，或以人為借口，紛紛使評(píng)價(jià)指標(biāo)“軟化”來避免必要的量化評(píng)估，或以評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以把握、評(píng)價(jià)困難為名來對(duì)績(jī)效管理進(jìn)行有意或無意的抵制。

2.我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家,這個(gè)基本國(guó)情決定了在我國(guó)政府實(shí)行績(jī)效管理,不論是理論上還是現(xiàn)實(shí)中都會(huì)遇到顯著的障礙。首先，政府的績(jī)效管理與企業(yè)的績(jī)效管理從本質(zhì)上存在不同。其次，政府是否能夠?qū)?jī)效評(píng)估的結(jié)果負(fù)責(zé)任以及改進(jìn)的可能性有多大，這是需要提出疑問的。最后，政府績(jī)效管理會(huì)對(duì)既得利益產(chǎn)生沖突。

三、完善我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估的對(duì)策建議

（一）借鑒新的公共管理思想

改革開放的實(shí)踐證明：初步實(shí)現(xiàn)了黨政分開，建立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化需要的傳統(tǒng)行政模式后，中國(guó)地方政府面臨著全球化和信息化的挑戰(zhàn)，社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出技術(shù)發(fā)展迅速，信息技術(shù)的運(yùn)用對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響作用迅速加大的新趨勢(shì)。地方政府肩負(fù)著實(shí)行工業(yè)化和信息化的雙重任務(wù)。目前，中國(guó)公務(wù)員制度和行政制度的其他部分還不完善。與西方公務(wù)員相比，地方政府公務(wù)員對(duì)于傳統(tǒng)行政體制中合乎生產(chǎn)力發(fā)展要求的內(nèi)容還不能熟練掌握。加之政治體制改革還不配套，做事無規(guī)則，執(zhí)行潛規(guī)則、法外行政的現(xiàn)象還很嚴(yán)重。在傳統(tǒng)行政模式中優(yōu)秀內(nèi)容被侵蝕的同時(shí)，傳統(tǒng)行政模式的弊端在不斷阻礙著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面快速協(xié)調(diào)發(fā)展。這是中國(guó)地方政府管理改革種需要特別注意的現(xiàn)象。在加快完善公務(wù)員制度建設(shè)的基礎(chǔ)上徹底改革傳統(tǒng)行政模式，確立新的公共管理模式已成為中國(guó)地方政府管理改革創(chuàng)新的雙重任務(wù)。在這里，后者是我們著重討論的內(nèi)容。其主旨，就是借鑒新公共管理思想推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，以經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)部門管理理論為基礎(chǔ)，在政府中推行績(jī)效管理，引入市場(chǎng)機(jī)制，借鑒企業(yè)部門的管理經(jīng)驗(yàn)和激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的群眾利益導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，把中國(guó)地方政府建設(shè)成為低成本高效率的回應(yīng)性政府。

確立新公共管理的思想，應(yīng)注意公共管理和公共行政兩個(gè)概念的區(qū)別，一般來說，與行政相比，管理的內(nèi)涵更加廣泛。然而，傳統(tǒng)行政模式下，公共行政被賦予了更廣泛的含義，它曾被公共行政學(xué)派確定為運(yùn)用管理、政治法律的理論和過程來實(shí)現(xiàn)立法、行政及司法的指令，為整個(gè)社會(huì)或其社會(huì)的的局部提供所管理與服務(wù)的功能。而公共管理只是行政的一個(gè)分支和層次較低的技術(shù)領(lǐng)域。效率、責(zé)任、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及其他管理和技術(shù)問題是它關(guān)注的重點(diǎn)。它與新公共管理的區(qū)別在于公共行政關(guān)心的是過程、程序和符合規(guī)定，新公共管理更注重結(jié)果。目前傳統(tǒng)的公共行政模式下，管理的理念并沒有在中國(guó)地方政府的工作中體現(xiàn)出真正的含義，黨政分開和公務(wù)員制度的組織前提下，管理仍然是技術(shù)層面上機(jī)械教條的理性工具，并沒有提高政府的工作效率，管理仍然附屬于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)行政模式的結(jié)合。改革開放以來，雖然經(jīng)歷了政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、政府職能的轉(zhuǎn)變，但尋找有效的治理工具提高政府的行政管理水平仍是政府工作的緊迫任務(wù)。實(shí)踐證明，各先進(jìn)國(guó)家在政府管理創(chuàng)新過程中，借用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論，（如公共選擇、成本交易理論）以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐取得的新經(jīng)驗(yàn)形成了政府創(chuàng)新理論——新公共管理思想。經(jīng)各國(guó)政府管理創(chuàng)新的不斷實(shí)踐，已經(jīng)成為系統(tǒng)成熟的理論。管理不再是對(duì)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行傳統(tǒng)模式中的技術(shù)管理和方法，而是在樹立新型政府政治理念，改變?cè)薪M織結(jié)構(gòu)模式的基礎(chǔ)。

（二）探索績(jī)效評(píng)估方式，科學(xué)評(píng)定行政工作效能

開展績(jī)效評(píng)估是規(guī)范政府行政行為，促進(jìn)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能，降低行政成本，提高行政效率的有效途徑。為準(zhǔn)確評(píng)估政府部門的行政工作效能，一些區(qū)、縣成立了績(jī)效評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，在區(qū)、縣監(jiān)察委設(shè)置了績(jī)效評(píng)估辦公室。如《徐匯區(qū)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)施辦法》明確了績(jī)效評(píng)估的原則、主體、內(nèi)容、程序和評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用方式。評(píng)估工作充分利用現(xiàn)代信息化技術(shù)，從項(xiàng)目執(zhí)行部門和項(xiàng)目受眾兩方面進(jìn)行滿意度調(diào)查，得出各項(xiàng)評(píng)估數(shù)據(jù)，全面了解項(xiàng)目的實(shí)施情況和社會(huì)效益，使評(píng)估工作更具權(quán)威性和客觀性。通過這次測(cè)評(píng)，受測(cè)部門認(rèn)識(shí)到了日常工作中存在的不足，明確了今后的改進(jìn)方向，有力推動(dòng)了部門工作能力的提高和工作思路的拓展。在總結(jié)評(píng)估工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，年內(nèi)還將對(duì)多個(gè)政府行政管理工作項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果列入政府部門的年度工作考核的重要組成部分。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督檢查力度，落實(shí)依法行政工作要求

應(yīng)該嚴(yán)格按照年初制定的執(zhí)法監(jiān)察立項(xiàng)安排，開展各項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)察工作，并結(jié)合《行政許可法》執(zhí)行情況的專項(xiàng)檢查，把依法行政工作要求落實(shí)到政府工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。要積極開展行政效能監(jiān)察工作，充分發(fā)揮效能監(jiān)察聯(lián)席會(huì)議的組織協(xié)調(diào)職能，定期溝通交流情況，及時(shí)協(xié)調(diào)解決行政效能監(jiān)察工作中的重大問題，推進(jìn)機(jī)關(guān)效能建設(shè)。要以聯(lián)席會(huì)議成員單位為主要力量，建立依法行政巡查工作小組，對(duì)各行政機(jī)關(guān)依法行政工作進(jìn)行督查。每季度抽取一定數(shù)量的行政部門進(jìn)行檢查，重點(diǎn)抽查各部門的工作記錄和重大行政決策過程的記錄，不斷提高各部門工作的法制化、規(guī)范化、程序化水平和公務(wù)員的依法行政意識(shí)。

[1]蕭鳴.績(jī)效考評(píng)技術(shù)及其應(yīng)用[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007

[2]譚紅軍.戰(zhàn)略實(shí)施中的績(jī)效評(píng)估和控制系統(tǒng)[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2002

[3][美]彼得·F.德魯克.公司績(jī)效測(cè)評(píng)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,1999

[4]譚紅軍.信息不對(duì)稱影響考核準(zhǔn)確度[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003

[5]袁東.美國(guó)公務(wù)員的工作考評(píng)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003

[6]錢再見.現(xiàn)代公共政策學(xué)[M].南京:南京師范大學(xué)出版社，2007

[7]金太軍,錢再見.公共政策執(zhí)行梗阻與消解[M].廣州:廣東人民出版社，2005

D63

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.01.07

1009-6922(2010)01-30-03

2009-11-16

嚴(yán)正（1986-），男，江蘇沭陽人，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院2007級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生。主要研究方向：公共政策。

編輯：杜小三